Водное законодательство: настоящее и будущее (Павлов П., "Российская юстиция", 1996, N 6)

Водное законодательство: настоящее и будущее

18 октября 1995 г. Государственной Думой с учетом предложений Президента России был принят Водный кодекс Российской Федерации. 20 ноября 1995 г. после официального опубликования он вступил в действие (Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 47. Ст.4471).

Этот законодательный акт призван изменить всю систему правовой регламентации водных отношений. Представляется целесообразным рассмотреть некоторые аспекты, отраженные в Кодексе, которые имеют основополагающее значение для развития водного законодательства России.

Кодекс изменил понятийный аппарат водного законодательства и правовую классификацию водных объектов, используя естественнонаучные воззрения на природные свойства вод. Понятия, ранее оцениваемые как тождественные, стали различаться по своему содержанию, а правовая классификация стала основываться не только по признаку расположения вод на поверхности суши или в недрах, но и по характеру движения водных масс. В первом случае водные объекты, как и ранее, делятся на поверхностные и подземные, а во втором случае - на водотоки и водоемы. Разграничение последних базируется на том, находятся ли поверхностные воды в состоянии непрерывного движения или замедленного водообмена. Придав правовую форму естественнонаучным характеристикам водных объектов, Кодекс не только приблизил водное законодательство к реальным потребностям водного хозяйства, но и создал ту основу, на базе которой можно определить особую юридическую природу водных отношений.

Особые природные свойства вод непосредственно влияют на определение содержания права собственности на водные объекты. Не оспаривая то обстоятельство, что право собственности раскрывается в действующем законодательстве как гражданско-правовая категория, Кодекс исходит из необходимости использовать эту модель применительно к водным объектам с существенными корректировками. Поэтому ст.31 Кодекса содержит ссылку на необходимость определения содержания права собственности на водные объекты в соответствии с водным законодательством. При этом Кодекс не ограничивается простой констатацией этого факта, а прямо указывает, по какому критерию следует ограничивать право собственности на водные объекты от терминологически сходного с ним гражданско-правового понятия.

Часть вторая ст.31 Кодекса говорит о невозможности применения в полной мере понятия владения к водным объектам, поскольку сосредоточенная в них вода находится в состоянии непрерывного движения и водообмена. Действительно, абсурдно утверждать о возможности фактического обладания природными водами подобно вещи. В законодательном закреплении названного положения прослеживается связь современного водного права со взглядами дореволюционной юридической науки. Известный русский юрист Д.Ф.Флексор в введении к сборнику "Действующее законодательство по водному праву", изданному в Санкт-Петербурге еще в 1910 году, отмечал: "Как объект права воды вообще и проточные - в особенности - должны быть рассматриваемы в естественном состоянии непрерывного движения и обмена частиц, а потому к ним, по существу, не применимо во всей полноте понятие материального обладания предметом, характеризующее право полной собственности". В соответствии с таким взглядом ст.32 Кодекса объявила предметом права собственности водный объект в целом. Вовсе не случайно речь здесь идет о водных объектах, а не сосредоточенных в них водах. Если встать на другую позицию, возникнет ряд трудноразрешимых правовых проблем опять же в силу особых свойств вод, которые влекут неприменимость материального обладания ими. В этой связи интересно одно из разъяснений Гражданского Кассационного Департамента Правительствующего Сената в Российской империи, состоящее в следующем: "Течение реки состоит в беспрерывном обмене водных частиц, в этом естественном состоянии непрерывного движения и обмена должна рассматриваться река как объект права, и в этом смысле право владения рекой нельзя превращать в право на самую массу воды, беспрерывно меняющуюся".

Поскольку водный объект следует рассматривать предметом права собственности в целом, то хотя бы из чисто географических соображений возникает необходимость установления государственной собственности на подавляющее большинство из них. В частной же собственности могут находиться лишь непроточные водные объекты, расположенные в пределах одного земельного участка и рассматриваемые в единстве с ним. Такие водные объекты названы в Кодексе обособленными водными объектами или замкнутыми водоемами. Из-за зависимости вопроса о правах на обособленные водные объекты от проблемы установления соответствующих прав на землю, ст.40 Кодекса упоминает только о возможности частной собственности на них и содержит ссылку на земельное законодательство.

