Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 мая 2024 г. по делу N 66а-672/2024

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кузьмичева В.А.

судей Рогожиной Е.В, Савинова К.А.

при секретаре Швецовой Е.Д.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Пермского края о признании недействующим пункта 1 статьи 1 Закона Пермского края от 29 сентября 2023 г. N 230-ПК "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления Пермского городского округа и органами государственной власти Пермского края", по апелляционному представлению заместителя прокурора Пермского края на решение Пермского краевого суда от 22 января 2024 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Рогожиной Е.В, объяснения представителей административного истца прокуратуры Пермского края - прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Куренкова Е.А, представителя административного ответчика Законодательного Собрания Пермского края - Карлагиной Е.П, представителей заинтересованных лиц Администрации города Перми - Семеновой И.Г, Мещеряковой В.В, представителя Губернатора Пермского края - Сальниковой И.В, представителя Правительства Пермского края - Парфеновой А.М, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Законодательным Собранием Пермского края 21 сентября 2023 г. принят Закон Пермского края N 230-ПК "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления Пермского городского округа и органами государственной власти Пермского края". Закон подписан губернатором Пермского края 29 сентября 2023 г.

Указанный нормативный правовой акт опубликован 3 октября 2023 г. на официальном интернет-портале правовой информации http:/www.pravo.gov.ru, 9 октября 2023 г. - в печатном издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 40.

Пунктом 1 части 1 Закона Пермского края N 230-ПК "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления Пермского городского округа и органами государственной власти Пермского края" предусмотрено, что Правительство Пермского края и (или) уполномоченные Правительством Пермского края исполнительные органы государственной власти Пермского края осуществляют полномочия органов местного самоуправления Пермского городского округа по осуществлению функций и полномочий учредителя муниципальных общеобразовательных организаций в части:

-назначения руководителя муниципальной общеобразовательной организации;

-принятия решения о прекращении трудового договора и увольнения руководителя муниципальной общеобразовательной организации;

-принятия решения об установлении и изменении срока действия трудового договора с руководителем муниципальной общеобразовательной организации;

-установления порядка и сроков проведения аттестации кандидатов должность руководителя муниципальной общеобразовательной организации, проведения аттестации кандидатов на должность руководителя муниципальной общеобразовательной организации.

Заместитель прокурора Пермского края обратился в суд административным исковым заявлением о признании недействующим пункта статьи 1 Закона Пермского края от 29 сентября 2023 г. N 230-ПК "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления Пермского городского округа и органами государственной власти Пермского края".

В обоснование заявленных требований указал, что статьей 9.1 Федерального закона от 2 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 273-ФЗ) предусмотрено, что в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131), могут быть перераспределены, установленные данным Федеральным законом полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования.

В соответствии с положениями Федерального закона N 273-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится, в том числе создание, реорганизация, ликвидация муниципальных образовательных организаций, осуществление функций и полномочий учредителя муниципальных образовательных организаций. Образовательная организация создается в форме, установленной гражданским законодательством для некоммерческих организаций, в том числе по типу автономной. Ее единоличным исполнительным органом является руководитель, назначаемый учредителем. Кандидаты на должность руководителя и руководитель муниципальной образовательной организации проходят обязательную аттестацию в порядке и сроки, установленные учредителем. Учредитель, являясь собственником имущества учреждения, в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом образовательной организации назначает его руководителя, являющегося органом учреждения. Таким образом, полномочия учредителя по назначению и увольнению руководителей муниципальных образовательных организаций, проведение их аттестации, неразрывно связаны с полномочиями по созданию, реорганизации, ликвидации таких организаций, содержанию их имущества, являются частью процесса принятия управленческих решений учредителем как собственником имущества и не могут рассматриваться в отрыве от процесса создания учреждения. Указывает, что возможность перераспределения полномочий работодателя трудовым законодательством не предусмотрена.

Таким образом, функции по принятию решения о прекращении трудового договора и увольнению руководителя муниципальной общеобразовательной организации, определению срока действия трудового договора, заключаемого с руководителем образовательной организации, по установлению порядка и сроков проведения аттестации кандидатов на должность руководителя образовательной организации, также относятся к полномочиям учредителя образовательной организации и не могут быть перераспределены в отрыве от полномочий, предусмотренных пунктом 4 части 1 статьи 9 Федерального закона N 273-ФЗ.

Применение пункта 1 статьи 1 Закона Пермского края N 230- ПК будет противоречить нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу - Трудовому кодексу Российской Федерации, поскольку работодателем руководителя муниципальной образовательной организации будет выступать учредитель в лице органа местного самоуправления, который в силу положений трудового законодательства единственный уполномочен принимать решение о приеме и увольнении работника. Кроме того, в силу закона соучредительство нескольких лиц при создании учреждения не допускается. Помимо этого, частичное изъятие полномочий собственника имущества, которым является учредитель образовательной организации, ограничит реализацию полномочий по управлению им его имуществом, что прямо запрещено абзацем 2 части 1.2 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ.

