Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 19 февраля 2024 г. по делу N 66а-143/2024

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе: председательствующего Струковой А.А., судей Колпаковой А.В., Брянцевой Н.В., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Бедак Е.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 2а-186/2023 по апелляционной жалобе Шумилиной ФИО12 на решение Верховного Суда Республики Крым от 13 октября 2023 г. по административному исковому заявлению Шумилиной Натальи Юрьевны о признании недействующими Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым, утвержденные решением 45-й сессии Симферопольского городского совета II созыва от 30 апреля 2021г. N 361(в редакции решения 55-й сессии Симферопольского городского совета II созыва от 9 декабря 2021г. N 469) в отношении территориального зонирования.

Заслушав доклад судьи Колпаковой А.В, заслушав пояснения представителя административного истца ФИО30, представителей административных ответчиков Совета министров Республики Крым ФИО13, Симферопольского городского совета Республики Крым ФИО14, представителя заинтересованного лица администрации города Симферополя Республики Крым ФИО15, заключение прокурора третьего отдела апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной Прокуратуры Российской Федерации ФИО16, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Шумилина ФИО19 - обратилась с административным исковым заявлением в суд, в котором, с учетом уточнений и с учетом отказа от исковых требований в части оспаривания постановления Совета министров Республики Крым от 9 сентября 2019г. N 509, просила суд признать недействующими Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым, утвержденные решением 45-й сессии Симферопольского городского совета II созыва от 30 апреля 2021г. N 361(в редакции решения 55-й сессии Симферопольского городского совета II созыва от 9 декабря 2021г. N 469) (далее - Правила землепользования и застройки) в отношении территориального зонирования принадлежащего ей на праве собственности земельного участка с кадастровым номером N, площадью 803 +/- 10 кв.м, расположенного по адресу: "адрес" относящегося к территориальной Зоне особого режима (ЗОР).

Обосновывая требования, административный истец Шумилина ФИО20. сослалась на несоответствие Правил землепользования и застройки нормам градостроительного и гражданского законодательства.

Также административный истец указала, что лишена возможности реализовать свое право на использование земельного участка для индивидуального жилищного строительства, поскольку градостроительный регламент содержит запрет индивидуальным собственникам на строительство, размещение, реконструкцию капитальный ремонт объектов капитального строительства; но в тоже самое время позволяет осуществлять любое строительство за счет иных источников финансирования.

Решением Верховного Суда Республики Крым от 13 октября 2023г. в удовлетворении административного искового заявления Шумилиной ФИО22 - отказано.

Не согласившись с решением, административным истцом - Шумилиной ФИО21 была подана апелляционная жалоба.

В апелляционной жалобе административный истец, полагая, что имеются предусмотренные частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке, просит отменить судебный акт первой инстанции и принять решение об удовлетворении заявленных требований.

Не соглашаясь с выводами суда, поддерживая доводы административного искового заявления, административный истец полагает, что оспариваемые Правила землепользования и застройки противоречат части 3, 9 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем, считает, что суд пришел к неверному выводу о том, что отнесение территории спорного земельного участка к территориальной зоне Зоне особого режима (ЗОР) соответствует требованиям градостроительного законодательства.

По мнению административного истца, оспариваемое территориальное зонирование и отнесение земельного участка к территориальной Зоне особого режима (ЗОР), нарушает права собственника, порождает состояние неравнозначного правового регулирования для разных групп землепользователей и вносит неопределенность в правовой режим земельного участка.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав пояснения представителя административного истца ФИО28, представителей административных ответчиков Совета министров Республики Крым ФИО25, Симферопольского городского совета Республики Крым ФИО29 представителя заинтересованного лица администрации города Симферополя Республики Крым ФИО26, заключение прокурора третьего отдела апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной Прокуратуры Российской Федерации ФИО27, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Согласно статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Такие нарушения допущены судом первой инстанции.

В соответствии с частью 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объёме.

Как следует из части 8 статьи 213 КАС РФ к обстоятельствам, подлежащим обязательному выяснению при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта относятся: соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу; наличие нарушений прав административного истца; соблюдение требований устанавливающих: форму и вид нормативного акта, полномочия, процедуру их принятия, введения в действие, опубликования и вступления в силу.