Невозможность материального обладания водами заставляет по-иному, чем в гражданском праве, рассматривать проблему оборотоспособности водных объектов. В естественном состоянии воды не поддаются индивидуализации, которая, как известно, необходима для оборота имущества. Однако не только особые свойства вод препятствуют их оборотоспособности как объекта гражданских прав. Водные объекты вполне могут быть исключены из оборота по соображениям общественной и государственной пользы. Во-первых, в силу того, что они могут находиться в общем пользовании, и, во-вторых, по причинам необходимости реализации специальных государственных нужд, например в области обороны. Статьи 20 и 21 Кодекса соответственно различают водные объекты общего пользования и особого пользования.

Такая позиция не является новой в российском праве. Выдающийся дореволюционный цивилист Г.Ф.Шершеневич в своем знаменитом учебнике русского гражданского права относил некоторые водные объекты к вещам вне оборота по естественным причинам и государственным соображениям. Конечно, современная юридическая наука, более точно определяя существо водных объектов, не считает их вещью. Признавая правомерность этой позиции, нельзя не заметить между водным объектом и имуществом некоторое сходство, поэтому часть вторая ст.32 Кодекса распространила на водные объекты общие правила гражданского права об имуществе за изъятиями, установленными водным законодательством. Такая постановка вопроса вполне соответствует предписаниям как гражданского, так и водного права.

Следуя требованиям ст.129 Гражданского кодекса России, водное законодательство определило пределы оборотоспособности водных объектов. При этом оно исходило из того, что водные объекты реально находятся в экономическом обороте, но этот оборот нельзя оценивать как понятие абсолютно идентичное гражданскому обороту. Статья 22 Кодекса запретила совершать с водными объектами сделки, влекущие или могущие повлечь отчуждение этих природных богатств, но разрешила переход прав пользования ими от одного лица к другому в порядке, установленном водным законодательством.

Таким образом, в соответствии с Кодексом составляющее право собственности правомочие распоряжения реализуется не только предоставлением водных объектов и их частей в пользование, но и путем передачи прав пользования в порядке правопреемства и даже в результате отчуждения названных прав. В последнем случае требуется получить согласие собственника на совершение сделки отчуждения. Это согласие оформляется в форме специального документа, названного в Кодексе распорядительной лицензией, которая выдается при наличии прямо закрепленных в законе условий.

На основании изложенного можно утверждать, что оборотоспособность водных объектов устанавливается посредством заимствования гражданско-правовых установлений, которые в определенных случаях по-иному интерпретируются, исходя из естественных характеристик водных объектов и вытекающих из них особенностей использования водных богатств страны.

Иной, чем в гражданском праве, характер владения водными объектами существенно влияет и на правомочие пользования ими. Водные объекты индивидуализируются по признаку их нахождения. В то же время местоположение водных объектов часто определяется достаточно большими пространственными границами. Они нередко обозначаются в топографо-геодезических материалах и не могут быть выделены в натуре, как другие природные объекты. Положение усугубляется тем, что водные объекты представляют собой относительное экологическое единство, поскольку использование одного из них может существенно воздействовать на другой.

В свою очередь социально-экономическое значение водных объектов отличается не только многообразием потребностей общества в водных богатствах, но и тем, что они выступают объективным условием жизни населения в целом. Граждане и юридические лица не могут относиться к водным объектам, как к своей вещи и пользоваться ими в максимально полных формах, поскольку это неизбежно весьма болезненно затронет интересы других лиц и общества в целом.

Что касается обособленных водных объектов, то по меткому замечанию одного из наиболее авторитетных ученых в области экологического права О.С.Колбасова, они по существу не могут считаться водными объектами, так как представляют собой составляющую земельного участка со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями. В отличие от замкнутых водоемов поверхностные водные объекты, как указано в части третьей ст.9 Кодекса, имеют многофункциональное значение и могут предоставляться для одной или нескольких целей одновременно. Практика показывает, что один и тот же водный объект используется одновременно и для транспортных целей, и для рыболовства, забора воды и сброса сточных вод, причем разными лицами. Часть третья ст.85 Кодекса закрепила возможность многоцелевого использования одного водного объекта разными лицами.

Экономическое и экологическое значение водных ресурсов диктуют целесообразность применения преимущественно административных методов регулирования отношений в области использования водных объектов. Поэтому водное законодательство всегда исходило из того, что водопользование подлежит строгому государственному регулированию. Кодекс предусматривает различные формы его осуществления. Так, использование водных объектов с применением сооружений, технических средств и устройств (специальное водопользование) допускается только после получения лицензии на водопользование (ст.86 Кодекса). Лицензия представляет собой не просто разрешение гражданам и юридическим лицам осуществлять определенную деятельность, а развернутый административный акт с многочисленными условиями и требованиями, невыполнение которых влечет прекращение прав пользования водными объектами. Если использование водных объектов может осуществляться без получения лицензии (общее водопользование), то оно должно проходить в рамках специальных правил, принятых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, причем после согласования с рядом федеральных органов государственной власти (ст.88 Кодекса).

