Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 06 февраля 2024 г. по делу N 8а-263/2024[88а-48/2024]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Поддымова А.В, судей Александровой К.А, Ендовицкой Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление прокурора Белгородской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Белгородского областного суда от 22 июня 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению Старооскольского городского прокурора в интересах неопределенного круга лиц к администрации Старооскольского городского округа Белгородской области, департаменту имущественных и земельных отношений администрации Староосколького городского округа Белгородской области о признании бездействия незаконным.

Заслушав доклад судьи Ендовицкой Е.В, объяснения старшего прокурора четвертого отдела (апелляционно-кассационного) (с дислокацией в г. Самаре, г. Саратове) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А, поддержавшего кассационное представление, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Старооскольский городской прокурор в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным бездействие администрации Старооскольского городского округа Белгородской области, выразившееся в непринятии мер по обеспечению сохранности объектов культурного наследия (воинских захоронений), в том числе посредством разработки проектов зон охраны.

Требования мотивированы тем, что прокуратурой проведена проверка соблюдения федерального законодательства об охране объектов культурного наследия в части обеспечения сохранности объектов культурного наследия (воинских захоронений), в том числе установления зон охраны объектов культурного наследия. По результатам проверки установлено, что проекты зон охраны на памятники воинской славы не разработаны, что создает угрозу для сохранности объектов культурного наследия, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга лиц на доступ к культурным ценностям и обеспечения их совокупности.

Решением Старооскольского городского суда Белгородской области от 10 марта 2023 года административный иск удовлетворен.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Белгородского областного суда 22 июня 2023 года решение суда отменено. Принято новое решение, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В кассационном представлении, поданном через суд первой инстанции 8 декабря 2023 года, поступившем в Первый кассационный суд общей юрисдикции, 9 января 2024 года, прокурор Белгородской области просит отменить апелляционное определение, оставив в силе решение суда, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права, несоответствие выводов фактическим обстоятельствам дела. Указывает, что разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия, находящихся в собственности муниципальных образований, относится к полномочиям органов местного самоуправления.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационного представления, обсудив доводы кассационного представления, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу такие основания для пересмотра вынесенных судебных актов в кассационном порядке по доводам кассационного представления имеются.

Как установлено судами и следует из материалов административного дела, на территории Старооскольского городского округа Белгородской области находятся объекты культурного наследия (воинские захоронения), подлежащие государственной охране как памятники истории и культуры регионального значения, в отношении которых проекты зон охраны не разработаны.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу, что отсутствие разработанных проектов зоны охраны объектов культурного наследия не позволяет в полной мере проводить мероприятия по обеспечению государственной охраны исследуемых объектов культурного наследия, поскольку границы зоны охраны объектов культурного наследия не определены и не установлены, что создает угрозу сохранности объектов культурного наследия. При этом, право органов местного самоуправления за счет средств своих бюджетов принимать участие в финансировании мероприятий по сохранению и популяризации объектов культурного наследия, находящихся в областной собственности, расположенных на территории соответствующего муниципального образования, а также государственной охране объектов культурного наследия регионального значения, расположенных на территории соответствующего муниципального образования, закрепленное в части 2 статьи 20 Закона Белгородской области от 13 ноября 2003 года N 97 "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) Белгородской области", не исключает обязанность органа местного самоуправления по разработке проектов охранной зоны на основании статей 5, 6 Закона Российской Федерации от 14 января 1993 года N 4292-1 "Об увековечении памяти погибших при защите Отечества", статьи 9.3, части 1 статьи 33, абзацев 1, 2 части 1 и части 4 статьи 34, подпункта 3 пункта 3 статьи 47.2 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ, пункта 18 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда, указал, что поскольку к полномочиям органов местного самоуправления в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия не отнесена государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения, у суда первой инстанции не имелось оснований для вывода о допущенном незаконном бездействии администрации Старооскольского городского округа по разработке проектов зон охраны в отношении объектов культурного наследия регионального значения.

Вместе с тем судами не учтено следующее.

Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ) согласно его преамбуле, направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации; при этом государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В соответствии с подпунктом 6 пункта 2 статьи 33 Закона N 73-ФЗ государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя, в том числе, разработку, согласование и утверждение в случаях и порядке, установленных Федеральным законом, проектов зон охраны объектов культурного наследия, а также согласование решений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о предоставлении земель и об изменении их правового режима.

Согласно части 1 статьи 34 Закона N 73-ФЗ в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

На основании статьи 36 Закона N 73-ФЗ региональный орган охраны объектов культурного наследия определяет мероприятия по обеспечению сохранности выявленного объекта культурного наследия либо выявленного объекта археологического наследия, включающие в себя обеспечение техническим заказчиком (застройщиком) объекта капитального строительства, заказчиком работ, указанных в пункте 4 указанной статьи, разработки проекта обеспечения сохранности данного выявленного объекта культурного наследия либо плана проведения спасательных археологических полевых работ.

Частью 4 статьи 34 Закона N 73-ФЗ установлено, что порядок разработки проекта зон охраны объекта культурного наследия, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года N 972 утверждено Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее Положение).

Пунктом 7 Положения установлено, что разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия и проектов объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, материалов историко-культурных исследований, обосновывающих необходимость разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия, включается в соответствующие федеральные и региональные целевые программы, в которых предусматриваются мероприятия по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия.

Разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия и проектов объединенной зоны охраны объектов культурного наследия может также осуществляться по инициативе и за счет средств органов местного самоуправления, собственников или пользователей объектов культурного наследия, правообладателей земельных участков, расположенных в границах зон охраны объектов культурного наследия. Разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия и проектов объединенной зоны охраны объектов культурного наследия организуют Министерство культуры Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Пунктом 12 Положения предусмотрено, что проект зон охраны объекта культурного наследия, проект объединенной зоны охраны объектов культурного наследия представляются в соответствующий орган государственной власти вместе с обосновывающими материалами и заключением государственной историко-культурной экспертизы, а также с результатами общественного обсуждения.