Проанализировав доводы административного иска, изучив предоставленные административным ответчиком доказательства соблюдения порядка принятия и опубликования нормативного правового акта, судебная коллегия соглашается с выводами суда, что оспариваемые Правила землепользования и застройки были приняты в пределах полномочий, с соблюдением установленного порядка, в соответствующей закону форме и размещены на официальном интернет-портале в установленные законом сроки. Указанное согласуется с выводами вступивших в законную силу судебных актов, принятых по делам, предметом проверки которых являлась процедура принятия оспариваемых Правил землепользования и застройки (Апелляционное определение Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 18.01.2023 г. по делу N 66а-91/2023).

По указанным основаниям нормативный правовой акт не обжалуется.

Предметом апелляционного рассмотрения являются выводы суда о соответствии оспариваемых положений Правил землепользования и застройки нормам, имеющим большую юридическую силу при оспаривании градостроительного (территориального) зонирования, примененного к принадлежащему административному истцу земельному участку с кадастровым номером N, относящемуся к территориальной зоне- Зоне особого режима (ЗОР).

Проверяя содержание оспариваемого нормативного правового акта на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии противоречий действующему правовому регулированию, в связи с чем не нашел оснований для удовлетворения заявленных требований.

Судебная коллегия не может согласиться с вышеуказанным, поскольку выводы суда противоречат нормам градостроительного законодательства и не соответствуют представленным в дело доказательствам.

Так, отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что отсутствует факт нарушения прав административного истца Шумилиной ФИО23 принятием градостроительных решений об установлении соответствующей территориальной зоны, поскольку на момент приобретения истцом земельного участка в 2022г, территориальное зонирование было уже реализовано, Правила землепользования и застройки приняты в 2021 г, соответственно, истец не лишена была возможности не приобретать такой земельный участок.

Между тем указанные выводы суда о том, что Правила землепользования и застройки не нарушают прав Шумилиной ФИО24 не могли служить основанием для отказа в судебной защите, поскольку являясь собственником объекта недвижимости, истец была вправе осуществлять владение и пользование земельным участком с соблюдением требований градостроительных регламентов, которые являются обязательными к соблюдению, в том числе при строительстве новых объектов.

Данные обстоятельства являются юридически значимыми и позволяют любым заинтересованным собственникам, независимо от времени приобретения собственности, предъявлять требования о признании недействующими применяемых к ним градостроительных регламентов по мотивам их несоответствия требованиям закона.

Помимо основания связанного с отсутствием нарушенного права, суд первой инстанции также сослался на то, что установление в Правилах землепользования и застройки оспариваемой территориальной зоны - Зоны особого режима (ЗОР) производно от установления зоны с особой архитектурно-планировочной организацией территории на основании Постановления Совета министров Республики Крым от 9 сентября 2019 г. N 509; в связи с чем отмена или внесение изменений территориальной зоны ЗОР в границах земельного участка административного истца возможно исключительно после отмены (внесения изменений) в постановление Совета министров Республики Крым от 9 сентября 2019г. N 509.

Между тем данные выводы суда являются неверными, поскольку не учитывают специфику правового регулирования, связанного с установлением на территории Республики Крым зон с особой архитектурно-планировочной организацией территории.

Как следует из Постановления Совета министров Республики Крым от 9 сентября 2019 г. N 509 "О создании зон с особой архитектурно-планировочной организацией территории" земельный участок административного истца действительно был включен согласно переходному законодательству субъекта Российской Федерации в границы зоны с особой архитектурно-планировочной организацией территории.

Согласно нормам Федерального конституционного закона от 21 марта 2014г. N 6-ФКЗ(ред. от 28 декабря 2017г.) "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" (далее также- Закон N 6-ФКЗ) до 1 января 2019 г. на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя не исключается возможность установления нормативными правовыми актами Республики Крым и нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере, особенностей регулирования имущественных, градостроительных, земельных и лесных отношений, а также отношений в сфере кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (часть 1 статьи 12.1.)

Как следует из преамбулы Закона Республики Крым от 7 июля 2017 г. N 409-ЗРК/2017 "Об особенностях создания в Республике Крым зон с особой архитектурно-планировочной организацией территории" (далее также - Закон N 409-ЗРК/2017) данный закон устанавливает особенности создания в Республике Крым зон с особой архитектурно-планировочной организацией территории.

Вышеуказанный нормативный правовой акт принят с учетом особенностей переходного периода.

Согласно пояснительной записке к проекту Закона N 409-ЗРК/2017 целью принятия проекта закона является выработка единого подхода к архитектурно-планировочному виду и планировке застроенной или предполагаемой к застройке территории, а также урегулирование вопросов, связанных с необходимостью приведения объектов планировочной структуры в соответствие с требованиями законодательства Российской Федерации; предлагается определить территории, имеющие для республики особую историко-культурную, экологическую ценность, а также перспективное градостроительное развитие.

При этом правовой режим зон с особой архитектурно-планировочной организацией территории устанавливается в соответствии с частью 1 статьи 4 Закона N 409-ЗРК/2017 до утверждения правил землепользования и застройки. Указанная правовая позиция отражена также в Апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 22 августа 2018г. N 127-АПГ18-7.

Таким образом, начиная с момента принятия органами местного самоуправления Правил землепользования и застройки, частью 1 статьи 4 Закона N 409-ЗРК/2017 предусмотрено, что полномочия правового регулирования всех вопросов градостроительного регламента в полном объеме переданы на уровень местного самоуправления в соответствии с требованиями градостроительного законодательства.

Поскольку предметом рассмотрения в рамках настоящего дела является вопрос градостроительного (территориального) зонирования, реализованного в оспариваемых Правилах землепользования и застройки в отношении принадлежащего административному истцу земельного участка с кадастровым номером N, относящегося к территориальной зоне - Зоне особого режима (ЗОР), то в рамках абстрактного нормоконтроля Правила землепользования и застройки должны были быть проверены судом первой инстанции на соответствие части 4 статьи 30 и пункту 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее-ГрК РФ) относительно конкретных земельных участков как объектов недвижимости и индивидуально определенных вещей, имеющих свои уникальные характеристики.

Вместе с тем судом первой инстанции не было установлено, соответствует ли расположение названного земельного участка в оспариваемой территориальной зоне функциональному назначению территории (Генеральному плану).

Исходя из положений пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Из системного толкования положений пунктов 6 - 8 статьи 1, части 1 статьи 30, статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны.

Содержание приведенных норм во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ свидетельствует о том, что градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки.

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

С учетом вышеприведенных норм, правовой режим спорного земельного участка с кадастровым номером N, должен быть определен путем установления в отношении него такой территориальной зоны, которая соответствовала бы функциональной зоне, определенной для этого участка генеральным планом, который в установленном порядке в этой части оспорен не был.

Как следует из материалов дела, оспариваемыми Правилами землепользования и застройки принадлежащий административному истцу земельный участок с кадастровым номером N, площадью 803 +/- 10 кв.м, расположенный по адресу: "адрес" отнесен Согласно карте градостроительного зонирования к территориальной зоне - "Зона особого режима (ЗОР)", градостроительный регламент для которой установлен в главе 13 части IV Тома 2 Градостроительные регламенты (л.д.136-140 Т.4)

Согласно данным Генерального плана муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым утвержденного решением Симферопольского городского совета Республики Крым от 25 августа 2016 года за N 888 (далее - Генеральный план) земельный участок с кадастровым номером N, площадью 803 +/- 10 кв.м, расположенный по адресу: "адрес" относится к функциональной зоне территорий, не покрытых лесом и кустарниками (л.д.44-46 Т.7).

Положения Генерального плана муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым, утвержденного пунктом 1 настоящего решения, вступают в силу с 1 января 2017 г. (пункт 3 решения от 25 августа 2016 г. за N 888).

В состав генерального плана входят: Приложение 1 к решению 50-й сессии Симферопольского городского совета от 25 августа 2016г. N 888 Генеральный план муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым Положение о территориальном планировании; Приложение 2 к решению 50-й сессии Симферопольского городского совета от 25 августа 2016г. N 888 Карта планируемого размещения объектов местного значения муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым; Приложение 3 к решению 50-й сессии Симферопольского городского совета от 25 августа 2016г.N 888 Карта планируемого размещения объектов местного значения муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым Инженерная инфраструктура; Приложение 4 к решению 50-й сессии Симферопольского городского совета от 25 августа 2016г. N 888 Карта функциональных зон муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым; Приложение 5 к решению 50-й сессии Симферопольского городского совета от 25 августа 2016г. N 888 Карта границ населённых пунктов, входящих в состав муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым.

Согласно карте функциональных зон (Приложение N 4), в Генеральном плане среди прочих графически выделяются следующие самостоятельные функциональные зоны: озеленённых территорий общего пользования; городских лесов; территорий, не покрытых лесом и кустарником; защитного озеленения; территорий, покрытых лесом и кустарником; объектов историко-культурного наследия.

Согласно выкопировке из карты земельный участок с кадастровым номером N, площадью 803 +/- 10 кв.м, расположенный по адресу: "адрес" относится к функциональной зоне территорий, не покрытых лесом и кустарниками; для которой имеется собственное функциональное назначение и, соответственно, данный земельный участок не относится к дгугим зонам, в том числе - зоне озеленённых территорий общего пользования; зоне городских лесов; зоне защитного озеленения; территориям, покрытым лесом и кустарником; зонам объектов историко-культурного наследия.(л.д.45 Т.7)

Положение о территориальном планировании муниципального образования содержит раздел 3 - параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения.

Вместе с тем упоминание в данном разделе о параметрах зоны территорий, не покрытых лесом и кустарниками в данном Положении отсутствует.

Приложение N 2 Генерального плана содержащее "Карту планируемого размещения объектов местного значения муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым", не содержит сведений о том, что в функциональной зоне территорий, не покрытых лесом и кустарниками (относящейся к земельному участку административного истца) располагаются или планируются к расположению объекты местного, республиканского либо федерального значения. В картографическом материале Генерального плана не обозначены какие либо научные, историко-культурные, природо-охранные объекты имеющие особое ценное значение.

Кроме того Генеральный план не содержит сведений, о том что в зоне территорий, не покрытых лесом и кустарниками или в непосредственной близости с ними были расположены объекты культурного наследия. Действующие объекты в области здравоохранения также отсутствуют. Из карты планируемых к размещению и реконструкции объектов в области здравоохранения наличие таких объектов не усматривается.(л.д.46 т.7)

Из материалов по обоснованию Генерального плана следует, что в Разделе 3.1.6. "Предложения по функциональному зонированию территории городского округа", следует описание функциональной зоны территорий, не покрытых лесом и кустарником, являющейся специальной зоны предназначенной для выделения земельных участков, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.

Данная зона, наряду с зоной защитного озеленения включена в состав Зоны природного ландшафта, описание которой гласит, что это участки земли, на которых расположены природные комплексы и объекты, сохранившие свои естественные свойства и по различным причинам не входящие в зоны рекреационного назначения и не вовлеченные в градостроительную деятельность.(л.д.118 пояснительной записки Материалов по обоснованию Генерального плана)

Как следует из письменных пояснений административного ответчика градостроительное освоение зоны природного ландшафта не предусмотрено, так как правило, это неудобицы. Основными функциями этой зоны являются природоохранная, средообразующая, санитарно-гигиеническая, эстетическая функция.

Таким образом, проанализировав текстовую и картографическую часть Генерального плана в части определения функциональной зоны судебная коллегия приходит к выводу, что с учетом особенностей расположения функциональной зоны, это территории, не покрытые лесом и кустарником, включенные в состав зон природного ландшафта, на которых расположены природные комплексы и объекты, сохранившие свои естественные свойства и по различным причинам не входящие в зоны рекреационного назначения; на данной территории предполагается её не вовлеченность в градостроительную деятельность.

Функциональное зонирование принятое в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов в отношении территорий, не покрытых лесом и кустарником, определено как зона особо ценного назначения, не включенная в градостроительный регламент, следовательного, согласно содержания Генерального плана на данной территории никакое градостроительное освоение не предусмотрено.

Вместе с тем в оспариваемых Правилах землепользования и застройки градостроительный регламент для территориальной зоны Зона особого режима (ЗОР)", был установлен с возможностью возведения объектов капитального строительства.

В частности, несмотря на то, что из содержания главы 13 части IV Тома 2. Градостроительные регламенты Правил землепользования и застройки, следует, что

правовой режим использования земельных участков, входящих в состав Зоны особого режима (ЗОР), содержит запрет строительства объектов капитального строительства и размещение иных объектов; реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства и иных объектов в случае, если такая реконструкция затрагивает внешний архитектурный вид указанных объектов (пункт 2) ;

однако при этом запрет, указанный в пункте 2 главы, не распространяется на объекты, строительство, реконструкция, капитальный ремонт которых осуществляются за счет средств федерального бюджета, бюджета Республики Крым или местного бюджета, а также объекты, реализуемые в рамках инвестиционных соглашений, при условии наличия документации по планировке территории, утвержденной в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации; объекты и территории, для которых требуется проведение срочных противоаварийных и (или) аварийно-восстановительных работ по решению соответствующей комиссии о ликвидации и предупреждению чрезвычайных ситуаций; объекты, имеющие особое социальное значение для Республики Крым, строительство, реконструкция, капитальный ремонт которых осуществляются при наличии согласования Главы Республики Крым (пункт 3).(л.д.51-52 Т.7)

Таким образом, территориальное зонирование, запрещая строительство в данной зоне для юридических и физических лиц, одновременно разрешает строительство объектов иным лицам.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, должна осуществляться с соблюдением требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципа равенства (части 1 и 2 статьи 19), в силу которых различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для этих целей правовые средства соразмерны им (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июня 2006 г. N 6-П, от 15 октября 2012 г. N 21-П).

Из буквального содержания оспариваемой нормы усматривается, что в оспариваемой части Правил землепользования и застройки установлено нормативное регулирование, свидетельствующее о выборочном изменении по усмотрению публичного органа объема прав для различных субъектов, то есть возможности необоснованного установления (вопреки общего порядка запрещающего в границах территориальной зоны особого режима (ЗОР)" какое либо строительство объектов капитального строительства); таких исключений, которые позволяют при действующем запрете осуществлять строительство.

Между тем, любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, должна осуществляться законодателем с соблюдением требований Конституции РФ, в том числе вытекающих из принципа равенства, в силу которых различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им.

Из этого следует, что при установлении градостроительных регламентов должны применяться одинаковые условия.

Соблюдение принципа равенства подходов в градостроительном регулировании, означает, помимо прочего, запрет вводить такие различия в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного обоснования.

Кроме того, устанавливая ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями, законодатель должен использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры.

В процессе рассмотрения дела по существу административный ответчик не представил доказательств обоснованности принятого им градостроительного решения в отношении территории спорного земельного участка, что является основанием к признанию нормативного акта недействующим в оспариваемой части, так как установленное зонирование является произвольным.

Также при анализе правовой конструкции исследуемой зоны особого режима (ЗОР)"судом апелляционной инстанции выявлены признаки юридико-лингвистической неопределенности.

В соответствии со статьей 37 ГрК РФ применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Виды разрешенного использования классифицируются на основные, условно разрешенные и вспомогательные виды.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее-ЗК РФ).

Сочетание видов разрешенного использования зависит от вида территориальной зоны, принадлежности земельного участка к определенной категории земель и земельной политики органа местного самоуправления, поскольку в силу подпункта 1 пункта 1 и пункта 2 статьи 34 ГрК РФ территориальные зоны устанавливаются с учетом возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны существующего и планируемого использования земельного участка.

Таким образом, из совокупного содержания вышеприведенных норм судебная коллегия делает вывод, что при градостроительном зонировании территории, на которой расположен принадлежащий административному истцу земельный участок, уполномоченный орган местного самоуправления должен был исходить из соотносимых видов разрешенного использования.

Как следует из текстового описания зоны особого режима (ЗОР)", данная зона указана как территория, в которую могут включаться земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное специальное назначение (пункт 1 статьи 13 Градостроительного регламента Правил землепользования и застройки).

Таким образом, территориальное зонирование определяет предназначение данной зоны для объектов, связанных с природоохранной, научной, историко-культурной, эстетической, рекреационной, оздоровительной функцией.

Вместе с тем, как видно из текста оспариваемой редакции Правил землепользования и застройки, данная территориальная зона не содержит таких видов разрешенного использования, которые бы были связаны с охраной природы, научной историко-культурной деятельностью, оздоровительной, рекреационной либо эстетической функцией.

Каких либо видов разрешенного использования связанных с землями рекреаций, землями охраняемых природных территорий градостроительнрый регламент не содержит.

Оспариваемым градостроительным регламентом установлены следующие основные виды разрешенного использования Зоны особого режима (ЗОР):

2.1.1. малоэтажная многоквартирная жилая застройка, 2.5. Среднеэтажная жилая застройка, 2.6. Многоэтажная жилая застройка (высотная застройка), 3.1. Коммунальное обслуживание, 3.2. Социальное обслуживание, 3.3. Бытовое обслуживание, 4.1. Деловое управление, 4.2. Объекты торговли (торговые центры, торговоразвлекательные центры (комплексы), 4.4.магазины, 4.5. банковская и страховая деятельность, 4.6. общественное питание

4.7 Гостиничное обслуживание

4.8.1 Развлекательные мероприятия

8.3.Обеспечение внутреннего правопорядка

12.0 Земельные участки (территории) общего пользования

3.7.Религиозное использование

3.6.Культурное развитие

3.6.1.Объекты культурно-досуговой деятельности

Условно разрешенные виды использования:

3.4. здравоохранение, 4.3. рынки, 5.1. спорт

Вспомогательные виды использования:

2.7.1. хранение автотранспорта, 4.9. служебные гаражи (л.д.137-140 т.4).

Несмотря на то, что доводы административного истца указывающего на отсутствие в территориальной зоне такого вида разрешенного использования как индивидуальное жилищное строительство (код 2.1.) не могут быть в данном случае основаниями для вмешательства в градостроительный регламент (так как выбор такого вида разрешенного использования в силу закона не является обязательным); суд апелляционной инстанции рассматривает дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном иске и в апелляционной жалобе.

Действительно, само по себе неприменение муниципальным законодателем в градостроительном зонировании вида разрешенного использования индивидуальное жилищное строительство (код 2.1.) являться основанием для его недействительности не может; вместе с тем, исходя из того, что установление градостроительного регламента территориальной зоны особого режима (ЗОР) в оспариваемой части нарушает права на обеспечение уполномоченными органами комплексного и устойчивого развития территории на основе градостроительного зонирования, подлежащего установлению в соответствии с законом и исходя из совокупности объективных факторов обязательных при осуществлении градостроительной деятельности; судебная коллегия приходит к выводу о наличии правовых оснований для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим.

В силу абзаца 2 пункта 2 статьи 85 ЗК РФ градостроительный регламент устанавливается правилами землепользования и застройки для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Согласно статье 36 ГрК РФ градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков.

Как следует из вышеуказанного текстового описания содержания зоны особого режима (ЗОР) и вышеуказанного описания видов разрешенного использования в данной зоне, между ними имеется неустранимое противоречие; поскольку установленные виды разрешенного использования имеют такое назначение, которое обусловливает несовместимость данного правового режима земельных участков с содержанием и описанием зоны особого режима (ЗОР)", включающей в себя земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное специальное назначение; в то время как видами разрешенного использования в данной территориальной зоне предусмотрены иные цели, а именно цели жилищного строительства (мало, средне и много этажная застройка) и общественно-делового назначения (торговая, бытовая, коммерческая, банковская, офисная застройка) в данной зоне.

Таким образом, основываясь на правовом анализе приведенного федерального законодательства, судебная коллегия приходит к выводу, что отнесение территории спорных земельных участков к территориальной зоне особого режима (ЗОР), так же как и содержание градостроительного регламента, установленного для данной территориальной зоны, не соответствует общеправовому критерию формальной определенности, поскольку допускает неоднозначное толкование содержания, носит неопределенный характер и допускает неоднозначность истолкования.

Вышеизложенное не позволяет судебной коллегии согласиться с судом первой инстанции, который в удовлетворении административных исковых требований отказал, так как пришел к выводу об отсутствии противоречий между оспариваемым нормативным правовым актом и законодательством, имеющим большую юридическую силу.

По мнению судебной коллегии, установленные обстоятельства свидетельствуют о том, что оспариваемый административным истцом градостроительный регламент, приводит к возникновению противоречий в сложившейся градостроительной ситуации.

Также, судебная коллегия, исследовав и оценив собранные доказательства в их совокупности по правилам статьи 84 КАС РФ, проведя анализ соотношения положений Генерального плана и оспариваемых в части Правил землепользования и застройки, руководствуясь требованиями статьи 35 ГрК РФ статьи 85 ЗК РФ, приходит к выводу, что территориальное зонирование территории не соответствует функциональной зоне, определенной в Генеральном плане, что исключает использование земельного участка по его целевому назначению.

Таким образом, решение суда подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении заявленных требований.

Определяя в качестве момента, с наступлением которого оспариваемые в части нормативные правовые акты подлежат признанию недействующими, судебная коллегия, исходя из положений пункта 1 части 4 статьи 215 КАС РФ, учитывает, что данный нормативный правовой акт применялся, следовательно, он признается недействующим со дня принятия настоящего апелляционного определения.

Руководствуясь частью 1 статьи 308, пунктом 1 статьи 309, статьей 311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

Решение Верховного Суда Республики Крым от 13 октября 2023 г. отменить.

Принять по делу новое решение, которым признать недействующим со дня принятия настоящего апелляционного определения Решение 45-й сессии Симферопольского городского совета II созыва от 30 апреля 2021г. N 361 (в редакции решения 55-й сессии Симферопольского городского совета II созыва от 9 декабря 2021г. N 469) об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования городскойокруг Симферополь Республики Крым в части отнесенияземельного участка с кадастровым номером N к территориальной зоне "Зона особого режима" (ЗОР).

Сообщение о принятии настоящего апелляционного определения подлежит размещению в течение одного месяца в официальном издании Симферопольского городского совета, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 КАС РФ в течение 6 месяцев.

Председательствующий

Судьи