Представитель административного истца в судебном заседании поддержал заявленные требования по доводам, изложенным в административном исковом заявлении.

Представитель административного ответчика Законодательного Собрания Пермского края в судебном заседании возражала против удовлетворения требований по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Представитель заинтересованного лица губернатора Пермского края в судебном заседании возражала против удовлетворения требований административного иска по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Представитель заинтересованного лица Правительства Пермского края в судебном заседании возражала против удовлетворения требований административного искового заявления по основаниям, изложенным в письменном отзыве.

Представители заинтересованного лица администрации г. Перми в судебном заседании просили в удовлетворении требований отказать.

Суд постановилрешение, которым в удовлетворении административного искового заявления заместителя прокурора Пермского края о признании недействующим пункта 1 статьи Закона Пермского края от 29 сентября 2023 г. N 230-ПК "О перераспределения отдельных полномочий между органами местного самоуправления Пермского городского округа и органами государственной власти Пермского края отказал.

В апелляционном представлении заместитель прокурора Пермского края просит решение суда отменить, ввиду нарушения норм материального права, несоответствия выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда первой инстанции, обстоятельствам административного дела, принять новое решение об удовлетворении заявленных требований.

В возражениях на апелляционную жалобу административные ответчики Законодательное собрание Пермского края, Правительство Пермского края, администрация г. Перми просят решение суда первой инстанции оставить без изменения, ввиду необоснованности доводов апелляционного представления.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца поддержал доводы апелляционного представления.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного ответчика просила решение суда оставить без изменения, апелляционное представление - без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители заинтересованных лиц просили решение суда оставить без изменения, апелляционное представление - без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом положений части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав объяснения представителя административного истца, представителя административного ответчика, представителей заинтересованных лиц, проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционного представления и возражений, исследовав новые доказательства, указанные в протоколе судебного заседания, судебная коллегия приходит к следующему.

С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 КАС РФ).

В соответствии с п.1 ст.1 Закона Пермского края от 29 сентября 2023 года N 230-ПК "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления Пермского городского округа и органами государственной власти Пермского края" Правительство Пермского края и (или) уполномоченные Правительством Пермского края исполнительные органы государственной власти Пермского края осуществляют полномочия органов местного самоуправления Пермского городского округа по:

осуществлению функций и полномочий учредителя муниципальных общеобразовательных организаций в части:

назначения руководителя муниципальной общеобразовательной организации;

принятия решения о прекращении трудового договора и увольнения руководителя муниципальной общеобразовательной организации;

принятия решения об установлении и изменении срока действия трудового договора с руководителем муниципальной общеобразовательной организации;

установления порядка и сроков проведения аттестации кандидатов на должность руководителя муниципальной общеобразовательной организации, проведения аттестации кандидатов на должность руководителя муниципальной общеобразовательной организации.

Разрешая административные исковые требования прокурора, суд первой инстанции пришёл к выводу о соответствии оспариваемого в части нормативного правового акта требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Данный вывод суда первой инстанции судебная коллегия находит основанным на неправильном применении норм материального права, доводы апелляционного представления заслуживающими внимания, а решение суда первой инстанции подлежащим отмене, ввиду нарушения или неправильного применения норм материального права (ч.3 ст.310 КАС РФ), по следующим основаниям.

Согласно статьи 9.1 Федерального закона от 29 декабря 2012 N 273-ФЗ (ред. от 25.12.2023) "Об образовании в Российской Федерации", части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 23.03.2024) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования, установленные настоящим Федеральным законом за исключением полномочий, осуществляемых органами публичной власти федеральной территории "Сириус", могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В соответствии с "Методическими рекомендациями по подготовке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, направленных на реализацию положений Федерального закона от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (разработаны Минрегионом России, 2014 г.) единый либо дифференцированный перечень полномочий, относимых к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, устанавливается субъектом Российской Федерации исходя из целей перераспределения полномочий (повышение эффективности управления инфраструктурой урбанизированных территорий, реализация проектов развития территорий, сосредоточение ресурсов для эффективного решения одного или нескольких вопросов местного значения и т.п.).

В пояснительной записке к проекту Федерального закона "О внесении изменения в статью 8 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" (далее статья 9.1 данного закона) указано, что законопроект разработан в целях совершенствования системы управления образованием и направлен на совершенствование организации публичной власти в субъектах Российской Федерации, а также на создание правовой основы для усиления роли и ответственности государственного управления в обеспечении качественной работы и качественных результатов современной российской школы, что, в свою очередь, окажет положительное влияние и будет способствовать созданию единого образовательного пространства в Российской Федерации.

К настоящему времени в системе управления сферой образования актуализировались определенные проблемы.

Так, сейчас между различными субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями даже в одном субъекте Российской Федерации наблюдается отсутствие однородности качества образования и необходимой степени единства в регулировании важных вопросов в сфере образования, что затрудняет возможность выстраивания единого образовательного пространства в Российской Федерации. Сложившаяся длинная цепочка управления с концентрацией влияния на низовом уровне снижает маневренность, управляемость системы образования.

В ряде случаев несогласованность позиций органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, создает условия для разбалансировки системы образования.

В связи с этим законопроектом предлагается установить, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе осуществлять полномочия в отношении муниципальных образовательных организаций (новая часть 21 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации").

Законопроектом устанавливается, что перераспределение полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации в порядке в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Таким образом, субъектам Российской Федерации будет предоставлена возможность придания муниципальным образовательным организациям статуса государственных образовательных организаций путем перевода их в ведение субъекта Российской Федерации.

Принятие предлагаемых законопроектом правовых норм создаст условия для внедрения эффективной региональной модели централизованного управления в системе образования в части повышения гарантий реализации прав обучающихся на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам, а также расширит возможности по предоставлению дополнительного образования для детей.

Кроме того, предлагаемый законопроектом подход, учитывая высокую дотационность муниципалитетов, а также широко применяемую практику перераспределения полномочий с муниципального уровня на региональный, позволит повысить прозрачность финансирования системы общего образования и дополнительного образования детей, укрепить финансовую основу деятельности общеобразовательных организаций ввиду уменьшения рисков их недофинансирования и, как следствие, повысить эффективность и качество осуществления отдельных полномочий в сфере образования, передаваемых органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Из представленных суду апелляционной инстанции приказа Министерства образования и науки Пермского края от 13 марта 2024 года N26-1-06-261 "Об утверждении Регламента взаимодействия Министерства образования и науки Пермского края и департамента образования администрации города Перми при осуществлении перераспределённых полномочий в сфере образования", таблицы перераспределения полномочий и схемы следует, что реализация оспариваемого в части нормативного правового акта приводит к дублированию функций органов государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления, так кандидат на должность руководителя общеобразовательного учреждения вправе по своему выбору представить документы в департамент или министерство, при этом каждый из них полномочен проводить рассмотрение пакета документов кандидата и составляет по итогам доклад для комиссии, состоящей из работников данных органов власти.

При этом по итогам заседания комиссии министерство поручает департаменту заключить срочный трудовой договор с работником, срок договора указывается в данном приказе.

Заявление об увольнении работник подает через департамент в министерство, которое издает приказ об увольнении.

При этом в отсутствие понятного обоснования, кроме ссылки на важность назначения руководителя общеобразовательного учреждения для субъекта РФ, назначение руководителей учреждений дошкольного и дополнительного образования осталось в ведении местного самоуправления, а руководителей общеобразовательных учреждения - перешло в ведение министерства.

Следовательно, оспариваемый в части нормативный правовой акт противоречит целям и духу изменений в законодательство, воле федерального законодателя, устанавливает неоправданный параллелизм в осуществлении деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, не устраняет проблемы разбалансировки в осуществлении деятельности органов местного самоуправления и органов власти субъекта РФ, поскольку предполагает необходимость реализации решения органа субъекта РФ посредством принятия решения органом местного самоуправления, что противоречит целям эффективного решения вопросов местного значения.

В результате усматриваются признаки правовой неопределенности, которая является основанием для отмены решения суда первой инстанции и признания оспариваемого в части нормативного правового акта недействительным.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Согласно п.38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" при удовлетворении требования об оспаривании нормативного правового акта, который до принятия решения суда отменен в установленном законом порядке или действие которого прекратилось, суд может признать данный акт не действующим полностью или в части со дня, когда такой акт (отдельные положения акта) вошел в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, если соответствующая дата предшествует дню отмены оспоренного акта или дню прекращения его действия и если отсутствуют основания для признания такого акта не действующим с иной даты (пункт 1 части 2, пункт 1 части 4 статьи 215 КАС РФ).

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Пермского краевого суда от 22 января 2024 года отменить.

Принять по делу новое решение, которым административное исковое заявление заместителя прокурора Пермского края удовлетворить.

Признать недействующим со дня принятия пункт 1 статьи 1 Закона Пермского края от 29 сентября 2023 г. N 230-ПК "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления Пермского городского округа и органами государственной власти Пермского края".

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции (город Челябинск) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Пермский краевой суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 10 июня 2024 г.

Председательствующий

Судьи