Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 29 февраля 2024 г. по делу N 66а-306/2024

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе председательствующего судьи Семейкиной С.А.

судей Струковой А.А. и Шмидт Т.Е.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Зверевой А.С.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-844/2023 по апелляционным жалобам городской Думы города Краснодара, административного истца Василенко Л.В, администрации муниципального образования города Краснодар, апелляционного представления прокуратуры Краснодарского края о признании недействующими в части нормативных правовых актов, на решение Краснодарского городского суда от 13 ноября 2023 г, вынесенное по административному иску Василенко Л.В. о признании недействующими в части нормативных правовых актов, заслушав доклад судьи Семейкиной С.А, представителя административного истца ФИО, представителя администрации МО г. Краснодара ФИО, представителя городской думы г. Краснодара ФИО, представителя департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края ФИО, заключение прокурора третьего отдела апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО, судебная коллегия,

УСТАНОВИЛА:

Решением Городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 г. N 100 п.1 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар" утвержден генеральный план муниципального образования город Краснодар, согласно которому земельный участок с кадастровым номером N частично отнесен к зоне индивидуальной жилищной застройки и частично к зоне специализированной общественной застройки.

Решением Городской Думы Краснодара от 30 января 2007 г. N 19 п. 6 "Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар" (с изменениями, внесенными решением городской Думы Краснодара от 22 июля 2021 г. N 17) утверждены правила землепользования и застройки муниципального образования город Краснодар, согласно которому земельный участок с кадастровым номером N отнесен к двум территориальным зонам: зона застройки индивидуальными жилыми домами и зона застройки объектами капитального строительства физической культуры и спорта.

Васильева Л.В. обратилась в Краснодарский краевой суд с административными исковым заявлением, в котором просила признать недействующими со дня их принятия указанные нормативные правовые акты, возложить на главу муниципального образования города Краснодар, городскую Думу Краснодара внести изменения в генеральный план Краснодара и Правила землепользования и застройки Краснодара путем установления в отношении земельного участка с кадастровым номером N единой функциональной зоны застройки индивидуальными жилыми домами единой территориальной зоны застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1).

В обоснование административных исковых требований указала, что является собственником земельного участка с кадастровым номером N, категория земель - "земли населенных пунктов", вид разрешенного использования: "для сельскохозяйственного использования, для сельскохозяйственного производства". Указывает, что оспариваемые нормативные правовые акты противоречат федеральному законодательству и препятствуют истцу в реализации своих прав согласно виду разрешенного использования земельного участка.

Решением Краснодарского краевого суда от 13 ноября 2023 года административное исковое заявление Василенко Л.В. об оспаривании нормативного правового акта в части удовлетворено частично.

Признано не действующим со дня принятия решение городской Думы Краснодара от 02.09.2020 г. N 100 п.1 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N в границах "адрес" общей площадью 600 кв.м, к двум функциональным зонам: зона застройки индивидуальными жилыми домами и зона специализированной общественной застройки.

Признано не действующим со дня принятия решение городской Думы Краснодара от 30.01.2007 г. N 19 п. 6 "Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N в границах "адрес" общей площадью 600 кв.м, к двум территориальным зонам: зона застройки индивидуальными жилыми домами и зона застройки объектами капитального строительства физической культуры и спорта.

В апелляционной жалобе административный истец Василенко Л.В. считает решение Краснодарского краевого суда от 13 ноября 2023 г. незаконным и подлежащим отмене в части отказа в удовлетворении административных исковых требований в части возложения обязанности на городскую думу Краснодара внести изменения в Генеральный план Краснодара и Правила землепользования и застройки Краснодара путем установлении в отношении земельного участка с кадастровым номером N единой функциональной зоны застройки индивидуальными жилыми домами и единой территориальной зоны застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1), принять в этой части новое решение об удовлетворении административных исковых требований.

В апелляционных жалобах представители городской Думы Краснодара, администрации муниципального образования город Краснодар, просят отменить решение Краснодарского краевого суда от 13.11.2023 г. в части удовлетворения административных исковых требований Василенко Л.В. в связи с неправильным применением норм материального права, вынести по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении административных исковых требований Василенко Л.В..

В апелляционном представлении прокурор прокуратуры Краснодарского края считает решение Краснодарского краевого суда от 13.11.2023 г. незаконным и подлежащим отмене в связи с неправильным применением норм материального права.

Представитель административного истца ФИО, участвуя в судебном заседании посредством видеоконференцсвязи с Краснодарским краевым судом, считает решение Краснодарского краевого суда от 13 ноября 2023 г. незаконным и подлежащим отмене по доводам апелляционной жалобы.

Представители администрации муниципального образования г. Краснодар ФИО, городской Думы г. Краснодар ФИО, департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края ФИО, участвуя в судебном заседании посредством видеоконференцсвязи с Краснодарским краевым судом, считают решение Краснодарского краевого суда от 13 ноября 2023 г. незаконным и подлежащим отмене по доводам апелляционных жалоб.

Прокурор третьего отдела апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО в судебном заседании дала заключение о незаконности решения Краснодарского краевого суда от 13 ноября 2023 г. и подлежащим отмене по доводам апелляционного представления.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явились, доказательств уважительности причин неявки не предоставили. С учетом изложенного судебная коллегия, руководствуясь ст. 213, 308 КАС РФ, считает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Заслушав доклад дела, изучив доводы апелляционных жалоб, апелляционного представления прокурора, выслушав явившихся лиц, судебная коллегия приходит к следующему.

Решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 г. N 100 п. "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар" утвержден генеральный план города Краснодар, согласно которому земельный участок с кадастровым номером N частично отнесен к зоне застройки индивидуальными жилыми домами и частично к зоне специализированной общественной застройки.

Решением Городской Думы Краснодара от 30 января 2007 г. N 19 п. 6 "Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар" утверждены правила землепользования и застройки муниципального образования город Краснодар.

В указанный нормативный правовой акт вносились изменения решением городской Думы Краснодара от 22 июля 2021 г. N 17, в соответствии с которыми земельный участок с кадастровым номером N отнесен к двум территориальным зонам: зона застройки индивидуальными жилыми домами и зона застройки объектами капитального строительства физической культуры и спорта.

Решением городской Думы Краснодара от 21 апреля 2011 г. N 11 утвержден устав муниципального образования город Краснодар.

Согласно уставу муниципального образования городская Дума г. Краснодар является представительным органом муниципального образования город Краснодар (часть статьи 24); к компетенции которого отнесено также утверждение генерального плана город Краснодар, правил землепользования и застройки (пункт 6 части 2 статьи 25).

В соответствии со ст.73 устава официальным опубликованием муниципального правового акта является первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в муниципальном образовании город Краснодар (в газете Краснодарские вести" и (или) в "Вестнике органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар"

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты в пределах полномочий органа, принявший оспариваемый нормативно-правовой акт, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, введения его в действие и официального опубликования, что подтверждается также судебной практикой (апелляционными определениями судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 22 июня 2023 г. N 66а-867/2023, от 26 января 2023 г. N 66а-159/2023, от 25 января 2023 г. по делу N 66а-173/2023).

С указанным выводом судебная коллегия соглашается. Решение суда в указанной части не оспаривается.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из материалов дела следует, что административному истцу Василенко Л.В. принадлежит на праве собственности земельный участок с кадастровым номером N, что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра недвижимости от 11.09.20023 г.

Учитывая изложенное, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что административный истец является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемыми в части нормативными правовыми актами в приведенной выше редакции, в связи с чем имеет право на обращение в суд с указанными административными требованиями.

Вместе с тем с выводами суда первой инстанции о соответствии оспариваемых нормативных правовых актов законодательству, имеющему большую юридическую силу, судебная коллегия не соглашается по следующим основаниям.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Согласно ст.2 ГрК РФ принципами градостроительной деятельности являются, в частности, принципы обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; осуществления строительства на основе документов территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование осуществляется в ом числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В силу пункта 6 статьи 1 ГрК РФ градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа, в котором определены границы функциональных зон и их функциональное назначение (пункт 5 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в них устанавливаются территориальные зоны, их границы и градостроительные регламенты (пункты 7 и 8 статьи 1 ГрК РФ).

Частью 3 статьи 23 ГрК предусмотрено содержание генерального плана: положение о территориальном планировании; карта планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карта границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых насаленных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карта функциональных зон поселения или городского округа.

Согласно пункту 5 статьи 1 ГрК РФ функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение, которое, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (часть1 статьи 9 ГрК РФ).

Согласно статье 23 ГрК РФ генеральный план содержит, в том числе, карту функциональных зон поселения или городского округа. На указанной карте функциональных зон отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ).

Согласно пункту 8 статьи 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В соответствии с частью 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), отражающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Исходя из положений части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Муниципальное образование город Краснодар наделено статусом городского округа Законом Краснодарского края от 10 марта 2004 г. N 670-КЗ "Об установлении границ муниципального образования город Краснодар и наделении его статусом городского округа".

Решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 г. N 100 п. "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар" утвержден генеральный план города Краснодар, согласно которому земельный участок с кадастровым номером N частично отнесен к зоне застройки индивидуальными жилыми домами и частично к зоне специализированной общественной застройки.

Решением Городской Думы Краснодара от 30 января 2007 г. N 19 п. 6 "Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар" (с изменениями, внесенными решением городской Думы Краснодара от 22 июля 2021 г. N 17) утверждены правила землепользования и застройки муниципального образования город Краснодар, согласно которому земельный участок с кадастровым номером N отнесен к двум территориальным зонам: зона застройки индивидуальными жилыми домами и зона застройки объектами капитального строительства физической культуры и спорта.

Судебная коллегия учитывает, что основной целью генерального плана является определение стратегии градостроительного развития территории муниципального образования.

Вместе с тем, планирование развития территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории? то на ее возможное изменение в будущем. При этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственником и обладателей иных прав на земельный участок.

Судом первой инстанции не принято во внимание, что на смежных земельных участках планируются к размещению объекты местного значения.

Согласно генеральному плану города Краснодар на прилегающей к земельному участку с кадастровым номером N территории предусмотрены:

- в границах зоны специализированной жилищной застройки планируемые к размещению объекты местного значения- 4 спортивных сооружения (2 по 40 000 кв.м. каждое, 21 000 кв.м, 20 000 кв.м.), 4 организации дополнительного образования в области спорта во встроенно-пристроенных помещениях (3 по 450 мест каждое, 21 на 600 мест).;

- в границах зоны озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) планируемые в размещению объекты местного значения - сад жилого района (8, 31 га и спортивное сооружение на 5 760 кв.м.

Таким образом, функциональное зонирование генеральным планом направлено на устойчивое развитие территории, соблюдение интересов жителей муниципального образования город Краснодар.

Административным ответчиком приведены мотивированные доводы о необходимости установления на спорном земельном участке функциональных зон застройки индивидуальными жилыми домами и зоны специализированной общественной застройки.

Из представленных в материалы дела документов, следует, что расчет потребности населения в объектах социальной инфраструктуры в генеральном плане осуществлялся исходя из численности населения в объектах социальной инфраструктуры в генеральном плане осуществлялся исходя из численности населения, а из нормативных показателей минимально допустимого обеспеченности, установленных местными нормативами градостроительного проектирования муниципального образования город Краснодар, региональными нормативами градостроительного проектирования Краснодарского края, СП 42.13330.2016 "Градостроительство. Планировки и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакции СНиП 2.07.01-898", и документами стратегического планирования федерального, регионального и муниципального уровня применительно к территории муниципального образования город Краснодар.

Вопреки выводам, изложенным в решении суда первой инстанции оспариваемые положения генерального плана в части функционального зонирования отвечают требованиям определенности, кроме того действующее законодательство не содержит требований о принадлежности каждого земельного участка исключительно к одной функциональной зоне.

Кроме того генеральный план муниципального образования город Краснодар в части установления функциональных зон не нарушает права собственника земельного участка, и не противоречит Правилам землепользования и застройки, поскольку соблюдены условия, предусмотренные пунктом 1 статьи 34 ГрК РФ, предусматривающие установление территориальных зон с учетом возможного сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков.

Согласно пункту 3 статьи 24 Правил землепользования и застройки в муниципальном образовании город Краснодар в случае, если земельный участок сформирован в текущих границах до установления в отношении него территориального зонирования настоящими Правилами и находится в соответствии с Правилами в двух и более территориальных зонах, то данный земельный участок до приведения его в соответствие в требованиями градостроительного регламента (раздел, объединение, перераспределение земельных участков или его выдел) относится к территориальной зоне, в котором расположена большая его часть, но не менее 75% общей площади, за исключением земельных участков, пересечение границ которых с границами территориальных зон допускается в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации.

Согласно сведениям департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар от 11.11.2023 г. N 16238/29 оспариваемый земельный участок находится в территориальной зоне: зона застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1) - 82%, зона застройки объектами капительного строительства, физической культуры и спорта (ОД-1) - 18%.

Как следует из представленных в материалы дела графических и текстовых документов, обосновывающих установление зон, принятие указанного решения обусловлено прилегающими территориями и расположением его части в аналогичной функциональной зоне.

Учитывая изложенное, является несостоятельным довод административного истца о нарушении ее прав и законных интересов.

С учетом изложенного у суда первой инстанции отсутствовали основания для удовлетворения административных исковых требований Васильевой Л.В. в части признания не действующими оспариваемых нормативных правовых актов.

Неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права согласно пунктам 1, 3, 4 статьи 310 КАС РФ являются основаниями для отмены решения суда.

При таких обстоятельствах судебная коллегия находит решение Краснодарского краевого суда от 13 ноября 2023 года незаконным и подлежащим отмене в части удовлетворения административных исковых требований Василенко Л.В. о признании незаконными генерального плана муниципального образования г. Краснодара и Правил землепользования и застройки в части, с вынесением по делу нового решения об отказе в удовлетворении административных исковых требований Василенко Л.В.

В остальной части решение Краснодарского краевого суда от 13 ноября 2023 г. является законным и обоснованным, оснований для его отмены либо изменения не имеется.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 13 ноября 2023 г. в части удовлетворения административных исковых требований Василенко Л.В. о признании не действующим со дня принятия решения городской Думы Краснодара от 02.09.2020 г. N 100 п. 1 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N в границах "адрес" общей площадью 600 кв.м, к двум функциональным зонам: зона застройки индивидуальными жилыми домами и зона специализированной общественной застройки, о признании не действующим со дня принятия решение городской Думы Краснодара от 30.01.2007 г. N 19 п. 6 "Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N в границах N общей площадью 600 кв.м, к двум территориальным зонам: зона застройки индивидуальными жилыми домами и зона застройки объектами капитального строительства физической культуры и спорта отменить.

В указанной части принять новое решение, которым отказать в удовлетворении требований Василенко Л.В. о признании не действующим со дня принятия решения городской Думы Краснодара от 02.09.2020 г. N 100 п.1 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N в границах "адрес" общей площадью 600 кв.м, к двум функциональным зонам: зона застройки индивидуальными жилыми домами и зона специализированной общественной застройки, о признании не действующим со дня принятия решение городской Думы Краснодара от 30.01.2007 г. N 19 п. 6 "Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар" (с изменениями, внесенными решением городской Думы Краснодара от 22 июля 2021 г. N 17) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N в границах "адрес" общей площадью 600 кв.м, к двум территориальным зонам: зона застройки индивидуальными жилыми домами и зона застройки объектами капитального строительства физической культуры и спорта.

В остальной части решение Краснодарского краевого суда от 13 ноября 2023 г. оставить без изменения.

Апелляционные жалобы городской Думы города Краснодара, администрации муниципального образования города Краснодар, апелляционное представление прокуратуры Краснодарского края удовлетворить, апелляционную жалобу Василенко Л.В. - оставить без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через Краснодарский городской суд в течение шести месяцев со дня его вынесения.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 15 марта 2024 г.

Председательствующий

судьи