На основании проекта зон охраны объекта культурного наследия регионального или местного (муниципального) значения с учетом наличия положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы границы зон охраны соответствующего объекта культурного наследия, режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах данных зон утверждаются правовым актом органа государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен данный объект культурного наследия (пункт 15 Положения).

Орган государственной власти, утвердивший границы зон охраны объекта культурного наследия (объединенной зоны охраны), режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах данных зон, направляет в течение 7 дней с даты вступления в силу решения об установлении зон охраны объекта культурного наследия копию указанного решения в соответствующий орган местного самоуправления муниципального округа, городского округа или муниципального района, на территории которого расположены зоны, предусмотренные указанным решением, для размещения в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности (пункт 17 Положения).

По смыслу вышеприведенных норм, разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия организуют органы в зависимости от имеющихся у них полномочий в отношении объектов, правообладателями которых они являются, а не от категории историко-культурного значения объектов культурного значения (федерального, регионального или местного (муниципального) значения).

В этой связи судам следовало разграничить и установить правообладателей спорных объектов культурного наследия, и определить надлежащие органы, в чьи полномочия входит разработка проектов зон охраны в отношении объектов культурного наследия.

На основании части 1 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд принимает решение по заявленным административным истцом требованиям. Суд может выйти за пределы заявленных требований (предмета административного искового заявления или приведенных административным истцом оснований и доводов) в случаях, предусмотренных данным Кодексом. При принятии решения суд определяет нормы права, подлежащие применению в данном административном деле, устанавливает права и обязанности лиц, участвующих в деле, решает, подлежит ли административный иск удовлетворению; при необходимости устанавливает порядок и срок исполнения решения (часть 2).

Согласно статье 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации описательная часть решения суда должна содержать изложение требований административного истца, возражений административного ответчика, мнения других лиц, участвующих в деле (части 3, 4).

В мотивировочной части решения суда должны быть указаны: обстоятельства административного дела, установленные судом; доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах; доводы, в соответствии с которыми суд отвергает те или иные доказательства.

В административном исковом заявлении прокурор просил признать незаконным бездействие администрации Старооскольского городского округа, выразившееся в непринятии мер по обеспечению сохранности объектов культурного наследия (воинских захоронений), в том числе посредством разработки проектов зон охраны, и обязать администрацию исполнить требования федерального законодательства об охране объектов культурного наследия в отношении 39 объектов культурного наследия (памятник воинской славы, Братская могила), включенных в реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов России.

Однако, как следует из содержания решения суда первой инстанции, в нарушение вышеприведенных требований Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в отношении 30 объектов культурного наследия заявленные административные исковые требования фактически не рассмотрены, предмет доказывания и круг лиц, участвующих в деле, судом не определен, доказательства, представленные прокурором, оценки суда не получили.

Суд апелляционной инстанции оставил без внимания указанное нарушение, отменяя решение суда и отказывая в удовлетворении административного иска прокурора по мотиву предъявления требований к ненадлежащему ответчику, при установлении фактов нарушения федерального законодательства, не учел наличие безусловных оснований для отмены решения суда, предусмотренных пунктом 2 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, о рассмотрении административного дела в отсутствие кого-либо из лиц, участвующих в деле и не извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

В качестве одной из задач административного судопроизводства Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации устанавливает защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункт 2 статьи 3), а также гарантирует каждому заинтересованному лицу право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов (часть 1 статьи 4).

Применительно к судебному разбирательству по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, механизм выполнения данной задачи предусматривает обязанность суда по выяснению, среди прочего, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление (пункт 1 части 9 статьи 226), соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия) (подпункт "а" пункта 3 части 9 статьи 226).

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда такой акт содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2, 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении").

Судебные акты первой и апелляционной инстанции указанным критериям не отвечают, поскольку допущенные процессуальные нарушения не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть административное дело, являются существенными, привели к принятию неправильных судебных актов.

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2020 года N 17 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде кассационной инстанции" суд кассационной инстанции рассматривает кассационные жалобу, представление в пределах указанных в них доводов. По административным делам, затрагивающим интересы неопределенного круга лиц, а также по административным делам, указанным в главах 28 - 31.1 Кодекса, суд кассационной инстанции вправе выйти за пределы доводов кассационных жалобы, представления. При этом по общему правилу суд кассационной инстанции не вправе проверять законность судебных актов в той части, в которой они не обжалуются, а также законность судебных актов, которые не

обжалуются (часть 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). Однако если обжалуемая часть судебного акта обусловлена другой его частью или иным судебным актом, вынесенным по этому же административному делу, которые не обжалуются, то эта необжалованная часть судебного акта или необжалованный судебный акт также подлежат проверке судом кассационной инстанции.

При таких обстоятельствах, решение Старооскольского городского суда Белгородской области от 10 марта 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Белгородского областного суда 22 июня 2023 года не могут признаны законными и обоснованными и подлежат отмене с направлением дела в суд первой инстанции на новое рассмотрение в ином составе суда.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное, выяснить обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, с учетом предмета административного иска и постановить судебный акт в соответствии с требованиями закона и фактическими обстоятельствами дела.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Старооскольского городского суда Белгородской области от 10 марта 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Белгородского областного суда 22 июня 2023 года отменить.

Административное дело направить на новое рассмотрение в Старооскольский городской суд Белгородской области.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 13 февраля 2024 года.

Председательствующий

Судьи