Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 15 февраля 2024 г. по делу N 66а-398/2024

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Щербаковой Н.В, судей Кудряшова В.К, Щербаковой Ю.А, при секретаре Матвеевой Е.И, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-5875/2023 по административному исковому заявлению Б.Т. о признании частично недействующим постановления Правительства Москвы от 17 ноября 2009 года N 1268-ПП "О региональной социальной доплате к пенсии" в редакции постановления Правительства Москвы от 23 декабря 2015 года N 932-ПП

по апелляционной жалобе Б.Т. на решение Московского городского суда от 18 октября 2023 года, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Заслушав доклад судьи Щербаковой Н.В, объяснения административного истца и ее представителя по доверенности Б.В, поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителя Правительства Москвы и Департамента труда и социальной защиты населения города Москвы по доверенности Ш.Е, возражавшей относительно удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Смирновой М.В, полагавшей решение суда законным, обоснованным, не подлежащим отмене по доводам жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Правительством Москвы 17 ноября 2009 года принято постановление N 1268-ПП "О региональной социальной доплате к пенсии", которое было опубликовано в печатных изданиях "Тверская, 13", 1 декабря 2009 года, N 143; "Вестник Мэра и Правительства Москвы", 1 декабря 2009 года, N 67, том 1.

Пунктом 2 постановления в первоначальной редакции утвержден Порядок назначения и выплаты неработающим пенсионерам региональной социальной доплаты к пенсии (далее - Порядок).

23 декабря 2015 года Правительством Москвы принято постановление N 932-ПП "О внесении изменений в правовые акты города Москвы и признании утратившими силу правовых актов (отдельных положений правового акта) города Москвы", которое опубликовано в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы", 29 декабря 2015 года, N 71.

В соответствии с пунктом 21.38 указанного постановления Правительства Москвы пункт 14 изложен в следующей редакции: "14. Региональная социальная доплата назначается:

а) детям-инвалидам и детям, не достигшим возраста 18 лет, которым в соответствии с законодательством Российской Федерации установлена пенсия по случаю потери кормильца или социальная пенсия, - со дня, с которого в городе Москве назначена пенсия по случаю потери кормильца или социальная пенсия, но не ранее чем со дня возникновения права на получение региональной социальной доплаты;

б) пенсионерам, которым в соответствии с законодательством Российской Федерации установлена пенсия по инвалидности, - со дня назначения (начала выплаты) пенсии по инвалидности в городе Москве, если со дня назначения (начала выплаты) пенсии по инвалидности в городе Москве до дня обращения с заявлением о назначении региональной социальной доплаты они не работали и были зарегистрированы в городе Москве по месту жительства или по месту пребывания и если обращение с указанным заявлением и всеми необходимыми документами последовало в срок не позднее 180 календарных дней со дня принятия решения о назначении (начале выплаты) пенсии по инвалидности в городе Москве;

в) неработающим пенсионерам, получавшим в городе Москве региональную социальную доплату до городского социального стандарта и сменившим место жительства в пределах территории города Москвы, - со дня регистрации в городе Москве по новому месту жительства, если перерыв в регистрации между месяцем снятия с регистрационного учета по прежнему месту жительства в городе Москве и месяцем постановки на регистрационный учет по новому месту жительства в городе Москве составил не более одного календарного месяца;

г) неработающим пенсионерам, получавшим региональную социальную доплату до городского социального стандарта, утратившим право на получение региональной социальной доплаты в случаях, предусмотренных подпунктами "а"-"д" пункта 33(1) настоящего Порядка, и имеющим право на получение региональной социальной доплаты до величины прожиточного минимума пенсионера в городе Москве, - со дня утраты права на получение региональной социальной доплаты до городского социального стандарта, если в распоряжении управления социальной защиты населения города Москвы имеются все необходимые документы;

д) в остальных случаях - с 1-го числа месяца, следующего за месяцем обращения с заявлением о назначении региональной социальной доплаты и всеми необходимыми документами".

Б.Т. обратилась в суд с уточненным в ходе рассмотрения дела административным исковым заявлением о признании недействующим подпункта "д" пункта 14 Порядка (в редакции постановления Правительства Москвы от 23 декабря 2015 года N 932-ПП), ссылаясь на его противоречие положениям Конституции Российской Федерации, части 1 и части 5 статьи 12.1 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" и части 4 статьи 4 Федерального закона от 24 октября 1997 года N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" (в редакции, действовавшей в спорный период).

