Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 13 февраля 2024 г. по делу N 66а-85/2024

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей: Ефремовой О.Н, Селиверстовой И.В, при секретаре Сахарове Р.П, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-72/2023 по административному иску Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Тверской области "Городская клиническая больница N 6" об оспаривании приказов Главного Управления "Региональная энергетическая комиссия" Тверской области от 29 декабря 2017 года N 590-нп "О долгосрочных параметрах на услуги по передаче электрической энергии для филиала ПАО "Россети Центр" - "Тверьэнерго" на период 2018 - 2022 годов" в редакции приказов от 29 декабря 2018 года N 558-нп, от 31 декабря 2019 года N 610-нп, от 30 декабря 2020 года N 507-нп в части и от 30 декабря 2020 года N 508-нп "О единых (котловых) тарифах на услуги по передаче электрической энергии, оказываемые на территории Тверской области потребителям на 2021 год" в части, по апелляционной жалобе публичного акционерного общества "Россети Центр" - филиал "Тверьэнерго" на решение Тверского областного суда от 10 октября 2023 года, которым административное исковое заявление удовлетворено, заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Овсянкиной Н.В, пояснения представителей публичного акционерного общества "Россети Центр" Шалманова Е.Г, Наумова А.А, Кудряшова Г.А, Анохина Д.В, возражения представителя административного истца Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Тверской области "Городская клиническая больница N 6" Назарова Д.Г, представителя Правительства Тверской области Ломакиной Е.М, представителей Главного Управления "Региональная энергетическая комиссия" Тверской области Пестовой А.С, Шурминой Е.Г, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Драева Т.К, полагавшего, что решение суда подлежит отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Приказом Главного управления "Региональная энергетическая комиссия" Тверской области (далее - ГУ РЭК Тверской области) от 29 декабря 2017 года N 590-нп, опубликованным на официальном интернет-портале правовой информации, установлены долгосрочные параметры регулирования филиала ПАО "Россети Центр" - "Тверьэнерго" на долгосрочный период 2018-2022 годов.

Приложением к указанному приказу базовый уровень подконтрольных расходов был установлен в размере 2555, 15 млн. руб, а необходимая валовая выручка Филиала ПАО "МРСК центра" - "Тверьэнерго" на долгосрочный период регулирования 2018 - 2022 годов (без учета оплаты потерь):

2018 год -6284839, 07 тыс.руб.

2019 год -6733790, 70 тыс.руб.

2020 год -7319144, 51 тыс.руб.

2021 год -7823779, 24 тыс.руб.

2022 год -8165118, 42 тыс.руб.

Приказ вступил в силу с 1 января 2018 года.

Приказом ГУ РЭК Тверской области от 29 декабря 2018 года N 558-нп "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ПРИКАЗ ГУ РЭК ТВЕРСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 29.12.2017 N 590-НП" внесены изменения, согласно которым НВВ регулируемой организации на 2018-2022 год составила:

2018 год - 6284839, 07 тыс. руб.

2019 год-6299725, 24 тыс. руб.

2020 год -7319144, 51 тыс. руб.

2021 год - 7823779, 24 тыс. руб.

2022 год -8165118, 42 тыс. руб.

Приказ вступил в силу с 1 января 2019 года.

Приказом ГУ РЭК Тверской области от 28 июня 2019 года N 104-нп "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ПРИКАЗ ГУ РЭК ТВЕРСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 29.12.2017 N 590-НП" НВВ на 2019-2022 год установлена в следующих размерах:

2018 год - 6284839, 07 тыс. руб.

2019 год -6439428, 76 тыс. руб.

2020 год -7319144, 51 тыс. руб.

2021 год -7823779, 24 тыс. руб.

2022 год -8165118, 42, тыс. руб.

Приказ вступил в силу с 1 июля 2019 года.

Приказом ГУ РЭК Тверской области от 31 декабря 2019 года N 610-нп "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ПРИКАЗ ГУ РЭК ТВЕРСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 29.12.2017 N 590-НП" НВВ на 2018-2022 годы установлена в следующих размерах:

2018 год - 6284839, 07 тыс. руб.

2019 год -6439428, 76 тыс. руб.

2020 год -6290229, 84 тыс. руб.

2021 год -7823779, 24 тыс. руб.

2022 год -8165118, 42 тыс. руб.

Приказ вступил в силу с 1 января 2020 года.

Приказом ГУ РЭК Тверской области от 10 января 2020 года N 2-нп "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ПРИКАЗ ГУ РЭК ТВЕРСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 29.12.2017 N 590-НП" НВВ на 2018-2022 годы установлена в следующих размерах:

2018 год -6284839, 07 тыс. руб.

2019 год- 6439428, 76 тыс. руб.

2020 год -6303849, 12 тыс. руб.

2021 год -7823779, 24 тыс. руб.

2022 год -8165118, 42 тыс. руб.

Приказ не содержит сведений о дате вступления его в законную силу, опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 10.01.2020.

Приказом ГУ РЭК Тверской области от 28 февраля 2020 года N 28-нп "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ПРИКАЗ ГУ РЭК ТВЕРСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 29.12.2017 N 590-НП" базовый уровень подконтрольных расходов был уменьшен до 2541, 03 млн руб, а НВВ установлена в следующих размерах:

2018 год- 6284839, 07 тыс.руб.

2019 год -6439428, 76 тыс.руб.

2020 год -6303849, 12 тыс.руб.

2021 год -7823779, 24 тыс. руб.

2022 год -8165118, 42 тыс. руб.

Приказ вступил в силу с 1 марта 2020 года.

Приказом ГУ РЭК Тверской области от 30 декабря 2020 года N 507-нп "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ПРИКАЗ ГУ РЭК ТВЕРСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 29.12.2017 N 590-НП" НВВ определена в размере:

2018 год -6284839, 07 тыс.руб.

2019 год -6439428, 76 тыс.руб.

2020 год -6290229, 84 тыс.руб.

2021 год -5791089, 18 тыс.руб.

2022 год -8165118, 42 тыс. руб.

Приказ вступил в силу с 1 января 2021 года.

Приказом ГУ РЭК Тверской области от 27 января 2021 года N 8-нп

НВВ на 2021 год был определен в размере 6303849, 12 тыс. руб. вместо установленных приказом 30 декабря 2020 года N 507-нп в размере 6290229, 84 тыс.руб.

Приказ вступил в силу со дня его опубликования.

Приказом РЭК Тверской области от 26.08.2021 N 104-нп "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ПРИКАЗ ГУ РЭК ТВЕРСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 29.12.2017 N 590-НП" НВВ определена в размере:

2018 год- 6284839, 07 тыс.руб.

2019 год-6439428, 76 тыс.руб.

2020 год -6303849, 12 тыс.руб.

2021год-5791089, 18 тыс.руб.

2022 год-8165118, 42 тыс.руб.

Приказ вступил в силу с 1 сентября 2021 года.

Приказом РЭК Тверской области от 29.12.2021 N 572-нп"О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ПРИКАЗ ГУ РЭК ТВЕРСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 29.12.2017 N 590-НП", НВВ определена в размере:

2018 год -6284839, 07 тыс.руб.

2019 год- 6439428, 76 тыс. руб.

2020 год -6290229, 84 тыс.руб.

2021год -5791089, 18 тыс.руб.

2022 год -5792713, 14 тыс.руб.

Приказ вступил в силу с 1 января 2022 года.

Приложение 2 в части установления необходимой валовой выручки на 2022 год в размере 5792713, 14 тыс. рублей признано недействующим решением Тверского областного суда от 21.02.2023 по делу N3а-12/2023.

Приказом ГУ РЭК Тверской области от 30 декабря 2020 года N 508-нп "О единых (котловых) тарифах на услуги по передаче электрической энергии, оказываемые на территории Тверской области потребителям на 2021 год" установлены единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии по сетям Тверской области, поставляемой прочим потребителям на 2021 год по уровням напряжения.

1.1 Двухставочный тариф:

- ставка за содержание электрических сетей (руб./МВт х мес.):

ВН - 1 136 757, 87 руб. (1 полугодие), 1 136 757, 87 руб. (2 полугодие), СН-I - 1 251 423, 63 руб. (1 полугодие), 1 251 423, 63 руб. (2 полугодие), СН-II - 1 328 746, 63 руб. (1 полугодие), 1 328 746, 63 руб. (2 полугодие), НН - 1 603 187, 73 руб. (1 полугодие), 1 603 187, 73 руб. (2 полугодие);

- ставка на оплату технологического расхода (потерь) в электрических сетях (руб./МВт х ч):

ВН - 279, 65 руб. (1 полугодие), 295, 31 руб. (2 полугодие), СН-I - 481, 50 руб. (1 полугодие), 508, 46 руб. (2 полугодие), СН-II- 762, 28 руб. (1 полугодие), 804, 97 руб. (2 полугодие), НН - 1 343, 74 руб. (1 полугодие), 1 418, 99 руб. (2 полугодие);

1.2 Одноставочный тариф (руб./кВт х ч):

ВН - 2, 16149 руб. (1 полугодие), 2, 16149 руб. (2 полугодие), СН-I - 2, 57824 руб. (1 полугодие), 2, 57824 руб. (2 полугодие), СН-II - 3, 12087 руб. (1 полугодие), 3, 12087 руб. (2 полугодие), НН - 4, 04377 руб. (1 полугодие), 4, 04377 руб. (2 полугодие).

Тем же приказом установлен размер экономически обоснованных единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Тверской области на 2021 год по уровням напряжения (строки 1-1.2 таблицы 1 приложения к приказу):

1.1.1, 1.2.1 Двухставочный тариф:

- ставка за содержание электрических сетей (руб./МВт х мес.):

ВН - 355 048, 69 руб. (1 полугодие), 359 626, 09 руб. (2 полугодие), СН-I - 481 113, 15 руб. (1 полугодие), 462 618, 39 руб. (2 полугодие), СН-II - 982 884, 70 руб. (1 полугодие), 938 321, 95 руб. (2 полугодие), НН - 1 504 145, 30 руб. (1 полугодие), 1 413 393, 30 руб. (2 полугодие);

- ставка на оплату технологического расхода (потерь) в электрических сетях (руб./МВт х ч):

ВН - 279, 65 руб. (1 полугодие), 295, 31 руб. (2 полугодие), СН-I - 481, 50 руб. (1 полугодие), 508, 46 руб. (2 полугодие), СН-II- 762, 28 руб. (1 полугодие), 804, 97 руб. (2 полугодие), НН - 1 343, 74 руб. (1 полугодие), 1 418, 99 руб. (2 полугодие);

1.1.2, 1.2.2 Одноставочный тариф (руб./кВт х ч):

ВН - 0, 90145. (1 полугодие), 0, 91849 руб. (2 полугодие), СН-I - 1, 28738 руб. (1 полугодие), 1, 27344 руб. (2 полугодие), СН-II - 4, 49405 руб. (1 полугодие), 2, 42947 руб. (2 полугодие), НН - 3, 80781 руб. (1 полугодие), 3, 70734 руб. (2 полугодие).

Тем же приказом установлена необходимая валовая выручка (НВВ) без учета оплаты потерь, учтенная при утверждении (расчете) единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии филиала ПАО "Россети Центр" - "Тверьэнерго" на 2021 год в размере 5 791 089, 18 тыс. руб. (строка 1 таблицы 1 приложения к приказу).

Указанный приказ размещен на официальном интернет-портале правовой информации, действовал с 1 января 2021 года по 31 декабря 2021 года.

На дату рассмотрения спора приказ действует в редакциях Приказов РЭК Тверской области от 26.08.2021 N 105-нп, от 29.12.2021 N 562-нп, от 14.04.2022 N 34-нп, от 01.06.2022 N 69-нп, от 16.09.2022 N 116-нп, от 17.08.2023 N 94-нп, с изм, внесенными решениями Тверского областного суда от 22.06.2021 N 3а-86/2021, от 01.09.2021 N 3а-102/2021, от 12.04.2022 N 3а-44/2022, от 06.02.2023 N 3а-15/2023, указанные изменения не касаются размера НВВ ПАО "Россети Центр" - "Тверьэнерго".

Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Тверской области "Городская клиническая больница N 6" (далее - ГБУЗ "ГКБ N6") 22 июня 2023 года обратилось в Тверской областной суд с административным иском о признании недействующими указанных приказов.

В обоснование административного иска Учреждение сослалось на то, что в спорные периоды и по настоящее время оно является потребителем электрической энергии, несет расходы по оплате электроэнергии, в цену которой включена стоимость передачи по сетям согласно установленному тарифу.

По мнению административного истца, при расчете тарифов, НВВ и базового уровня операционных расходов филиалу ПАО "Россети Центр" - "Тверьэнерго" органом регулирования не были приняты во внимание разъяснения Федеральной антимонопольной службы, данные в письме от 19 июня 2017 года N о том, что вне зависимости от достижения (или недостижения) регулируемой организацией установленных в соответствии с законодательством показателей по повышению эффективности (снижению) расходов, органам регулирования следует считать максимально возможной экономически обоснованной величину операционных подконтрольных расходов на первый год нового долгосрочного периода, определенную исходя из величины операционных подконтрольных расходов, установленной на последний год текущего долгосрочного периода, с учетом прогноза социально-экономического развития Российской Федерации (индекс потребительских цен) на соответствующий год.

Поскольку 2018 год являлся для филиала ПАО "Россети Центр"- "Тверьэнерго" первым годом третьего долгосрочного периода регулирования 2018-2022 годов, постольку при установлении базового уровня подконтрольных расходов необходимо было учитывать размер операционных расходов на 2017 год - 2 381 618 тыс. рублей и индекс потребительских цен на 2018 год - 3, 7 %.

В нарушение данных разъяснений базовый уровень операционных подконтрольных расходов организации на 2018 год утвержден РЭК Тверской области в размере 2 541 028 тыс. руб, с ростом 6, 7%, что привело к установлению завышенных тарифов оспариваемыми приказами.

В процессе рассмотрения дела по существу административный истец уточнил заявленные требования, сформулировав их в окончательной редакции следующим образом:

Признать недействующими с даты принятия:

- Приказ ГУ РЭК Тверской области от 29.12.2017 N590-нп "О долгосрочных параметрах на услуги по передаче электрической энергии для филиала ПАО "Россети Центр" - "Тверьэнерго" на период 2018 - 2022 годов";

- Приказ ГУ РЭК Тверской области от 29.12.2018 N 558-нп "О внесении изменений в Приказ ГУ РЭК Тверской области от 29.12.2017 N 590-нп" (вместе с "Необходимой валовой выручкой филиала ПАО "МРСК Центра" - "Тверьэнерго" на долгосрочный период регулирования 2018 - 2022 годы (без учета оплаты потерь)");

- Приказ ГУ РЭК Тверской области от 31.12.2019 N 610-нп "О внесении изменений в Приказ ГУ РЭК Тверской области от 29.12.2017 N 590-нп" (вместе с "Необходимой валовой выручкой филиала ПАО "МРСК Центра" - "Тверьэнерго" на долгосрочный период регулирования 2018 - 2022 годов (без учета оплаты потерь)");

-Приказ ГУ РЭК Тверской области от 28.02.2020 N 28-нп (с изм. от 10.10.2023) "О внесении изменений в Приказ ГУ РЭК Тверской области от 29.12.2017 N 590-нп" (вместе с "Долгосрочными параметрами регулирования для филиала ПАО "МРСК Центра" - "Тверьэнерго" на долгосрочный период регулирования 2018 - 2022 годы", "Необходимой валовой выручкой филиала ПАО "МРСК Центра" - "Тверьэнерго", на долгосрочный период регулирования 2018 - 2022 годы (без учета оплаты потерь)")

-Приказ ГУ РЭК Тверской области от 30.12.2020 N 507-нп (с изм. от 10.10.2023) "О внесении изменений в Приказ ГУ РЭК Тверской области от 29.12.2017 N 590-нп" (вместе с "Необходимой валовой выручкой филиала ПАО "МРСК Центра" - "Тверьэнерго" на долгосрочный период регулирования 2018 - 2022 годов (без учета оплаты потерь)") в части:

установления НВВ филиала ПАО "Россети Центр" Тверьэнерго" без учета оплаты потерь, учтенной при утверждении (расчете) единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии в Тверской области на 2018 год в размере 6284839, 07 руб.;

установления НВВ филиала ПАО "Россети Центр" Тверьэнерго" без учета оплаты потерь, учтенной при утверждении (расчете) единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии в Тверской области на 2019 год в размере 6439428, 76 руб.;

установления НВВ филиала ПАО "Россети Центр" Тверьэнерго" без учета оплаты потерь, учтенной при утверждении (расчете) единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии в Тверской области на 2020 год в размере 6290229, 84 руб.;

установления НВВ филиала ПАО "Россети Центр" Тверьэнерго" без учета оплаты потерь, учтенной при утверждении (расчете) единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии в Тверской области на 2021 год в размере 5791089, 18 руб.;

Приказа ГУ РЭК Тверской области от 30 декабря 2020 года N 508-нп "О единых (котловых) тарифах на услуги по передаче электрической энергии, оказываемые на территории Тверской области потребителям на 2021 год" в части:

-установления единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Тверской области, поставляемой прочим потребителям на 2021 год;

-установления размера экономически обоснованных единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Тверской области на 2021 год;

-установления НВВ филиала ПАО "Россети Центр" Тверьэнерго" на 2021 год в размере 5791089, 18 руб.

Решением Тверского областного суда от 10 октября 2023 года административный иск удовлетворен. Постановлено признать не действующими со дня принятия:

- приказ ГУ РЭК Тверской области от 29 декабря 2017 года N 590-нп "О долгосрочных параметрах на услуги по передаче электрической энергии для филиала ПАО "Россети Центр" - "Тверьэнерго" на период 2018 - 2022 годов" в редакции приказов ГУ РЭК Тверской области от 29 декабря 2018 года N 558-нп, от 28 июня 2019 года N 104-нп, от 31 декабря 2019 года N 610-нп, от 10 января 2020 года N 2-нп, от 28 февраля 2020 года N 28-нп, от 30 декабря 2020 года N 502-нп, от 30 декабря 2020 года N 507-нп, от 27 января 2021 года N 8-нп, от 26 августа 2021 года N 103-нп, от 28 августа 2021 года N 104-нп, от 29 декабря 2021 года N 572-нп в части:

- установления долгосрочных параметров регулирования для филиала ПАО "Россети Центр" - "Тверьэнерго" базового уровня подконтрольных расходов на 2018 год - 2 541, 03 млн. руб. (приложение 1 к приказу ГУ РЭК Тверской области от 28 февраля 2020 года N 28-нп);

- установления необходимой валовой выручки филиала ПАО "Россети Центр" - "Тверьэнерго" на долгосрочный период регулирования 2018-2022 годы (без учета оплаты потерь) на 2018 год - 6 284 839, 07 тыс. руб. (приложение 2 к приказу ГУ РЭК Тверской области от 29 декабря 2017 года N 590), на 2019 год - 6 439 428, 76 тыс. руб. (приложение 2 к приказу ГУ РЭК Тверской области от 29 декабря 2017 года N 590-нп), на 2020 год - 6 290 229, 84 тыс. руб. (приложение 2 к приказу ГУ РЭК Тверской области от 29 декабря 2017 года N 590-нп), на 2021 год - 5 791 089, 18 тыс. руб. (приложение 2 к приказу ГУ РЭК Тверской области от 30 декабря 2020 года N 507-нп);

- приказ ГУ РЭК Тверской области от 30 декабря 2020 года N 508-нп "О единых (котловых) тарифах на услуги по передаче электрической энергии, оказываемые на территории Тверской области потребителям на 2021 год" в части установления одноставочных и двухставочных единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Тверской области, поставляемой прочим потребителям на 2021 год (строки 1-1.2 таблицы приложения к приказу), в части установления размера экономически обоснованных единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям тверской области на 2021 год (строки 1-1.2 таблицы 1 приложения к приказу) и в части установления необходимой валовой выручки филиала ПАО "Россети Центр" - "Тверьэнерго" на 2021 год в размере 5 791 089, 18 тыс. руб. (строка 1 таблицы 1 приложения к приказу).

На ГУ РЭК Тверской области возложена обязанность в течение месяца со дня вступления в силу настоящего решения принять новые нормативные правовые акты, заменяющие признанные не действующими в части приказы.

С ГУ РЭК Тверской области взысканы в пользу ГБУЗ Тверской области "ГКБ N 6" судебные расходы по оплате государственной пошлины в размере 9 000 рублей.

Не согласившись с постановленным по делу решением, ПАО "Россети Центр" - филиал "Тверьэнерго" подана апелляционная жалоба, содержащая просьбу об отмене состоявшегося по делу решения, как постановленного с нарушением норм материального и процессуального права.

В обоснование доводов жалобы указано, что на момент подачи административного искового заявления оспариваемые нормативные правовые акты прекратили свое действие и не затрагивали права, свободы и законные интересы ГБУЗ "ГКБ N6", а административным истцом в обоснование своих доводов не указано какие права были нарушены, каким нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не соответствуют оспариваемые нормативные правовые акты, в материалах дела отсутствует расчет причиненного учреждению вреда. Податель жалобы полагает, что суд необоснованно отказал в удовлетворении ходатайства ПАО "Россети Центр" - филиал "Тверьэнерго" о прекращении производства по делу.

По мнению апеллянта выводы суда о необоснованности установления базового уровня подконтрольных расходов ПАО "Россети Центр" - филиал "Тверьэнерго" на первый год очередного долгосрочного периода регулирования на величину, превышающую прогнозный индекс потребительских цен в сравнении с последним годом предыдущего периода регулирования основаны на неправильном применении норм материального права.

Так, суд со ссылкой на несоблюдение ГУ РЭК Тверской области рекомендаций, изложенных в письме ФАС России от 19 июня 2017 года N "О формировании расходов на второй и последующие долгосрочные периоды регулирования" и, анализируя положения пункта 38 Основ ценообразования и пункта 7 Методических указаний N 98-э, пришел к выводу, что поскольку базовый уровень подконтрольных расходов является завышенным, то завышенными являются единые котловые тарифы на услуги по передаче электроэнергий на 2021 год, а также необходимая валовая выручка филиала "Тверьэнерго" за период 2018-2021 год.

Вместе с тем, апеллянт указывает, что вывод суда первой инстанции о том, что при установлении базового уровня подконтрольных расходов во внимание, прежде всего, должен приниматься плановый индекс потребительских цен, не соответствует смыслу рассматриваемых разъяснений ФАС России, которые, как указал Верховный суд Российской Федерации в решении NАКПИ20-650 от 24 ноября 2020 года не изменяют и не дополняют действующих положений законодательства, непосредственно регулирующих расчёт и установление базового уровня операционных расходов.

Отмечал, что вопреки выводам суда, нормативное регулирование не содержит указания на то, что плановый индекс потребительских цен ограничивает размер базового уровня подконтрольных расходов, а расходы, включаемые в базовый уровень подконтрольных расходов, могут превышать подконтрольные расходы предшествующего периода регулирования при условии их экономической обоснованности и подлежат включению в базовый уровень подконтрольных расходов с учётом их индексации на плановый период их несения. Такое обоснование, основанное на анализе материалов тарифной заявки, имелось по каждой статье затрат в распоряжении тарифного органа на дату установления тарифов, в связи с чем определенный оспариваемыми приказами базовый уровень операционных подконтрольных расходов нельзя признать необоснованным.

Податель жалобы просит решение Тверского областного суда отменить и вынести новое об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Государственное регулирование цен (тарифов) в электроэнергетике осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 26 марта 2003 г. N35-ФЗ "Об электроэнергетике", и иными регулирующими отношения в сфере электроэнергетики федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (статья 2 Закона об электроэнергетике).

К таким актам, в частности, относятся Основы ценообразования, Правила государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Правила государственного регулирования тарифов), утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 1178 "О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике", Методические указания по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки (далее - Методические указания N98-э), утвержденные приказом Федеральной службы по тарифам от 17 февраля 2012 г. N 98-э, Приказ ФСТ России от 18.03.2015 N 421-э "Об утверждении Методических указаний по определению базового уровня операционных, подконтрольных расходов территориальных сетевых организаций, необходимых для осуществления регулируемой деятельности, и индекса эффективности операционных, подконтрольных расходов с применением метода сравнения аналогов и внесении изменений в приказы ФСТ России от 17.02.2012 N 98-э и от 30.03.2012 N 228-э" (далее-Методические указания N421-э)

Согласно пункту 4 статьи 23.1 Закона об электроэнергетике государственному регулированию на оптовом и (или) розничных рынках подлежат цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, а также предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни таких цен (тарифов).

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов устанавливают цены (тарифы), указанные в статье 23.1 данного федерального закона, за исключением цен (тарифов), регулирование которых осуществляется Правительством Российской Федерации или федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов.

Проанализировав Положение о Главном управлении "Региональная энергетическая комиссия" Тверской области, утвержденное постановлением Правительства Тверской области от 20 октября 2011 года N 141-пп, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о принятии оспариваемых нормативных правовых актов уполномоченным органом государственной власти Тверской области, осуществляющим нормативное правовое регулирование, функции по контролю (надзору) в сферах деятельности, установленных данным положением, в том числе, государственное регулирование цен (тарифов) и надбавок на электрическую энергию и на услуги в сфере электроэнергетики, с соблюдением установленных законом требований к форме, процедуре принятия и порядку опубликования, по этим основаниям они административным истцом, которому, как потребителю тарифицированной услуги предоставлено право на обжалование спорных приказов, не оспариваются.

Одним из общих принципов организации экономических отношений и основ государственной политики в сфере электроэнергетики согласно абзацу шестому части 1 статьи 6 Закона об электроэнергетике является соблюдение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии, следовательно, государственное регулирование отношений между организациями электроэнергетической отрасли и потребителями услуг этих организаций призвано с одной стороны обеспечить доступность, качественность и надежность (бесперебойность) таких услуг для потребителей, нуждающихся в них, а с другой стороны, гарантировать защиту права собственности и права на осуществление предпринимательской деятельности организаций - участников данных правоотношений.

Законодательство, регулирующее правоотношения по передаче электроэнергии, исходит из того, что в силу естественно-монопольной деятельности электросетевых организаций цена услуг по передаче электроэнергии (тарифы) устанавливается государством путем принятия органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов решения об установлении тарифа. Тарифы устанавливаются по инициативе регулируемой организации и при ее непосредственном участии, что позволяет ей своевременно отстаивать свои права, знать о принятом решении и, как следствие, планировать свою деятельность (пункты 12, 25 Правил N 1178).

Федеральный закон N 35-ФЗ, регламентирующий правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики, предусматривает, что государственное регулирование цен (тарифов), надбавок осуществляется в порядке, установленном основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 2 приведенной статьи при государственном регулировании цен (тарифов) должны соблюдаться следующие основные принципы: определение экономической обоснованности планируемых (расчетных) себестоимости и прибыли при расчете и утверждении цен (тарифов); обеспечение экономической обоснованности затрат коммерческих организаций на производство, передачу и сбыт электрической энергии; учет результатов деятельности организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, по итогам работы за период действия ранее утвержденных цен (тарифов).

Следует особо отметить, что в основе законодательства о тарифном регулировании лежит временной критерий, согласно которому тарифы устанавливаются на долгосрочный период с возможностью его пересмотра по истечении периода по результатам деятельности регулируемой компании и существующих инвестиционных программ.

Согласно пунктам 33, 38 Основ ценообразования, в редакции на дату приятия приказа ГУ РЭК Тверской области от 29 декабря 2017 года N 590-нп, тарифы на услуги по передаче электрической энергии определяются регулирующими органами в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми ФАС России, на основании долгосрочных параметров регулирования.

На основе долгосрочных параметров регулирования и планируемых значений параметров расчета тарифов, определяемых на долгосрочный период регулирования, регулирующие органы рассчитывают необходимую валовую выручку регулируемой организации на каждый год очередного долгосрочного периода регулирования.

Базовый уровень подконтрольных расходов определяется регулирующими органами с использованием метода экономически обоснованных расходов (затрат) и метода сравнения аналогов. Базовый уровень подконтрольных расходов устанавливается как сумма доли базового уровня подконтрольных расходов, рассчитанного с применением метода экономически обоснованных расходов (затрат) в соответствии с методическими указаниями по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, и доли базового уровня подконтрольных расходов, рассчитанного с использованием метода сравнения аналогов в соответствии с методическими указаниями по определению базового уровня операционных, подконтрольных расходов территориальных сетевых организаций, необходимых для осуществления регулируемой деятельности, и индекса эффективности операционных, подконтрольных расходов с применением метода сравнения аналогов, утверждаемыми Федеральной антимонопольной службой. Указанные в настоящем пункте доли определяются в соответствии с методическими указаниями по определению базового уровня операционных, подконтрольных расходов территориальных сетевых организаций, необходимых для осуществления регулируемой деятельности, и индекса эффективности операционных, подконтрольных расходов с применением метода сравнения аналогов, утверждаемыми Федеральной антимонопольной службой.

Исходя из содержания понятия, раскрытого в пункте 2 Основ ценообразования, долгосрочный период (далее-ДПР) - это период сроком не менее 5 лет (не менее 3 лет при установлении впервые долгосрочных цен (тарифов), их предельных уровней), на который рассчитываются долгосрочные параметры регулирования (параметры расчета долгосрочных цен (тарифов), устанавливаемые на долгосрочный период регулирования).

Операционные расходы - расходы, связанные с производством и реализацией продукции (услуг) по регулируемым видам деятельности, за исключением амортизации основных средств, расходов на обслуживание заемных средств, расходов, связанных с арендой имущества, используемого для осуществления регулируемой деятельности, и расходов по оплате услуг, оказываемых организациями, осуществляющими регулируемую деятельность, а также налогов и сборов, предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

Подконтрольные расходы - это расходы, связанные с производством и реализацией продукции (услуг) по регулируемым видам деятельности, за исключением расходов на финансирование капитальных вложений, расходов на амортизацию основных средств и нематериальных активов, расходов на возврат и обслуживание заемных средств, в том числе направленных на финансирование капитальных вложений, расходов, связанных с арендой имущества, используемого для осуществления регулируемой деятельности, лизинговых платежей, расходов на оплату услуг (продукции), оказываемых организациями, осуществляющими регулируемую деятельность, а также налогов и сборов, предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, расходов на оплату нормативных потерь в сетях.

Система долгосрочного тарифного регулирования в сфере передачи электрической энергии определена Основами ценообразования и предусматривает использование, в том числе, метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, при применении которого операционные расходы регулируемой организации устанавливаются на каждый год долгосрочного периода регулирования путем индексации базового уровня операционных расходов. При индексации применяются индекс цен производителей промышленной продукции, определяемый в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, одобренном Правительством Российской Федерации (базовый вариант), индекс эффективности операционных расходов, устанавливаемый Федеральной антимонопольной службой в размере 0, 5 процента, коэффициент, определяемый как соотношение минимальных величин из установленной и располагаемой мощности расчетного и текущего периодов регулирования для поставщика электрической энергии (мощности). При установлении тарифов на годы, не вошедшие в плановый период прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, применяется индекс цен производителей промышленной продукции, установленный на последний год этого планового периода.

Базовый уровень операционных расходов определяется с использованием метода экономически обоснованных расходов (затрат) и метода сравнения аналогов в соответствии с методическими указаниями как сумма доли базового уровня подконтрольных расходов, рассчитанного с применением метода экономически обоснованных расходов (затрат) в соответствии с Методическими указаниями N98-э и доли базового уровня подконтрольных расходов, рассчитанного с использованием метода сравнения аналогов в соответствии с методическими указаниями по определению базового уровня операционных, подконтрольных расходов территориальных сетевых организаций, необходимых для осуществления регулируемой деятельности, и индекса эффективности операционных, подконтрольных расходов с применением метода сравнения аналогов, утверждаемыми Федеральной антимонопольной службой. Как следует из пункта 9 Методических указаний N 421-э, соотношение указанных долей составляет соответственно 70% и 30%, рассчитанных от базового уровня операционных расходов согласно Методическим указаниям N 98-э и Методическим указаниям N 421-э.

Судебная коллегия отмечает, что законодательно закрепленная обязанность регулятора использовать при расчете базового уровня операционных расходов двух методов регулирования являлось реализацией бенчмаркинга, то есть учета при принятии тарифного решения положения регулируемой компании относительно организаций аналогов, достигших лучших показателей по значениям издержек и оптимизации бизнес-процессов.

Из положений пункта 12 Методических указаний следует, что в составе базового уровня подконтрольных расходов учитываются расходы на сырье и материалы, используемые для производственных и хозяйственных нужд, расходы на ремонт основных средств, расходы на оплату труда, а также другие подконтрольные расходы, а также расходы по коллективным договорам и другие расходы, осуществляемые из прибыли регулируемой организации.

Помимо этого пунктом 11 Методических указаний закреплено, что при установлении базового уровня подконтрольных расходов учитываются результаты анализа обоснованности расходов регулируемой организации, понесенных в предыдущем периоде регулирования, и результаты проведения контрольных мероприятий.

Безусловно, тарифное регулирование должно стимулировать организации как в течении долгосрочного периода, так и при переходе организации из одного периода в другой принимать меры к снижению уровня подконтрольных (операционных) расходов, в первую очередь путем их оптимизации, которая в свою очередь, должна быть обусловлена реальным и объективным повышением эффективности работы организаций и ее сотрудников, исключением случаев повышения оплаты труда работников не подтвержденных увеличением производительности труда.

В частности, Основы ценообразования предусматривают, что если организация, осуществляющая регулируемую деятельность, добилась экономии операционных расходов, величина операционных расходов, включенных в необходимую валовую выручку на долгосрочный период регулирования, не пересматривается.

Определяя понятие и признаки экономии подконтрольных (операционных) расходов, приведенная норма указывает на то, что такая экономия должна быть выражена в снижении уровня фактических подконтрольных (операционных) расходов по сравнению с уровнем плановых расходов предыдущего года, за вычетом величины, характеризующей изменение уровня расходов, предусмотренного индексом эффективности подконтрольных (операционных) расходов.

Материалы дела свидетельствуют, что ПАО "Россети-Центр" -Тверьэнерго (прежнее наименование филиала ОАО "МРСК Центра" - "Тверьэнерго", ПАО "МРСК Центра" - "Тверьэнерго") на территории Тверской области оказывает услуги по передаче электроэнергии.

Период 2017-2022 годов является очередным (третьим) долгосрочным периодом регулирования. В отношении регулируемой организации избран с метод долгосрочной индексации НВВ.

Ранее с 01.07.2012 регулирование в отношении ПАО "МРСК Центра" - "Тверьэнерго" осуществлялось также с применением метода долгосрочной индексации НВВ.

Представленное в суд апелляционной инстанции тарифное дело свидетельствует, что 28.04.2017 представитель филиала ПАО "МРСК Центра" - "Тверьэнерго" обратился в ГУ РЭК Тверской области с заявлением об открытии дела по установлению тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям, принадлежащим на праве собственности и иных законных основаниях ПАО "МРСК Центра" - "Тверьэнерго" на 2018 год и об установлении долгосрочных параметров регулирования филиала на новый период регулирования.

По мнению заявителя, исходя из произведенных расчётов, с использованием метода долгосрочной индексации НВВ, экономически обоснованная необходимая валовая выручка для оказания услуг по передаче электрической энергии по сетям филиала ПАО "МРСК Центра" - "Тверьэнерго" в 2018 год должна составить 11 573 794, 52 тыс. рублей, в том числе: расходы на содержание сетей - 9 424 707, 24 тыс. рублей; расходы на компенсацию потерь- 2 149 087, 28 тыс. рублей, а экономически обоснованная средневзвешенная ставка одноставочного индивидуального тарифа на услуги по передаче электрической энергии по сетям филиала ПАО "МРСК Центра" - "Тверьэнерго" - 2 473, 92 руб./МВтч.

Исходя из приложения к заявке подконтрольные расходы были определены организацией в размере 3755515, 93 руб.

По каждой статье затрат, входящей в состав подконтрольных расходов регулируемая организация представила пояснительную записку и комплект документов, подтверждающих заявленные величины расходов.

Распоряжением ГУ РЭК Тверской области от 10.05.2017 N открыто дело по установлению цен(тарифов) на услуги по передаче электрической энергии, а также долгосрочных параметров деятельности территориальной сетевой организации на долгосрочный период регулирования 2018-2022 годов.

21.11.2017 (вх. 01.12.2017) регулируемая организация скорректировала предложение письмом N, с учетом актуализированных данных по балансовым показателям, уточнением состава и объема затрат на основании факта за 9 месяцев 2017 года, и прогноза МЭР РФ по основным показателям социально-экономического развития РФ на 2018-2020 годы снизив размер подконтрольных операционных расходов до 3 026398, 29 тыс.руб, в связи с уточнением расчета размера базового уровня подконтрольных расходов по методу сравнения аналогов по п. 13 методических указаний N421-Э, указав, что величина эффективного уровня ОПР по методу сравнения аналогов на 2018 год должна составлять 2 545 млн. руб.

Экспертным заключением по определению НВВ филиала на 2018 год и долгосрочных параметров регулирования на третий долгосрочный период тарифного регулирования экономически обоснованный базовый уровень операционных подконтрольных расходов на 2018 год был определен в размере 2555150 тыс.руб. с учетом использования метода экономически обоснованных расходов (70% от 2 598 760, 17 тыс.руб.) и метода сравнения аналогов (30% от 2 453392, 04 тыс. руб.) в соответствии с Методическими указаниями, утвержденными Приказом ФСТ РФ от 18.03.2015 N421-э.

Согласно пункту 38 Основ ценообразования тарифы с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки определяются в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми Федеральной антимонопольной службой, в том числе на основании такого долгосрочного параметра регулирования, как базовый уровень подконтрольных расходов.

Названный параметр определяется регулирующими органами как сумма доли базового уровня подконтрольных расходов, рассчитанного с применением метода экономически обоснованных расходов (затрат) в соответствии с Методическими указаниями N 98-э и доли базового уровня подконтрольных расходов, рассчитанного с использованием метода сравнения аналогов в соответствии с методическими указаниями по определению базового уровня операционных, подконтрольных расходов территориальных сетевых организаций, необходимых для осуществления регулируемой деятельности, и индекса эффективности операционных, подконтрольных расходов с применением метода сравнения аналогов, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам России от 18 марта 2015 г. N 421-э (далее - Методические указания N 421-э).

Рассчитанное экспертом ГУ РЭК значение базового уровня подконтрольных расходов в размере 2555150 тыс.руб. исходя из следующих показателей, тыс.руб. (таблица 8 экспертного заключения):

Показатель

Факт 2016

Утверждено на 2017

Предложение

Утверждено на 2018

1.Материальные затраты

124406

131536, 34

190738, 09

138254, 20

1.1 сырье, материалы, запчасти, инструменты, топливо

115575, 88

121580, 51

154842, 06

123617, 60

1.2 работы и услуги производственного характера

8830, 12

9955, 83

35896, 03

14636, 61

2.Расходы на оплату труда

1 446196, 19

1408952, 99

1882255, 24

1 612 431, 06

3. Прочие расходы

553168

714188

876 828, 74

663 518, 93

3.1 ремонт основных фондов

180826, 92

272 180, 07

286 021, 46

234806, 42

3.2 оплата работ и услуг сторонних организаций

150605, 79

174560, 34

215258, 52

173 623, 58

3.2.1 услуги связи

30404, 22

30619, 58

32941, 41

32055, 85

3.2.2. расходы на услуги вневедомственной и пожарной охраны

22974, 94

31250, 03

23118, 83

22730, 87

3.2.3.Расходы на аудиторские и юридические услуги

35, 19

559, 70

2 483, 50

52, 14

3.2.4 расходы на информационные и консультационные услуги

61674, 22

60235, 92

88276, 03

64022, 58

3.2.5 транспортные услуги

1 476, 86

8539, 23

1580, 46

1547, 28

3.2.6. прочие услуги сторонних организаций

34040, 37

43355, 89

66858, 29

53214, 86

3.3 расходы на командировки и представительские

10981, 81

11456, 14

19115, 73

18794, 95

3.4. расходы на подготовку кадров

9061, 03

11129, 01

10040, 53

9872, 04

3.5 расходы на обеспечение нормальных условий труда и мер по технике безопасности

37109, 65

31570, 36

86678, 82

55185, 96

3.6 расходы на страхование

32 376, 08

35724, 74

28517, 69

27858, 86

3.7 другие прочие расходы

132206, 62

177567, 24

231 194, 38

143 377, 13

В т.ч. управленческие холдинг

108292, 88

148021, 27

198558, 85

135126, 51

4. Электроэнергия на хознужды

36545, 84

85 817, 31

49404, 57

48435, 38

5. прибыль на прочие цели, в том числе

730 449, 07

67 702, 94

233 463, 61

92510, 42

Выплаты соцхарактера из прибыли

98 525, 82

66996, 45

222511, 29

92359, 97

Услуги банков

142, 27

706, 49

153, 02

150, 45

Дивиденды

37367, 51

итого

2890 765, 01

2 445 564, 98

3 232 690, 26

2555150

Указанное значение было утверждено Приказом Главного управления "Региональная энергетическая комиссия" Тверской области (далее - ГУ РЭК Тверской области) от 29 декабря 2017 года N 590-нп и использовалось при определении НВВ до марта 2020 года.

Согласно абзацу двенадцатому пункта 7 Основ ценообразования регулирующий орган принимает решения об установлении (пересмотре) долгосрочных параметров регулирования, об установлении (изменении) регулируемых цен (тарифов), в том числе во исполнение решения Федеральной антимонопольной службы, принятого по итогам рассмотрения разногласий или досудебного урегулирования споров, решения Федеральной антимонопольной службы об отмене решения регулирующего органа, принятого им с превышением полномочий (предписания), в целях приведения решений об установлении указанных цен (тарифов) и (или) их предельных уровней в соответствии с законодательством Российской Федерации в месячный срок со дня принятия Федеральной антимонопольной службой одного из указанных решений (выдачи предписания), если иной срок не установлен соответствующим решением (предписанием).

Судебная коллегия отмечает, что экономическая обоснованность тарифов на передачу электрической энергии, установленных для ПАО "Россети-Центр"-"Тверьэнерго" в рамках долгосрочного периода регулирования 2018-2022 гг являлась предметом контроля со стороны антимонопольного органа.

На основании приказа ФАС России от 17.01.2019 N34/19 "О проведении плановой выездной проверки ГУ РЭК Тверской области была проведена проверка в отношении филиала ПАО "МРСК Центра"-" Тверьэнерго" за 2012 год и 2017-2019 годы, по итогам которой предписанием ФАС России от 03.02.2020 N было указано провести дополнительный анализ экономической обоснованности включения в состав НВВ расходов, формирующих базовый уровень операционных расходов на 2012 год и на 2018 год, отразив в экспертном заключении результаты проведенного анализа, а также не позднее 01.03.2020 принять и ввести в действие решение об установлении индивидуальных и единых тарифов на услуги по передаче электроэнергии на 2020 год филиала ПАО "МРСК Центра"-" Тверьэнерго" с учетом предписания.