Указанные императивные начала регулирования использования водных объектов могли бы поставить водопользователя в полную зависимость от произвола чиновничьих структур. Вероятно поэтому для возникновения права пользования водными объектами помимо получения лицензии требуется также заключить специальный договор (ст.46 Кодекса). Здесь наблюдается сочетание по существу совершенно отличных сфер правоотношений - публичной и частной.

В связи с этим целесообразно особо подчеркнуть следующее обстоятельство. Российская федерация в лице специально уполномоченных федеральных государственных органов вправе регулировать использование водных объектов не из-за того, что они находятся в ее собственности, а потому, что она обязана защищать публичные интересы. По этой причине выдача лицензии на водопользование включена в полномочия Российской Федерации. Что касается заключения договора на водопользование, то эти отношения лежат в сфере частного права и должны функционировать независимо от публично-правовой сферы водного законодательства.

К сожалению, Кодекс недостаточно последовательно разграничил элементы частно-правового и публично-правового регулирования водных отношений. В результате сохранилась возможность связывать установление режима использования водных объектов с вопросом о том, кто является субъектом права собственности на них. Учитывая экологическое единство водных объектов, такой подход может отрицательно повлиять на состояние водных богатств России.

Водные объекты по естественно-природным причинам объединяют сосредоточенные в них воды в единый водный бассейн. Охрана таких водных объектов будет эффективна только при условии распространения соответствующих мероприятий на все части данного бассейна. При этом стало явно недостаточно защищать исключительно поверхностные и подземные воды. Кодекс решил названные проблемы и наряду с нормами о предотвращении и устранении последствий загрязнения, засорения и истощения водных ресурсов предусмотрел защиту земель и лесов водоохранных зон, атмосферного воздуха с целью избежания диффузного загрязнения водных объектов (загрязнение через поверхность земли и воздух), водосборных площадей и иных природных ресурсов и комплексов.

Несмотря на декларативность ряда положений об охране водных объектов, тем не менее они демонстрируют те пути, по которым должна идти экологизация водного законодательства.

К недостаткам Кодекса следует отнести слабое решение вопросов платности водопользования. Централизация средств в государственных бюджетах различных уровней и специальном целевом бюджетном фонде не позволит обеспечить эффективное финансирование мероприятий по охране и организации рационального использования водных ресурсов. Совершенно оказался неучтенным опыт некоторых зарубежных стран (например, Франции и ФРГ), где плата за воду поступает непосредственно организациям, осуществляющим ведение водного хозяйства, а для контроля за расходованием средств ими создаются специальные наблюдательные советы. Можно предположить, что средства, формируемые от платы за воду, не смогут своевременно направляться на нужды водного хозяйства, что будет негативно отражаться на состоянии водных объектов.

Существенным упущением в Кодексе является то, что его Особенная часть неполно раскрывает содержание отдельных видов водопользования и не отграничивает их друг от друга. Между тем специфика отдельных видов водопользования уже не может быть отражена в одной или нескольких статьях. Подобного рода правовая неопределенность тормозит развитие некоторых отраслей хозяйства. В частности, до сих пор не может быть принят законодательный акт о рыболовстве, поскольку режим использования и охраны рыбных ресурсов находится в прямой зависимости от режима использования и охраны водных объектов, где они обитают.

Анализ Кодекса свидетельствует, что реализация заложенных в нем требований во многом зависит от того, будут ли в его развитие приняты иные федеральные законы. В настоящее время не планируется разработка новых законодательных актов в сфере водного права, а из последних решений Правительства Российской Федерации следует, что развитие водного законодательства должно пойти по пути издания подзаконных актов. В условиях становления правового государства сохранение такого подхода в развитии водного законодательства неприемлемо и ведет к невозможности обеспечить отвечающее современным требованиям регулирование соответствующих отношений.

Для изменения такой ситуации требуется подготовка единой концепции развития водного законодательства, где следует определить его приоритеты и недостатки, подлежащие устранению. После чего мог бы начаться процесс подготовки необходимых законопроектов.

Павлов П.