Указывает, что страховая пенсия по старости назначена ей 29 декабря 2017 года, однако в связи с приостановлением рассмотрения заявления о назначении страховой пенсии по старости до получения справки об установлении страховой пенсии до 14 марта 2018 года, социальная доплата была назначена с 1 апреля 2018 года. Полагает, что действие оспариваемой редакции лишило ее права на получение региональной социальной доплаты с момента назначения пенсии по старости.

Решением Московского городского суда от 18 октября 2023 года в удовлетворении административных исковых требований Б.Т. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит решение отменить как принятое с грубым нарушением норм материального права, вынести новое решение об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Административный истец указывает, что оспариваемая редакция лишает неработающих пенсионеров доплат до городского стандарта и прожиточного минимума в связи с предоставлением документов, срок выдачи которых может задерживаться.

На доводы апелляционной жалобы прокуратурой города Москвы, Правительством Москвы, Департаментом труда и социальной защиты населения города Москвы поданы возражения.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Заслушав объяснения сторон, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений судом первой инстанции не допущено.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции с соблюдением процедуры его издания и обнародования, положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, он не противоречит.

Оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции судебная коллегия не усматривает.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как установлено судом и следует из материалов дела, Б.Т, 29 декабря 1962 года рождения, является жителем города Москвы, 29 декабря 2017 года вышла на пенсию. 4 декабря 2017 года она обратилась в ГУ ПФР N 6 по г. Москве и Московской области с заявлением о назначении страховой пенсии по старости в соответствии со статьей 8 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях". 14 марта 2018 года Б.Т. назначена страховая пенсия по старости, о чем выдана соответствующая справка о размере ее пенсии. Поскольку назначенная пенсия меньше прожиточного минимума пенсионера в субъекте Российской Федерации, установленного во исполнение Федерального закона от 24 октября 1997 года N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", 15 марта 2018 года в подтверждение заявления о назначении региональной социальной доплаты, установленной оспариваемым нормативным правовым актом, Б.Т. представила справку о размере страховой пенсии по старости, в связи с чем выплата была назначена 1 апреля. 2018 года. При назначении региональной социальной доплаты Б.Т. с 1-го числа месяца, следующего за месяцем обращения с заявлением о назначении региональной социальной доплаты и всеми необходимыми документами был применен подпункт "д" пункта 14 Порядка в редакции постановления Правительства Москвы от 23 декабря 2015 года N 932-ПП, утратившего силу с 1 января 2022 года в связи с изданием постановления Правительства Москвы от 22 декабря 2021 года N 2159-ПП.

Как разъяснено в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.

Принимая во внимание применение к административному истцу подпункта "д" пункта 14 Порядка в редакции постановления Правительства Москвы от 23 декабря 2015 года N 932-ПП, утративший силу нормативный правовой акт безусловно подлежал судебной проверке по иску Б.Т.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) (подпункт 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, определяющие размеры, условия и порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, и иным категориям граждан, предусмотренным Федеральным законом от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О социальной государственной помощи", а также разрабатывают и реализуют государственные региональные программы оказания гражданам, проживающим на территории субъекта Российской Федерации, государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, социальных пособий и субсидий; оказание (предоставление) государственной социальной помощи осуществляется в соответствии с нормативными правовыми актами и региональными программами субъектов Российской Федерации, в том числе предусматривающими предоставление гражданам социальных пособий в виде набора социальных услуг и субсидий; размер государственной социальной помощи, оказываемой за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, определяется органами государственной власти субъектов Российской Федерации; получателями государственной социальной помощи являются малоимущие семьи, малоимущие одиноко проживающие граждане и иные категории граждан, предусмотренные данным федеральным законом, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации (части 1 и 2 статьи 5, статьи 7 и 11 Федерального закона от 17 июля 1999 года " 178-ФЗ "О социальной государственной помощи").

Проанализировав положения пункта 11 части 1 статьи 13 Закона города Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы", пункты 1 и 10 статьи 14 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 года N 65 "О Правительстве Москвы", часть 1 статьи 19 Закона города Москвы "О Правительстве Москвы" суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что оспариваемое постановление принято Правительством Москвы в пределах компетенции, с соблюдением порядка его издания и введения в действие.

В данной части решение суда участвующими в деле лицами не оспаривается.

Проверяя соответствие постановления Правительства Москвы от 17 ноября 2009 года N 1268-ПП "О региональной социальной доплате к пенсии" в редакции постановления Правительства Москвы от 23 декабря 2015 года N 932-ПП нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходил из следующего.

В силу статьи 1 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" государственной социальной помощью является предоставление социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров.

Согласно абзацу 6 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" социальная доплата к пенсии - предоставление гражданину (пенсионеру) денежной суммы к страховой пенсии и (или) к пенсионному обеспечению, осуществляемому за счет средств федерального бюджета, с учетом денежных выплат и отдельных мер социальной поддержки, предоставляемых в натуральной форме, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, до величины прожиточного минимума пенсионера, установленной в соответствии с пунктом 3 статьи 4 Федерального закона от 24 октября 1997 года N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" в субъектах Российской Федерации по месту его жительства или месту пребывания, за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Социальная доплата к пенсии состоит из федеральной социальной доплаты к пенсии или региональной социальной доплаты к пенсии.

Оказание (предоставление) государственной социальной помощи в соответствии с нормативными правовыми актами и региональными программами субъектов Российской Федерации, в том числе предусматривающими предоставление гражданам социальных пособий в виде набора социальных услуг и субсидий, является расходным обязательством субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 5 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи").

В соответствии со статьей 7 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" получателями государственной социальной помощи могут быть малоимущие семьи, малоимущие одиноко проживающие граждане и иные категории граждан, предусмотренные данным Федеральным законом, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации.

Порядок определения величины прожиточного минимума малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина устанавливается субъектом Российской Федерации с учетом величин прожиточных минимумов, установленных для соответствующих социально-демографических групп населения.

Размер государственной социальной помощи, оказываемой за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, определяется органами государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 11 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи").

Согласно части 1 статьи 12.1 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" общая сумма материального обеспечения пенсионера, проживающего на территории Российской Федерации, не осуществляющего работу и (или) иную деятельность, в период которой он подлежит обязательному пенсионному страхованию в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 года N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", пенсия (пенсии) которому установлена (установлены) в соответствии с законодательством Российской Федерации, не может быть меньше величины прожиточного минимума пенсионера, установленной в соответствии с пунктом 3 статьи 4 Федерального закона от 24 октября 1997 года N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" в субъекте Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 5 статьи 12.1 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" региональная социальная доплата к пенсии устанавливается пенсионеру уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае, если общая сумма его материального обеспечения, определенная в соответствии с частями 2 и 3 настоящей статьи, не достигает величины прожиточного минимума пенсионера, установленной в соответствии с пунктом 3 статьи 4 Федерального закона от 24 октября 1997 года N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" в субъекте Российской Федерации по месту его жительства или по месту его пребывания, превышающей величину прожиточного минимума пенсионера в целом по Российской Федерации. Региональная социальная доплата к пенсии устанавливается в таком размере, чтобы указанная общая сумма его материального обеспечения с учетом данной доплаты достигла величины прожиточного минимума пенсионера, установленной в данном субъекте Российской Федерации.

По мысли федерального законодателя, органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, определяющие размеры, условия и порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, и иным категориям граждан, а также разрабатывают и реализуют государственные региональные программы оказания гражданам, проживающим на территории субъекта Российской Федерации, государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, социальных пособий и субсидий. При этом, в случае, если субъект Российской Федерации осуществляет финансовое обеспечение региональной социальной доплаты исключительно за счет собственных средств (за исключением межбюджетных трансфертов), он вправе определять условия ее установления и выплаты, включая меры социальной поддержки, учитываемые при подсчете общей суммы материального обеспечения пенсионера, а также размер этой доплаты, превышающий установленный настоящим федеральным законом размер региональной социальной доплаты к пенсии, и правила обращения за ней в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами этого субъекта Российской Федерации

В целях дополнительной социальной поддержки неработающих пенсионеров и реализации Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" принято постановление Правительства Москвы от 17 ноября 2009 года N 1268-ПП "О региональной социальной доплате к пенсии", которым с 1 января 2010 года для неработающих пенсионеров установлена региональная социальная доплата к пенсии и утвержден Порядок назначения и выплаты неработающим пенсионерам региональной социальной доплаты к пенсии, предусматривающий двухуровневую величину, до которой устанавливается доплата: прожиточный минимум пенсионера в городе Москве (определяется как разница между величиной прожиточного минимума пенсионера в городе Москве, установленной законом города Москвы на текущий год, и общей суммой материального обеспечения пенсионера, определенной на дату назначения (перерасчета) региональной социальной доплаты) и городской социальный стандарт, устанавливаемый постановлениями Правительства Москвы - для граждан, получающих пенсию в городе Москве и зарегистрированных по месту жительства в городе Москве по месту жительства не менее 10 лет (определяется как разница между величиной городского социального стандарта, установленной Правительством Москвы, и общей суммой материального обеспечения пенсионера, определенной на дату назначения (перерасчета) региональной социальной доплаты). Региональная социальная доплата назначается в заявительном порядке с 1-го числа месяца, следующего за месяцем обращения с заявлением о назначении региональной социальной доплаты (подпункт "в" пункта 14 Порядка в действующей редакции, подпункт "д" пункта 14 Порядка в оспариваемой заявителем редакции постановления Правительства Москвы от 23 декабря 2015 года N 932-ПП).

Вопреки доводам административного истца, оспариваемое положение Порядка в части срока назначения региональной социальной доплаты к пенсии полностью соответствовало требованиям части 6 статьи 12.1 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", согласно которой социальная доплата к пенсии назначалась с 1-го числа месяца, следующего за месяцем обращения за ней с соответствующим заявлением и всеми необходимыми документами, но не ранее дня приобретения права на указанную выплату.

Пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 26 мая 2021 года N 153-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" часть 6 признана утратившей силу с 1 января 2022 года, часть 7 статьи 12.1 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" изложена в следующей редакции: "7. Социальная доплата к пенсии, предусмотренная настоящей статьей, устанавливается в беззаявительном порядке со дня, с которого назначена соответствующая пенсия, но во всех случаях не ранее чем со дня возникновения права на указанную социальную доплату".

В соответствии с требованиями федерального законодательства, с 1 января 2022 года в городе Москве социальная доплата к пенсии, предусмотренная статьей 12.1 Федерального закона N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", устанавливается в беззаявительном порядке со дня, с которого назначена соответствующая пенсия, но во всех случаях не ранее чем со дня возникновения права на указанную социальную доплату.

Новый порядок, введенный Федеральным законом обратной силы не имеет и применяется к правоотношениям, возникшим после 1 января 2022 года.

Таким образом, предусмотренный Порядком срок назначения региональной социальной доплаты полностью соответствует требованиям федерального законодательства и не нарушает прав административного истца в упоминаемом им аспекте.

В связи с этим довод административного истца о противоречии оспариваемых положений нормативного правового акта части 1 статьи 12.1 и части 5 статьи 12.1 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" основан на ошибочном толковании норм материального права и не может служить основанием для удовлетворения заявленных требований.

Анализ оспариваемых положений во взаимосвязи с приведенными выше федеральными нормами дает убедительную основу для вывода о том, что Правительство Москвы, вводя для неработающих пенсионеров в целях дополнительной социальной поддержки региональную социальную доплату к пенсии и в связи с этим утверждая порядок назначения и выплаты неработающим пенсионерам региональной социальной доплаты к пенсии, действовало правомерно и уровень правовых гарантий при этом не снизило.

Доводы апелляционной жалобы повторяют доводы искового заявления, основаны на неправильном толковании и применении действующих нормативных правовых актов, в связи с чем не могут являться основанием к отмене судебного решения.

С учетом вышеприведенной правовой позиции, судебная коллегия соглашается выводами суда первой инстанции о том, что оспариваемые положения постановления Правительства Москвы не входят в противоречие с нормами, имеющими большую юридическую силу, и прав административного истца не нарушают, в связи с чем, отсутствуют основания для удовлетворения заявленных требований.

Руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Московского городского суда от 18 октября 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Б.Т. - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу с момента его вынесения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи