Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 марта 2024 г. по делу N 66а-406/2024

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И, судей Войтко С.Н, Бутырина А.В, при секретаре Ворсиной А.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-528/2023 по административному иску Надточай (Товмасян) К.И, о признании недействующим в части решения Норильского городского Совета депутатов от 28 июня 2011 года N 34-825 "Об утверждении порядка отнесения земель к землям особо охраняемых территорий муниципального образования город Норильск, их использования и охраны" с апелляционной жалобой Норильского городского Совета депутатов на решение Красноярского краевого суда от 4 декабря 2023 года.

Заслушав доклад судьи Бутырина А.В, пояснения представителя административных ответчиков Норильского городского Совета депутатов Красноярского края, Главы города Норильска Селезневой Е.А, возражения представителя административного истца - Надточей Е.А, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Решением Норильского городского Совета депутатов Красноярского края от 28 июня 2011 года N 34-825 (далее - Решение от 28 июня 2011 года N 34-825) утвержден Порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий муниципального образования город Норильск, их использования и охраны (далее - Порядок).

Решение от 28 июня 2011 года N 34-825 подписано Главой администрации города Норильска Красноярского края, опубликовано 13 июля 2011 года в периодическом печатном издании "Заполярная правда", N 99, вступило в силу со дня принятия.

В последующем в Решение от 28 июня 2011 года N 34-825 неоднократно вносились изменения, последние изменения внесены Решением Норильского городского Совета депутатов Красноярского края от 14 декабря 2021 года N 32/5-774.

Пунктом 2.6 Порядка предусмотрено, что земельные участки на землях особо охраняемых территорий муниципального образования город Норильск ограничиваются в обороте путем запрета на их предоставление в собственность граждан и юридических лиц. Иные ограничения на оборот земельных участков, расположенных на землях особо охраняемых территорий муниципального образования город Норильск, могут устанавливаться в соответствии с законодательством.

Надточая (Товмасян) К.И. являясь арендатором земельного участка с кадастровым номером N, который имеет категорию земель - земли особо охраняемых территорий и объектов, обратилась с заявлением о предоставлении указанного земельного участка в собственность. Распоряжением администрации города Норильск от 17 августа 2023 года N 5432 административному истцу на основании пункта 2.6. Порядка в предоставлении земельного участка отказано.

В связи с чем, административный истец, с учетом уточнения требований, обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании пункта 2.6 Порядка недействующим, как противоречащего положениям статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации.

Решением Красноярского краевого суда от 4 декабря 2023 года административные исковые требования удовлетворены, признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2.6 "Порядка отнесения земель к землям особо охраняемых территорий муниципального образования город Норильск, их использования и охраны", утвержденного решением Норильского городского Совета депутатов от 28 июня 2011 года N 34-825, на Норильский городской Совет депутатов Красноярского края возложена обязанность опубликовать сообщение о принятии настоящего решения на официальном интернет-портале правовой информации муниципального образования города Норильск, в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

В апелляционной жалобе Норильский городской Совет депутатов просит решение суда отменить, в удовлетворении административного искового заявления отказать в полном объеме.

В обоснование жалобы указано на неверное толкование положений статьи 129 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, так как в порядке развития основных принципов земельного законодательства Земельный кодекс Российской Федерации и иные кодексы и федеральные законы предусматривают ограничения или запреты на совершение действий, в том числе по обороту земельных участков, нарушающих или создающих угрозу нарушения целевого назначения земельных участков.

Также, по мнению апеллянта, судом неверно применены и истолкованы положения статьи 58 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее также - Закон об охране окружающей среды). Пунктом 5 названной статьи установлен запрет на приватизацию земли в границах территорий, на которых расположены природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящиеся под особой охраной. Таким образом, в целях реализации указанного пункта включен в Порядок запрет на предоставление в собственность граждан и юридических лиц земельных участков на землях особо охраняемых территорий муниципального образования город Норильск, направленный, в частности, на организацию проведения на территории муниципального образования мероприятий по охране окружающей среды. Из чего апеллянт делает вывод о том, что пункт 2.6 Порядка не направлен на правовое регулирование в рамках полномочий органа местного самоуправления, а исключительно воспроизводит положения федерального законодательства.

Относительно доводов апелляционной жалобы представителем административного истца и участвующим в деле прокурором представлены возражения, в которых они просят решение суда оставить без изменения.

Представитель административных ответчиков Норильского городского Совета депутатов Красноярского края, Главы города Норильска Селезнева Е.А, участвующая в деле с использованием системы видеоконференц-связи на базе Норильского городского суда, доводы апелляционной жалобы поддержала в полном объёме.

Представитель административного истца - Надточая Е.А, участвующая в деле с использованием системы видеоконференц-связи на базе Норильского городского суда, просила решение суда оставить без изменения, в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Административный истец о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещена своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явилась.

На основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено при указанной явке.

Проверив материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, выслушав пояснения явившихся лиц, заключение прокурора, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального и местного значения, порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий регионального и местного значения устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (пункт 4 статьи 94 Земельного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 7 части 2 статьи 28 Устава городского округа город Норильск Красноярского края, к компетенции Городского Совета относится принятие общеобязательных правил по вопросам компетенции органов местного самоуправления, не отнесенных действующим законодательством либо настоящим Уставом к компетенции Администрации города или Главы города.

Глава города в пределах своих полномочий подписывает и обнародует принятые Городским Советом нормативные правовые акты (статья 45 Устава).

Как верно установлено судом, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах компетенции в соответствующей форме, с соблюдением процедуры принятия, опубликования и введения в действие и по этим основаниям не оспаривается.

Административный истец, являясь арендатором земельного участка с кадастровым номером N, который имеет категорию земель - земли особо охраняемых территорий и объектов, вид разрешенного использования - отдых (рекреация) обратилась в Администрацию города Норильска о предоставлении указанного земельного участка в собственность, однако распоряжением от 17 августа 2023 года N 5432 ей было отказано на основании пункта 2.6. Порядка.

Таким образом, суд на основании части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, вопреки позиции апеллянта, сделал правильный вывод о том, оспариваемый пункт Порядка применен в отношении административного истца, следовательно, административный истец вправе в судебном порядке оспорить положения пункта 2.6. Порядка, поскольку он применен в отношении него. Вопрос о правомерности применения пункта 2.6. Порядка в отношении административного истца в настоящем деле не является предметом судебного разбирательства.

Оценивая соответствие оспариваемого постановления нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции обоснованно руководствовался положениями Гражданского кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее также - Федеральный закон "Об охране окружающей среды".

Согласно п. 1.2 оспариваемого Порядка к землям особо охраняемых территорий муниципального образования город Норильск отнесены земли: особо охраняемых природных территорий; природоохранного назначения; рекреационного назначения; историко-культурного назначения; особо ценные земли.

Главой XVII Земельного кодекса Российской Федерации определяется правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов.

Понятие и состав земель особо охраняемых территорий установлены в статье 94 Земельного кодекса Российской Федерации, в соответствии с пунктом 1 которой к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

Согласно пункту 2 вышеприведенной статьи к землям особо охраняемых территорий относятся земли: 1) особо охраняемых природных территорий; 2) природоохранного назначения; 3) рекреационного назначения; 4) историко-культурного назначения; 5) особо ценные земли.

Земли особо охраняемых природных территорий, земли, занятые объектами культурного наследия Российской Федерации, используются для соответствующих целей. Использование этих земель для иных целей ограничивается или запрещается в случаях, установленных настоящим Кодексом, федеральными законами (часть 6 указанной статьи).

В соответствии со статьей 129 Гражданского кодекса Российской Федерации, законом или в установленном законом порядке могут быть введены ограничения оборотоспособности объектов гражданских прав, в частности могут быть предусмотрены виды объектов гражданских прав, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо совершение сделок с которыми допускается по специальному разрешению (пункт 2). Земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах (пункт 3).

Статьей 27 Земельного кодекса Российской Федерации закреплено, что оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и названным Кодексом; земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством; земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами (пункты 1 и 2). Содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается настоящим Кодексом, федеральными законами (пункт 3).

Названная статья также определяет закрытый перечень земельных участков, изъятых из оборота и (или) ограниченных в обороте. Земельные участки, находящиеся в границах особо охраняемых территорий муниципальных образований, в указанный перечень не включены.

Вопреки доводам стороны административного ответчика статья 94 Земельного кодекса Российской Федерации перечень указанных ограничений также не содержит.

Как следует из изложенной в пункте 1 данной статьи нормы, изъятие земель особо охраняемых территорий полностью или частично из хозяйственного использования или оборота возможно только в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления в отношении соответствующих земельных участков, и для которых установлен особый правовой режим, а не в отношении всех земель особо охраняемых территорий муниципального образования города Норильска, как это установлено оспариваемым пунктом 2.6 Порядка.

При этом в силу п. 5 ст. 27 Земельного кодекса Российской Федерации ограниченными в обороте являются земельные участки в пределах особо охраняемых природных территорий, а также участки, занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включёнными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия, музеями-заповедниками.

Аналогичные ограничения установлены пунктом 8 статьи 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", согласно которому отчуждению в соответствии с настоящим Федеральным законом не подлежат земельные участки в составе земель: лесного фонда и водного фонда, особо охраняемых природных территорий и объектов; зараженных опасными веществами и подвергшихся биогенному заражению; общего пользования (площади, улицы, проезды, автомобильные дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водные объекты, пляжи и другие объекты); не подлежащих отчуждению в соответствии с законодательством Российской Федерации. Отчуждению в соответствии с настоящим Федеральным законом не подлежат находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд. Если иное не предусмотрено федеральными законами, отчуждению в соответствии с настоящим Федеральным законом не подлежат земельные участки в составе земель транспорта, предназначенные для обеспечения деятельности в морских портах, речных портах, аэропортах или отведенные для их развития. Отчуждению в соответствии с настоящим Федеральным законом не подлежат занятые объектами культурного наследия земельные участки, находящиеся в собственности субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя, земельные участки, находящиеся на территории такого субъекта Российской Федерации, государственная собственность на которые не разграничена, в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами такого субъекта Российской Федерации.

Таким образом, Земельным кодексом Российской Федерации, а также какими-либо иными федеральными законами в соответствии с пунктом 3 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, вопреки позиции подателя апелляционной жалобы, не предусмотрен перечень ограничений оборота земельных участков, находящихся в границах особо охраняемых территорий муниципальных образований.

Изложенное позволило суду прийти к правильному выводу, что действующее законодательство не содержит запрета на предоставление гражданам и юридическим лицам в собственность земельных участков, расположенных в границах земель особо охраняемых территорий муниципальных образований. Такие земельные участки не изъяты из оборота и не ограничены в обороте, их использование допускается с соблюдением определенных ограничений.

Следовательно, не все виды земель, приведённых в п. 2.6 Порядка и в отношении которых установлен запрет на приватизацию, отнесены федеральным законодателем к ограниченным в обороте.

Вместе с тем, вопреки приведенному выше положению п. 2 ст. 27 Земельного кодекса Российской Федерации, оспариваемый п. 2.6 Порядка устанавливает абсолютный запрет на предоставление в собственность земельных участков, расположенных в пределах особо охраняемых территорий муниципального образования, в то время как федеральным законодателем предусмотрено исключение из общего правила.

Так, статьей 58 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" предусмотрено, что природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории (пункт 1). Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях (пункт 2). Земли в границах территорий, на которых расположены природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящиеся под особой охраной, не подлежат приватизации (пункт 5).

Вопреки позиции, изложенной в апелляционной жалобе, суд первой инстанции правомерно отклонил ссылку административного ответчика на положения статьи 58 Федерального закона "Об охране окружающей среды", как регулирующей правоотношения, связанные с эксплуатацией земель особо охраняемых природных территорий, а не земель особо охраняемых территорий.

Таким образом, учитывая, что положения пункта 2.6 Порядка противоречат вышеприведенным положениям статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что требования административного искового заявления подлежат удовлетворению.

Вместе с тем, суд, признавая недействующим полностью данный пункт Порядка, не учел, что в части ограничения оборота путем запрета на предоставление в собственность в отношении земельных участков, отнесенных к особо охраняемым природным территориям, оспариваемый пункт соответствует законодательству, имеющему большую юридическую силу.

При таких обстоятельствах решение суда подлежит изменению путем признания недействующим пункта 2.6 "Порядка отнесения земель к землям особо охраняемых территорий муниципального образования город Норильск, их использования и охраны", утвержденного решением Норильского городского Совета депутатов от 28 июня 2011 года N 34-825, в той мере, в которой он ограничивает оборот путем запрета на предоставление в собственность в отношении земельных участков на землях особо охраняемых территорий муниципального образования город Норильск, за исключением отнесенных к особо охраняемым природным территориям.

В остальной части оснований для отмены или изменения решения суда судебной коллегией не установлено, поскольку доводы апелляционной жалобы повторяют позицию административного истца в суде первой инстанции, не содержат правовых оснований к отмене решения суда, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки судом первой инстанции, а также к выражению несогласия с произведенной судом оценкой собранных по делу доказательств; не содержат фактов, не проверенных и не учтенных судом первой инстанции при рассмотрении дела и влияющих на обоснованность и законность судебного постановления, либо опровергающих выводы суда первой инстанции, в связи с чем, являются несостоятельными.

Основываясь на положениях пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, разъяснений, изложенных в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", принимая во внимание, что оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на его основании реализовывались права граждан и организаций, суд пришел к обоснованному выводу о необходимости признания недействующим оспариваемого нормативного правового акта в части со дня вступления судебного акта в законную силу.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Красноярского краевого суда от 4 декабря 2023 года изменить.

Изложить резолютивную часть решения следующим образом:

"Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2.6 "Порядка отнесения земель к землям особо охраняемых территорий муниципального образования город Норильск, их использования и охраны", утвержденного решением Норильского городского Совета депутатов от 28 июня 2011 года N 34-825, в той мере, в которой он ограничивает оборот путем запрета на предоставление в собственность в отношении земельных участков на землях особо охраняемых территорий муниципального образования город Норильск, за исключением отнесенных к особо охраняемым природным территориям".

Сообщение о принятии указанного решения подлежит опубликованию в периодическом печатном издании "Заполярная правда", на официальном интернет-портале правовой информации муниципального образования города Норильск в течение одного месяца с даты принятия апелляционного определения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационных жалоб, представления через Красноярский краевой суд.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 10 апреля 2024 года