Судом апелляционной инстанции структура подконтрольных расходов, требующих корректировки согласно предписания ФАС сведена в следующую таблицу, тыс.руб.:

Наименование статьи

Экономически обоснованный ОРЕХ, определенный ГУ РЭК

Скорректировано на 2018 по результатам исполнения предписания

Работы и услуги производственного характера (в т.ч. услуги сторонних организаций по содержанию сетей и распределительных устройств)

14 886, 42

Оплата услуг сторонних организаций

176 586, 91

14122 (регистрация права собственности на имущество).

Прочие услуги

54 123, 11

Расходы на командировки и представительские

19115, 74

Расходы на страхование

28 334, 34

13533

Электроэнергия на хознужды

49 262, 05

В предписании ФАС России указала на необходимость пересмотреть экономически обоснованный базовый уровень операционных подконтрольных расходов на 2018 год с учетом замечаний по приведенным статьям.

Базовый уровень подконтрольных расходов для регулируемой организации на второй долгосрочный период (2012-2017 гг) был пересмотрен и определен на весь срок долгосрочного периода и определен на 2012 год в размере 1 858492 тыс.руб, на 2017- 2 381 618 тыс.руб, также была проведена корректировка величины операционных расходов за период 2012-2017 гг. в соответствии с пунктом 11 Методических указаний 98-э.

До учета предписания ФАС России уровень подконтрольных расходов для регулируемой организации на 2017 год был утвержден в размере 2 445 566, 05 тыс.руб, в связи с исполнением предписания снижен до 2 348 879 тыс.руб, суммарно к исключению 66 928 тыс.руб.

В свою очередь, в рамках исполнения предписания ФАС России экспертом ГУ РЭК Тверской области также повторно были рассмотрены и проанализированы подконтрольные расходы филиала на 2018 год, исключено из подконтрольных расходов 28 768 тыс.руб, утверждено 2 541 028 тыс.руб.

Судебная коллегия отмечает, что согласно действующему законодательству в области тарифного регулирования превышение подконтрольных фактических расходов текущего долгосрочного периода по итогам истекшего года над плановыми не влечет за собой учет их в необходимой валовой выручке на последующий год в рамках долгосрочного периода, вместе с тем, в новом (очередном) долгосрочном периоде регулирования при установлении базового уровня подконтрольных расходов регулирующим органом анализируется обоснованность фактических расходов за предыдущий период для включения их в тарифное решение.

Данное нормативное регулирование направлено на формирование надлежащего механизма ценообразования в сфере электроэнергетики, обеспечивающего баланс экономических интересов организаций энергетической отрасли и интересов потребителей, что предполагает наличие недискриминационных и стабильных условий для осуществления предпринимательской деятельности в указанной сфере.

В частности, из материалов тарифного дела следует, что из заявленного состава подконтрольных расходов существенное отклонение в плюс составили расходы на оплату труда и производные от указанной статьи расходы - выплаты соцхарактера из прибыли.

Судебная коллегия особо отмечает, что по результатам контрольных мероприятий ФАС России, замечаний при проверке тарифно-балансного решения по данным статьям расходов в адрес регулятора принесено не было.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 12 Методических указаний N98-э, при расчете базового уровня подконтрольных расходов, связанных с передачей электрической энергии, в базовом году долгосрочного периода регулирования учитываются, в том числе затраты на оплату труда, определяемые на основе пункта 26 Основ ценообразования.

При определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, регулирующие органы определяют размер фонда оплаты труда с учетом отраслевых тарифных соглашений, заключенных соответствующими организациями, и фактического объема фонда оплаты труда и фактической численности работников в последнем расчетном периоде регулирования, а также с учетом прогнозного индекса потребительских цен (пункт 26 Основ ценообразования).Отраслевое тарифное соглашение в электроэнергетике Российской Федерации на 2016-2018 годы определяло, что расходы (средства), направляемые на оплату труда, рассчитываются, исходя из численности работников списочного состава и числа вакантных рабочих мест (но не выше нормативной численности) с учетом нормативной численности на вновь вводимые объекты, размера минимальной месячной тарифной ставки и среднего тарифного коэффициента по организации.

Таким образом, при осуществлении деятельности по передаче электрической энергии при определении расходов на оплату труда расчет численности необходимо производить в соответствии с требованиями пункта 26 Основ ценообразования N 1178 и исходя из непревышения нормативной численности по соответствующему виду деятельности.

Следует отметить, что в соответствии с пунктом 7 Основ ценообразования экономически обоснованные расходы организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, не учтенные при установлении регулируемых цен (тарифов) на тот период регулирования, в котором они понесены, учитываются регулирующими органами при установлении регулируемых цен (тарифов) на следующий период регулирования.

Эксперт, при расчете расходов на оплату труда учел, что заявленная к установлению сумма в размере 1 882 255, 84 тыс.руб. была определена исходя из численности производственного персонала 3372 ед, подтвержденной штатным расписанием, и средней заработной платы 46 516, 79 руб. в мес.

Эксперт учел, что по факту работы предприятия во втором долгосрочном периоде в регулируемой организации сложился дефицит денежных средств на оплату труда персонала и выплаты социального характера относительно тарифного источника и положений Коллективного договора на 9%.

Нормативная численность сотрудников, исходя из объема у.е, увеличившегося за последние три года перед началом долгосрочного периода с 194 758, 58 у.е. до 201 361, 5 у.е. и Нормативов численности промышленно-производственного персонала распределительных электрических сетей (приказ Госстроя РФ от 03.04.2000 N68) должна составлять 4 480 чел.

Заявленная регулируемой организацией для расчета затрат численность составила 75, 8% от нормативной и 95, 87% от штатной, рост плановой численности персонала в 2017-2018 гг (последний год предыдущего долгосрочного периода и первый год нового периода) связан с частичным заполнением вакантных должностей (всего 129 вакансий производственного персонала) и планируемым принятием в штат персонала, занятого обслуживанием электрооборудования городских электрических сетей г. Ржева -46 человек, в связи с заключением сделки по приобретению актива.

ГУ РЭК в экспертном заключении обоснованно отмечено, что в регулируемой организации сложился острый дефицит производственного персонала для обеспечения бесперебойного снабжения потребителей. В 2017 году для проведения аварийно-восстановительных работ привлекался персонал из других филиалов ПАО "МРСК Центра", вопросы кадрового дефицита предприятия обсуждались на заседаниях с Губернатором области.

Учитывая изложенное, экономически обоснованными были определены расходы на оплату труда 1 639 951, 32 тыс.руб. при численности предприятия 3340 чел. и средней заработной платы 40 916, 95 руб. (с учетом выплат социального характера из прибыли 42 964 тыс. руб.), что не превышает среднемесячную заработную плату в регионе по виду деятельности "производство и распределение энергии, газа и воды".

Оспаривая установленное ГУ РЭК Тверской области значение базового уровня подконтрольных расходов на 2018 год, административный истец, с выводами которого согласился суд первой инстанции, ссылался на письмо ФАС России от 19 июня 2017 года N, как акт, содержащий разъяснения законодательства и обладающий нормативными свойствами.

Действительно, 19 июня 2017 г. ФАС России в связи с обращениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в целях формирования единого системного подхода в вопросах установления тарифов на услуги по передаче электрической энергии, исключения возможности необоснованного роста тарифов, обеспечения реального роста эффективности работы электросетевых организаций и повышения производительности труда персонала таких организаций, письмом от 19 июня 2017 г. N ИА/41019/17 (далее - Письмо) разъяснила отдельные вопросы применения Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 1178.

Абзацы девятый - одиннадцатый данного Письма рекомендуют учитывать предписания пункта 8 Методики N 421-э, в соответствии с которым фактическое значение ОПР определяется исходя из величины ОПР, принятой органом регулирования в соответствии с пунктом 7 Основ ценообразования, пункта 11 Методики N 98-э и пункта 14 Методики N 228-э, содержащие аналогичные положения, согласно которым уровень ОПР на первый (базовый) год долгосрочного периода регулирования (базовый уровень ОПР) устанавливается регулирующими органами методом экономически обоснованных расходов и при установлении базового уровня ОПР учитываются результаты анализа обоснованности расходов регулируемой организации, понесенных в предыдущем периоде регулирования, и результаты проведения контрольных мероприятий.

ФАС России в восемнадцатом абзаце Письма пришла к выводу, что необоснованное неисполнение организациями показателей, установленных в соответствии с законодательством, приводящее к превышению фактических ОПР над плановой величиной ОПР, определенной органами регулирования, не может служить основанием для того, чтобы уровень ОПР, определенный на последний год текущего ДПР, не учитывался при определении ОПР на первый год следующего ДПР. Такие действия органов регулирования, очевидно, как следует далее из Письма, приводят к нарушению законных прав и интересов потребителей. В связи с этим вне зависимости от достижения (или недостижения) регулируемой организацией установленных в соответствии с законодательством показателей по повышению эффективности (снижению) расходов органам регулирования следует считать максимально возможной экономически обоснованной величину ОПР на первый год нового ДПР, определенную исходя из величины ОПР, установленной на последний год текущего ДПР, с учетом прогноза социально-экономического развития Российской Федерации (индекс потребительских цен) на соответствующий год.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 24.11.2020 по делу NАКПИ20-650, оставленным без изменения апелляционным определением апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 11.03.2021 N АПЛ21-27, отказано в удовлетворении административного иска акционерного общества "Оборонэнерго" о признании недействующими положений абзацев восьмого, четырнадцатого и восемнадцатого (в части) указанного Письма.

В названном апелляционном определении апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации указано, что в абзаце тринадцатом Письма ФАС обращает внимание регулирующего органа на то, что вне зависимости от метода регулирования, который применялся в предшествующем ДПР и который будет применен на следующий ДПР, органы регулирования при установлении базового уровня ОПР на первый год нового ДПР обязаны провести анализ обоснованности расходов регулируемой организации, понесенных в текущем ДПР, и принять меры, предусмотренные пунктом 7 Основ ценообразования, а также при наличии результатов контрольных мероприятий соответствующим образом учесть эти результаты.

При этом довод административного истца о том, что абзац восемнадцатый Письма следует трактовать таким образом, что величина ОПР на первый год нового ДПР определяется исключительно умножением ОПР, установленной на последний год текущего ДПР, и индекса потребительских цен на соответствующий год, по мнению судебной коллегии является несостоятельным, как не следующий из содержания названного разъяснения ФАС России, поскольку в таком случае данный метод расчета отменил бы требования законодательства о том, что при установлении тарифного регулирования подлежат учету экономически обоснованные расходы регулируемой организации.

В рамках настоящего спора экономическая обоснованность установленного для регулируемой организации размера базового уровня подконтрольных расходов подтверждена материалами дела.

Так, в силу пункта 23 Правил регулирования экспертное заключение тарифного органа должно содержать анализ экономической обоснованности расходов по статьям расходов.

Такой анализ был приведен как в экспертном заключении, так и в протоколе заседания правления при корректировке тарифно-балансного решения во исполнение предписания ФАС России. Необоснованных расходов, понесенных в предыдущем периоде регулирования и которые могли бы быть исключены при установлении тарифно-балансного решения на новый ДПР регулятором не выявлено, на наличие таких экономически необоснованных затрат административный истец в обоснование иска также не ссылался, не было их выявлено и судебной коллегией при проверке материалов тарифного дела и дополнительно представленных заинтересованным лицом доказательств.

Судебная коллегия приходит к выводу, что рост расходов регулируемой организации по отдельным статьям затрат и появление новых видов затрат, которые не могли быть предусмотрены при установлении базового уровня подконтрольных расходов в 2012 году обусловлено прежде всего изменением действующего законодательства, обязанность выполнения предписаний которого возложена на регулируемую организацию, в том числе под угрозой ответственности (например, необходимость установления и внесения в ЕГРН сведений об охранных зонах объектов электросетевого хозяйства, расходы на обслуживание тахографов), а также увеличением штатной численности организации в пределах нормативной численности, фактической численности и сведений штатного расписания, и не могли быть признаны необоснованными в целях их исключения из НВВ.

Например, с 23 января 2012 года, тахограф стал обязательным к установке и применению при перевозке пассажиров и опасных грузов. Об этом свидетельствует Технический регламент о безопасности колесных транспортных средств в последней редакции.

Материалами тарифного дела подтверждено, что в 2014 году на автотранспортные средства регулируемой организации были поставлены 107 тахографов. В состав тахографа входят бортовое устройство и внешние компоненты, в том числе карты тахографа (п. 2 Требований к тахографам, устанавливаемым на транспортные средства, утвержденных Приказом Минтранса России от 13.02.2013 N 36).

В соответствии с п. 1 ст. 20 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" транспортные средства, эксплуатируемые организациями или индивидуальными предпринимателями, должны быть оснащены тахографами. Руководством по эксплуатации тахографа предусмотрено, что каждые три года должна быть произведена замена батарейки и блока НМК с СКЗИ.

Частью 1 статьи 11.23 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность в виде штрафа за управление транспортным средством без тахографа в случае, если его установка на транспортном средстве предусмотрена законодательством Российской Федерации, либо с нарушением установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации требований к использованию тахографа.

Поскольку стоимость замены одного блока составляет 26200 руб. без НДС, а несение данных расходов обусловлено необходимостью соблюдения требований действующего законодательства, постольку данные расходы подлежали включению в состав подконтрольных расходов на очередной период, однако они не учитывались в рамках предыдущего ДПР, поскольку таких требований по состоянию на 01.01.2012 законодательство не содержало.

При таких обстоятельствах, определенный тарифным органом уровень подконтрольных расходов, с учетом его корректировки согласно предписания ФАС России, являлся экономически обоснованным, отвечал требованиям действующего законодательства в области тарифного регулирования, в связи с чем судебная коллегия приходит к выводу, что в основе заявленных административным истцом требований с которыми согласился суд первой инстанции, лежит неправильное толкование нормативных положений, а следовательно, постановленное по делу решение подлежит отмене с вынесением нового об отказе в удовлетворении административного иска.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Тверского областного суда от 10 октября 2023 года отменить, принять по делу новое решение, которым в удовлетворении требований Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Тверской области "Городская клиническая больница N 6" об оспаривании приказов Главного Управления "Региональная энергетическая комиссия" Тверской области от 29 декабря 2017 года N 590-нп "О долгосрочных параметрах на услуги по передаче электрической энергии для филиала ПАО "Россети Центр" - "Тверьэнерго" на период 2018 - 2022 годов" в редакции приказов от 29 декабря 2018 года N 558-нп, от 31 декабря 2019 года N 610-нп, от 30 декабря 2020 года N 507-нп в части и от 30 декабря 2020 года N 508-нп "О единых (котловых) тарифах на услуги по передаче электрической энергии, оказываемые на территории Тверской области потребителям на 2021 год" - отказать.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий:

Судьи: