Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 31 января 2024 г. по делу N 8а-237/2024[88а-1227/2024]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зайцевой О.А, судей Кудриной Я.Г, Соколовой Л.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление прокурора Республики Саха (Якутия) на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Саха (Якутии) от 21 июня 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора города Мирного Республики Саха (Якутия) в интересах неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования "Мирнинский район" Республики Саха (Якутия) о признании бездействия незаконным, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Кудриной Я.Г, объяснения прокурора Царевой М.Г, поддержавшей доводы кассационного представления, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Прокурор города Мирного Республики Саха (Якутия) в интересах неопределенного круга лиц обратился в Мирнинский районный суд Республики Саха (Якутия) с административным исковым заявлением, просил признать незаконным бездействие администрации муниципального образования "Мирнинский район" Республики Саха (Якутия), выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению административного регламента оказания государственной услуги "Обеспечение жилыми помещениями специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилым помещений детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот, оставшихся без попечения родителей"; возложить на администрацию муниципального образования "Мирнинский район" Республики Саха (Якутия) обязанность разработать и утвердить административный регламент оказания государственной услуги "Обеспечение жилыми помещениями специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилым помещений детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот, оставшихся без попечения родителей".

Определением Мирнинского районного суда Республики Саха (Якутия) от 13 января 2023 года к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены: Министерство экономики Республики Саха (Якутия) и Государственное автономное учреждение "Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг в Республике Саха (Якутия)".

Решением Мирнинского районного суда Республики Саха (Якутия) от 10 февраля 2023 года административное исковое заявление прокурора удовлетворенно. Признано незаконным бездействие администрации муниципального образования "Мирнинский район" Республики Саха (Якутия), выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению нормативного правового акта (административный регламент), предусматривающего сроки и последовательность административных процедур (действий) органа местного самоуправления в пределах их компетенции по предоставлению государственной услуги "Обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений". На администрацию муниципального образования "Мирнинский район" Республики Саха (Якутия) возложена обязанность по разработке и утверждению нормативного правового акта (административного регламента), предусматривающего сроки и последовательность административных процедур (действий) органа местного самоуправления в пределах их компетенции по предоставлению государственной услуги "Обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений".

Апелляционным определением судебной коллегии по административным Верховного Суда Саха (Якутии) от 21 июня 2023 года решение Мирнинского районного суда Республики Саха (Якутия) от 10 февраля 2023 года отменено, по делу принято новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления прокурора города Мирного Республики Саха (Якутия) в интересах неопределенного круга лиц к Администрации муниципального образования "Мирнинский район" Республики Саха (Якутия) об оспаривании бездействия отказано.

10 января 2024 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступило кассационное представление прокурора Республики Саха (Якутия), поданное через Мирнинский районный суд Республики Саха (Якутия) 12 декабря 2023 года, в котором ставится вопрос об отмене судебного акта апелляционного суда и оставлении в силе решения суда первой инстанции со ссылкой на то, что судом допущено неправильное применения норм материального права. Судом не учтено, что на момент установления полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по формированию списка детей-сирот, подлежащих обеспечению жилыми помещениями, исполнение отдельных государственных полномочий в указанной сфере уже было передано органам местного самоуправления. Действие подзаконного акта ограничено субъектом оказания государственной услуги и субъектом его принятия - органом исполнительной власти Республики Саха (Якутия), а не органом местного самоуправления.

Определением судьи Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 12 января 2024 года кассационное представление прокурора Республики Саха (Якутия) передано для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились представители административного ответчика и заинтересованных лиц; в соответствии с частью 2 статьи 326 КАС РФ судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационное представление в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, письменные возражения на кассационное представление представителя администрации муниципального образования "Мирнинский район" Республики Саха (Якутия), выслушав объяснения прокурора Царевой М.Г, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такого рода нарушения допущены судом апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего дела.

В силу положений частей 1, 2 статьи 39, части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределённого круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций и иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя из пункта 2 статьи 227 КАС РФ, для признания действий (бездействия), решений должностного лица, государственного органа незаконными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие действий (бездействия), решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение оспариваемым действием (бездействием), решением прав законных интересов административного истца.

Законом, регулирующим право детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот, детей оставшихся без попечения родителей на обеспечение жилым помещением является Федеральный закон от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".

Пунктом 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ предусмотрено, что детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а также детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится место жительства указанных лиц, в порядке, установленном законодательством этого субъекта Российской Федерации, однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений.

В соответствии с абзацем 1 пункта 3 статьи 8 названного закона орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации формирует список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц, указанных в пункте 9 настоящей статьи, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи. Лица, указанные в абзаце первом пункта 1 настоящей статьи, включаются в список по достижении возраста 14 лет.

Согласно пунктами 6 и 8 статьи 1 Закона Республики Саха (Якутия) от 30.05.2006 348-З N711-III "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (принят постановлением ГС (Ил Тумэн) РС(Я) от 30.05.2006 З N 712-III) и разделу 2 приложения N 1 к названному закону, органом местного самоуправления муниципальных районов, в том числе муниципальному району "Мирнинский район" Республики Саха (Якутия), переданы отдельные государственные полномочия по обеспечению жилыми помещениями специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не являющихся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семей нанимателей жилых помещений по договорам социального найма либо собственниками жилых помещений, а также детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являющихся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семей нанимателей жилых помещений по договорам социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным в соответствии с порядком, утверждаемым Правительством Республики Саха (Якутия), а также по обеспечению жилыми помещениями лиц, которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигли возраста 23 лет, не обеспеченных жилыми помещениями, на основании жилищного сертификата на приобретение (строительство) жилого помещения.

Как установлено судами и следует из материалов административного дела, прокуратурой города Мирного проведена проверка полноты правового регулирования при оказании социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в ходе которой установлено отсутствие административного регламента предоставления Администрацией муниципального образования "Мирнинский район" государственной услуги по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, специализированными жилыми помещениями, гарантированными Федеральным законом "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".

В связи с установлением данных обстоятельств прокурором в адрес главы Администрации муниципального образования "Мирнинский район" направлено представление об устранении данного нарушения, на которое получен ответ о том, что в законодательстве отсутствует норма о необходимости принятия органом местного самоуправления административного регламента по предоставлению государственных гарантий детям-сиротам, а деятельность по данному направлению возможна без утверждения и принятия правового акта, что в распоряжении Правительства Республики Саха (Якутия) от 6 июля 2011 года N689-р "Об утверждении перечней услуг (функций), предоставляемых (осуществляемых) исполнительными органами государственной власти Республики Саха (Якутия), государственным учреждениями и организациями, участвующими в предоставлении государственной услуги, подлежащих включению в Реестр государственных услуг Республики Саха (Якутия)" услуга по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями на территории Республики Саха (Якутия) отсутствует.

Полагая, что бездействием администрации муниципального образования "Мирнинский район" Республики Саха (Якутия) нарушаются права неопределенного круга лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, прокурор города Мирного Республики Саха (Якутия) обратился в суд.

Удовлетворяя требования прокурора города Мирного Республики Саха (Якутия), суд первой инстанции, оценив представленные доказательства в их совокупности по правилам статьи 84 КАС РФ, а также проанализировав доводы сторон применительно к положениям Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, исходил из того, что отсутствие регламентированного порядка по вопросу обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений на территории муниципального образования "Мирнинский район" нарушает права и интересы данной категории лиц на их осведомленность о последовательности административных процедур и их сроках, в связи с чем органу местного самоуправления необходимо принять нормативно-правовой акт (административный регламент) предоставления переданной государственной услуги.

Отменяя решение Мирнинского районного суда Республики Саха (Якутия) и отказывая в удовлетворении административного искового заявления прокурора города Мирного Республики Саха (Якутия), апелляционный суд, пришел к выводу о том, что разработка и утверждение органом местного самоуправления Административного регламента предоставления государственной услуги осуществляется только после ее включения в перечень государственных услуг Республики Саха (Якутия), утверждаемый правовым актом Правительства Республики Саха (Якутия), следовательно, порядок предоставления детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, государственной гарантии по обеспечению жилыми помещениями специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений установлен как федеральным, так и региональным законодательством, при том, что в силу части 7 статьи 4 Закона Республики Саха (Якутия) от 15.12.2012 1154-З N 1201-IV "Об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" порядок предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, устанавливается Правительством Республики Саха (Якутия).

С такими выводами судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Саха (Якутии) согласиться нельзя по следующим основаниям.

В соответствии с п.1 ч.1 ст.6 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.

Частью 1 статьи 9 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ установлено, что перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг и которые предоставляются организациями, участвующими в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 настоящего Федерального закона государственных и муниципальных услуг, утверждается: постановлением Правительства Российской Федерации - в отношении услуг, оказываемых в целях предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг; нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации - в отношении услуг, оказываемых в целях предоставления исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации государственных услуг; нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления - в отношении услуг, оказываемых в целях предоставления органами местного самоуправления муниципальных услуг.

Согласно ч.1 ст.29 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ административные регламенты должны быть разработаны и приняты, а информация о них должна быть включена в соответствующие реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг в течение двух лет со дня вступления в силу настоящего Федерального закона.

Таким образом, как правомерно отмечено судом первой инстанции, государственные и муниципальные услуги являются деятельностью по реализации функций соответствующих федеральных органов исполнительной власти, государственных внебюджетных фондов, исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, которые, по общему правилу, подлежат предоставлению самими этими органами в пределах их компетенции на основании утверждаемых в установленном порядке административных регламентов предоставления соответствующих государственных и муниципальных услуг.

С учетом изложенного выводы апелляционного суда противоречат требованиям вышеприведенного нормативного регулирования.

То обстоятельство, что сведения о рассматриваемой услуге не размещены в региональной государственной информационной системе "Реестр государственных и муниципальных услуг (Функций) Республики Саха (Якутия)", при установленном факте передачи муниципальному району "Мирнинский район" Республики Саха (Якутия) отдельных государственных полномочий по обеспечению жилыми помещениями специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не освобождает орган местного самоуправления исполнять возложенную на него законом обязанность на основании соответствующего регламента.

Таким образом, суд кассационной инстанции соглашается с выводом Мирнинского районного суда Республики Саха (Якутия) о том, что Администрация МО "Мирнинский район" Республики Саха (Якутия), наделенная отдельными государственными полномочиями по вопросу обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений на территории Мирнинского района, непосредственно участвует в предоставлении данной государственной услуги (в том значении, которое определено Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ), то есть участвует в осуществлении административных процедур по предоставлению государственной услуги, в связи с чем заявленные прокурором требования являются обоснованными и подлежащими удовлетворению, поскольку в судебном заседании достоверно установлен актуальность (необходимость) разработки и утверждения нормативно-правового акта (административного регламента), предусматривающего сроки и последовательность административных процедур (действий) органа местного самоуправления в пределах их компетенции по предоставлению государственной услуги.

Допущенные судом апелляционной инстанции нарушения являются существенными, повлекшими принятие по делу незаконного судебного акта, в связи с чем апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Саха (Якутии) от 21 июня 2023 года подлежит отмене.

В силу положений пункта 4 части 1 статьи

329 КАС РФ суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу, вправе оставить в силе один из принятых по административному делу судебных актов.

С учетом всех указанных обстоятельств суд кассационной инстанции находит верными выводы Мирнинского районного суда Республики Саха (Якутия), в связи с чем полагает возможным оставить в силе решение суда первой инстанции об удовлетворении административных исковых требований прокурора города Мирного Республики Саха (Якутия).

На основании изложенного и руководствуясь статьями 329-331 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным Верховного Суда Саха (Якутии) от 21 июня 2023 года отменить. Оставить в силе решение Мирнинского районного суда Республики Саха (Якутия) от 10 февраля 2023 года.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев.

Председательствующий

Судьи