"Нужен Закон о нормативных актах" (Хаванский Н., "Российская юстиция", 1996, N 6)

Нужен Закон о нормативных актах

В последние годы процесс нормотворчества в нашей стране протекает весьма активно. К сожалению, он вызывает много вопросов.

Основной недостаток этого процесса на федеральном уровне, думается, в том, что отсутствует стратегия законотворчества. Должны быть какие-то, хотя бы временные, пусть на период деятельности того или иного состава Думы, научно обоснованные планы законопроектной деятельности. Иначе получается, что выхватывается актуальный на данный момент вопрос и принимается соответствующий закон. Этот путь приводит к тому, что ликвидируются, латаются так называемые "законодательные дырки". Или за отсутствием времени за счет потери качества, дробления и расслоения правовой системы взращиваются законодательные "сорняки" (например, Закон от 14 мая 1993 г. "О зерне", Федеральный закон от 30 января 1996 г. "О центре международного бизнеса "Ингушетия"). Обновлять законодательство нужно в комплексе.

Необходимы фундаментальные законы, которые приводили бы законодательство в соответствие с Конституцией России.

Следующая проблема - слабая законодательная техника, утрата ее традиций. Так, в новом ГК России - обилие иностранных слов ("делькредере", "бенефициарий", "коммандитные товарищества", "унитарные предприятия"), встречаются двусмысленности ("хранение в гардеробах организаций"). И это при том, что новый ГК претендует на роль экономической Конституции, он задуман не как узкоспециальный акт, а предназначен для широкого применения. Язык закона должен быть ясным, четким, равно для всех понятным. Закон, который могут понимать только профессионалы, не вызывает доверия у граждан. Не случайно в ГК РСФСР 1964 г. даже широко известный термин "реституция" нигде не приводился, а заменялся на длинный оборот. Я не призываю к отказу от заимствования иностранной юридической терминологии, но оно должно быть оправданным и понятым для россиян.

Далее. Конституция различает федеральные конституционные законы и федеральные законы. Это обобщающие понятия. Конкретный закон должен называться либо Конституционный закон Российской Федерации, либо Закон Российской Федерации. У нас же принимаются законы, в которых не названо государство, на территории которого они действуют. Более того, по такому же пути пошли и некоторые субъекты Федерации, принимая краевые и областные законы без указания в их названиях наименования субъекта Федерации.

Затрудняет систематизацию законодательства также появление актов с одинаковыми названиями, не указывающими проблему, в связи с которой вносятся изменения в законодательство. Как их отличать? Одного номера закона мало, особенно при одинаковых датах. Раньше добавляли "...по вопросу о..." или "...в связи с...". И все становилось ясно - закон индивидуализировался.

Вызывает сомнение обоснованность распространившегося порядка обновления законов в виде их новых редакций, тогда как фактически принимается новый закон. Не думаю, что провести проект такого закона через все стадии сложнее, чем проект нового закона, заменяющего устаревший. Но пока подобная практика приводит к ряду негативных моментов. Так, возникают немалые сложности с определением названия закона. Далеко не уверен, что все правильно укажут: Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" в редакции Федерального закона от 3 февраля 1996 г. N 17-ФЗ или Закон Российской Федерации "О вынужденных переселенцах" в редакции Федерального закона от 20 декабря 1995 г. N 202-ФЗ (подобные примеры можно продолжить). К тому же не всегда ясно, что происходит с текстом прежней редакции Закона: следует ли ее считать фактически утратившей силу или включать затем в перечень для признания закона утратившим силу.

Более правильным представляется, например, принятие нового Федерального закона от 10 января 1996 г. N 5-ФЗ "О внешней разведке" и одновременно признание утратившим силу ранее действовавшего соответствующего Закона.

При внесении изменений в законы и кодексы допускается масса неточностей. Особенно много их в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях, законах о налогах.

Законодательная техника должна быть упорядочена. До сих пор во многих документах нет единообразия в обозначениях разделов, глав, статей, частей, пунктов, абзацев и т.д. Например, абзац, имеющий цифру с точкой, называют пунктом, тогда как Конституция определила такой абзац как часть.

Чрезвычайно важным является вопрос правильного определения времени официального опубликования законов, так как от этой даты зависит момент вступления их в силу. В связи с этим большой интерес представляет статья О. Шилохвоста "Об официальном опубликовании законов" (Российская юстиция. 1995. N 6).

Автор считает, что официальной датой опубликования закона следует признавать день выхода "Российской газеты", поскольку при этом наибольшее число граждан ознакомилось с законом. В подтверждение своего мнения он приводит пример с опубликованием части первой ГК, а также опирается на разъяснение пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда.

Не могу согласиться с О.Шилохвостом в этой части. Действительно, часть первая ГК была опубликована в "Российской газете" 8 декабря 1994 г., а в "Собрании законодательства Российской Федерации" - 5 декабря 1994 г. Поскольку оба издания - официальные публикаторы, то надлежало руководствоваться Федеральным законом от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", в ст. 4 которого сказано, что официальным опубликованием закона считается первая публикация в "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". Думается, закон делает упор именно на дату, указанную на издании. По-моему, О.Шилохвост без достаточных оснований перенес акцент на момент поступления документа гражданам.

Подписка на периодические издания - сейчас дело дорогостоящее, не каждому по средствам. А "Собрание законодательства Российской Федерации" официально рассылается бесплатно во все органы государственной власти, на всех уровнях, вплоть до районных судов. Кроме того, акцент на моменте фактического ознакомления гражданина с законом способен свести к нулю конституционный принцип об официальном опубликовании законов.

Разъяснение пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, которое признало днем официального опубликования 8 декабря 1994 г., представляется выходящим за пределы их компетенции. В соответствии со ст.ст. 126 и 127 Конституции названные суды вправе давать разъяснения по вопросам судебной практики, а в данном случае они толкуют ст.4 указанного Федерального закона, когда отвечают на вопрос, что такое первая публикация. Юридическая природа такого разъяснения неубедительна.

О. Шилохвост предлагает два пути решения проблемы, но оба они спорны. Законодательно закрепить порядок определения даты опубликования документа, наверное, возможно для "Российской газеты", поскольку, как правило, в ней публикуется один закон. Для "Собрания законодательства Российской Федерации" это не выход. Идти по пути формализации - очень неопределенно. На что опираться, чем руководствоваться? Почему надо опираться на день выхода 1-го тиража? Какие отделения связи брать за основу? Как подходить к различным территориям России (Москва, Приморье, Чукотка и т.д.)?

Количество вопросов свидетельствует о необходимости дальнейшего обмена мнениями, продолжения дискуссии. Если, конечно, в каждом законе не указывать конкретную дату его вступления в силу - 1 января, 1 марта и т.д.

Видимо, нужно законом четко и однозначно решить эту проблему.

В следующей части статьи О.Шилохвост рассматривает вопрос о датах закона. Он считает, что законы имеют четыре даты: принятия Государственной Думой, одобрения Советом Федерации, подписания Президентом Российской Федерации, официального опубликования. Если с первыми тремя следует согласиться, то четвертая дата - небесспорна. Дата официального опубликования, как мне кажется,- не обязательный реквизит закона. Это просто факт. Факт, связанный с законом, относящийся к закону.

Далее автор статьи переходит к выбору основной даты и приходит к выводу, что указание в "Содержании" "Собрания законодательства Российской Федерации" только даты подписания закона Президентом России является неверным. О.Шилохвост считает главной датой документа дату принятия закона Государственной Думой. Аргументы, приведенные им в защиту своей позиции, не убеждают. Имеется много законов, в которых от принятия их Государственной Думой до подписания Президентом России возникает интервал в 2-3 месяца, а то и в полгода. Например, Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР" "О банках и банковской деятельности в РСФСР" 7 июля 1995 г. принят Государственной Думой, 21 июля 1995 г. - одобрен Советом Федерации и лишь 3 февраля 1996 г. после всех парламентских процедур подписан Президентом России. Как в таких случаях руководствоваться датой принятия Закона Государственной Думой? Рассматриваться и приниматься Государственной Думой документ может много раз. Его правовое положение от этого не меняется. Только подпись Президента России переводит документ в ранг закона. Иначе говоря, нет подписи Президента - нет закона (кроме случаев, когда парламент преодолеет вето Президента).

Решение проблем, поставленных О.Шилохвостом, а также настоящей статьей, видимо, возможно. Так, Государственная Дума выпускает "Ведомости Федерального Собрания" и "Государственная Дума (постановления)". Все публикуемые в них акты официально издаются в "Собрании законодательства Российской Федерации". Можно пойти по пути Германии, где существует специальный печатный орган Министерства юстиции, позволяющий оперативно публиковать правовые акты. Конечно, "Российская газета" тоже оперативна, но ею сложно пользоваться (законы печатаются с оборотом), сложно сохранить.

Нельзя ли отказаться от этих двух ведомственных изданий в пользу официального "Собрания законодательства Российской Федерации"? Тогда можно было бы рациональнее использовать денежные и материальные средства, увеличив периодичность и тираж официального издания.

Разрешить большинство вопросов мог бы Закон о нормативных актах, проект которого два года находится в Государственной Думе.

Хаванский Н.