Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 29 мая 2024 г. по делу N 8а-9013/2024[88а-10692/2024]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Корнюшенкова Г.В, Стаховой Т.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационному представлению прокурора Архангельской области Хлустикова Н.Н. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 14 сентября 2023 года по административному делу N 2а-94/2023 по административному исковому заявлению прокурора Ленского района Архангельской области в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц о признании незаконным бездействия администрации МО "Ленский муниципальный район", выразившегося в непринятии мер по организации бесплатного круглогодичного транспортного сообщения между поселениями в границах муниципального района, не организации дорожной деятельности между поселениями района, возложении обязанности устранить допущенные нарушения.

Заслушав доклад судьи Корнюшенкова Г.В, объяснения прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Поповой Е.В, поддержавшей доводы кассационного представления, изучив материалы дела, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

прокурор Ленского района Архангельской области в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц обратился в Вилегодский районный суд Архангельской области с административным исковым заявлением к администрации МО "Ленский муниципальный район", в котором, с учетом уточнения заявленных требований, просил признать незаконным бездействие администрации, выразившееся в непринятии мер по организации бесплатного круглогодичного транспортного сообщения между поселениями в границах муниципального района, не организации дорожной деятельности между поселениями в границах муниципального района, возложить на администрацию муниципального образования "Ленский муниципальный район" обязанность в срок до 1 января 2024 года организовать бесплатное круглогодичное транспортное сообщение между поселениями в пределах муниципального района через реку Вычегда, разделяющую автомобильные дороги регионального значения "Заболотье - Сольвычегодск - Яренск" и "Паламыш - Урдома", а также организовать дорожную деятельность на этом участке.

К участию в деле в качестве административного ответчика привлечено государственное казенное учреждение Архангельской области "Дорожное агентство "Архангельскавтодор", в качестве заинтересованных лиц - Правительство Архангельской области, Министерство транспорта Архангельской области, Министерство строительства и архитектуры Архангельской области.

Решением Вилегодского районного суда Архангельской области от 25 мая 2023 года административный иск удовлетворен частично.

Признано незаконным бездействие администрации муниципального образования "Ленский муниципальный район", выразившееся в непринятии мер по организации бесплатного круглогодичное транспортного сообщения между поселениями в пределах муниципального района, не организации дорожной деятельности между поселениями в границах муниципального района.

На администрацию муниципального образования "Ленский муниципальный район" возложена обязанность в срок до 1 апреля 2024 года организовать бесплатное круглогодичное транспортное сообщение между поселениями в пределах муниципального района через реку Вычегда, разделяющую автомобильные дороги регионального значения "Заболотье-Сольвычегодск-Яренск" и "Паламыш-Урдома", организовать дорожную деятельность на этом участке.

В удовлетворении административного иска к государственному казенному учреждению Архангельской области "Дорожное агентство "Архангельскавтодор" отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 14 сентября 2023 года решение Вилегодского районного суда Архангельской области от 25 мая 2023 года отменено.

Принято по делу новое решение, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления прокурора Ленского района Архангельской области в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования "Ленский муниципальный район", выразившегося в непринятии мер по организации бесплатного круглогодичного транспортного сообщения между поселениями в границах муниципального района, не организации дорожной деятельности между поселениями района, возложении обязанности устранить допущенные нарушения.

В кассационном представлении прокурора Архангельской области Хлустикова Н.Н. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 14 сентября 2023 года, поступившем в суд первой инстанции 19 марта 2024 года, в Третий кассационный суд общей юрисдикции - 5 апреля 2024 года, ставится вопрос об отмене указанного судебного акта в связи с несоответствием выводов суда апелляционной инстанции обстоятельствам административного дела, неправильным применением норм материального и процессуального права.

Относительно кассационного представления администрацией муниципального образования "Ленский муниципальный район" представлен отзыв, Правительством Архангельской области представлены возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационного представления, отзыва и возражений на кассационное представление, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Нарушения такого характера были допущены судом апелляционной инстанции.

В обоснование заявленных требований указано на результаты проведенной прокуратурой Ленского района Архангельской области проверки соблюдения органом местного самоуправления требований действующего законодательства, в ходе которой выявлено бездействие администрации муниципального образования "Ленский муниципальный район", ненадлежащим образом исполняющей полномочия в сфере дорожной деятельности, организации транспортного обслуживания населения. Так, в ходе проверки установлено, что автомобильные дороги регионального значения "Заболотье - Сольвычегодск - Яренск" и "Паламыш - Урдома" прерываются водным препятствием - рекой Вычегда. Возмездные услуги по перевозке пассажиров и багажа через реку Вычегда, в том числе, в зимний период, оказываются индивидуальными предпринимателями. Альтернативный бесплатный проезд через реку Вычегда отсутствует. Отсутствие круглогодичного бесплатного проезда между поселениями Ленского муниципального района, на территории которых отсутствуют ряд органов государственной власти (их структурный подразделений), медицинские учреждения, негативно сказывается на реализации гражданами своих прав, гарантированных Конституцией Российской Федерации.

Разрешая административное дело и удовлетворяя заявленные прокурором требования, суд первой инстанции исходил из обоснованности требований прокурора о возложении обязанности по обеспечению беспрепятственного круглосуточного проезда без взимания платы через реку Вычегда на администрацию муниципального образования "Ленский муниципальный район".

Проверяя законность и обоснованность судебного постановления в апелляционном порядке, судебная коллегия по административным делам Архангельского областного суда с выводами суда первой инстанции не согласилась.

Отменяя решение суда в части удовлетворения заявленных прокурором требований, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что незаконного бездействия при осуществлении полномочий по решению вопросов местного значения в аспекте, указанном в административном иске прокурора Ленского района Архангельской области, администрацией муниципального образования "Ленский муниципальный район" не допущено.

При этом суд апелляционной инстанции исходил из того, что автомобильные дороги регионального значения "Заболотье - Сольвычегодск - Яренск", "Подъезд к с. Урдома от автомобильной дороги Заболотье - Сольвычегодск - Яренск" и "Паламыш - Урдома" разделены рекой Вычегда, мост и иные искусственные дорожные сооружения для проезда через которую отсутствуют. В ходе судебного разбирательства не установлено, что действующими документами территориального планирования Архангельской области либо Ленского муниципального района на указанной в административном иске территории запланирован к постройке какой-либо линейный объект регионального или местного значения. Организованная индивидуальным предпринимателем переправа через реку Вычегда к числу искусственных дорожных сооружений автомобильных дорог общего пользования не относится. В то же время законодателем не установлено каких-либо гарантий бесплатного и свободного пользования реально не возведенными мостами или не построенными участками дорог. Кроме того суд апелляционной инстанции указал, что судом первой инстанции также не принято во внимание, что в целях обеспечения транспортного обслуживания населения муниципального образования "Ленский муниципальный район" между населенными пунктами муниципального образования "Сафроновское", муниципального образования "Козьминское", муниципального образования "Урдомское" организовано регулярное автобусное сообщение по маршруту село Яренск - рабочий поселок Урдома - село Яренск, перевозки пассажиров по которому осуществляет муниципальное унитарное предприятие "Ленское ПАП". Расходы на переправу через реку Вычегда, которые несет перевозчик, компенсируются за счет средств бюджета Ленского муниципального района.

Из разъяснений, содержащихся в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении", следует, что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции находит, что апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 14 сентября 2023 года приведенным требованиям не соответствует. Доводы кассационного представления заслуживают внимания.

Право прокурора на обращение в суд с административным иском в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами, регламентировано пунктом 4 статьи 27 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", частью 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Федеральный законодатель к вопросам местного значения городского поселения и городского округа в сфере транспортных услуг относит создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения в границах поселения и в границах городского округа соответственно (пункт 7 части 1 статьи 14 и пункт 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), к вопросам местного значения муниципального района - создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района (пункт 6 части 1 статьи 15 этого же Федерального закона).

Согласно пункту 6 части 1 статьи 9 Устава муниципального образования "Ленский муниципальный район Архангельской области", принятого решением Собрания депутатов муниципального образования "Ленский муниципальный район" от 25 июня 2010 года N 50 (с последующими изменениями), к вопросам местного значения МО "Ленский муниципальный район" относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах МО "Ленский муниципальный район".

Из материалов дела следует, что Ленский район Архангельской области расположен на берегах реки Вычегда. На правом берегу реки находятся сельские поселения "Козьминское", Сафроновское", "Сойгинское", на левом берегу расположено городское поселение "Урдомское", в состав которого входят 20 населенных пунктов, к которым не организовано свободное и бесплатное осуществление проезда транспортных средств, перевозки пассажиров и грузов. Проезд через реку Вычегда осуществляется силами индивидуальных предпринимателей на платной основе, в обустраивается ледово-понтонная переправа, в летний период организуется паромная переправа. Проезд разрешается только после внесения платы, взимаемой в том числе с экстренных служб, скорой медицинской помощи. При этом альтернативная бесплатная дорога для проезда к населенным пунктам городского поселения "Урдомское" отсутствует.

При указанных обстоятельствах граждане, проживающие в городском поселении "Урдомское" (население более 4 000 человек) не имеют возможности бесплатно добраться в другие населенные пункты муниципального района, в том числе в районный центр - село Яренск, получить беспрепятственный доступ к органам местного самоуправления муниципального района, к правосудию, органам прокуратуры, центральной районной больнице, иным службам.

При этом, при разрешении административного дела, вопреки выводам суда апелляционной инстанции, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что в силу постановления Правительства Российской Федерации от 16 ноября 2021 года N 1946 Ленский муниципальный район Архангельской области включен в перечень местностей, приравненных к районам Крайнего Севера.

В силу части 1 статьи 37 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" решение об использовании автомобильной дороги или участка автомобильной дороги на платной основе может быть принято при условии обеспечения возможности альтернативного бесплатного проезда транспортных средств по автомобильной дороге общего пользования либо при условии обеспечения возможности альтернативного бесплатного проезда до ввода в эксплуатацию строящейся или реконструируемой платной автомобильной дороги или используемого на платной основе участка автомобильной дороги.

Проезд легковых автомобилей и мототранспортных средств по расположенным в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях автомобильной дороге, участку автомобильной дороги и отдельному искусственному дорожному сооружению, являющемуся участком автомобильной дороги, в отношении которых принято решение об их использовании на платной основе без соблюдения условий, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, осуществляется без взимания платы (часть 1.3 статьи 37 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").

С учетом приведенных норм федерального законодательства, в их системной взаимосвязи, установленных по делу фактических обстоятельствах, вопреки выводам суда апелляционной инстанции, не отнесение организованной индивидуальными предпринимателями переправа через реку Вычегда к числу искусственных дорожных сооружений автомобильных дорог общего пользования, не свидетельствует об отсутствии незаконного бездействия при осуществлении полномочий по решению вопросов местного значения администрации муниципального образования "Ленский муниципальный район" в части организации транспортного обслуживания населения между поселениями в границах района. Заслуживает внимания и довод кассационного представления о том, что в отсутствие утвержденного проекта дорожного движения переправа является по существу продолжением дорог общего пользования.

Наличие маршрута автобусного сообщения, который также проложен по переправе, вопреки суждениям суда апелляционной инстанции, при установленных фактических обстоятельствах не может быть признано исчерпывающими и достаточными мерами по организации транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района.

При этом судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции находит обоснованными доводы кассационного представления о том, что в случае прекращения по каким-либо причинам деятельности индивидуальных предпринимателей все население городского поселения "Урдомское" лишится возможности попасть в другие населенные пункты муниципального района. Отсутствие транспортной доступности в условиях проживания в местности, приравненной к районам Крайнего Севера, может привести, в том числе, к отсутствию продуктов питания, несвоевременному оказанию населению квалифицированной медицинской помощи, и, как следствие, к возникновению чрезвычайной ситуации.

Вопреки выводам суда апелляционной инстанции, заявленные в данном административном деле требования прокурора, как и постановленное судом первой инстанции судебное решение, не возлагают на администрацию муниципального образования "Ленский муниципальный район" обязанность по возведению какого-либо сооружения линейных объектов, искусственных сооружений через реку Вычегда регионального или местного значения. Порядок организации транспортного обслуживания населения между поселениями в границах района в силу действующего законодательства определяется органом местного самоуправления самостоятельно. В данном случае, удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что непосредственно административным ответчиком - администрацией муниципального образования "Ленский муниципальный район" какие-либо меры для организации транспортной доступности населенных пунктов не приняты. При этом заслуживают внимания доводы кассационного представления о том, что такие меры, в частности, могут быть приняты путем заключения муниципальных контрактов либо соглашений о возмещении части затрат по транспортному обслуживанию населения и юридических лиц.

Доводы отзыва администрации муниципального образования "Ленский муниципальный район" на кассационное представление о том, что вышеуказанные автодороги являются автодорогами регионального или межмуниципального значения, необходимости обеспечения транспортной доступности жителей городского поселения "Урдомское" не только в пределах границ муниципального района, но и с иными муниципальными образованиями Архангельской области, не свидетельствуют об отсутствии у данного органа местного самоуправления предусмотренной Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" обязанности по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района, не опровергают выводы суда первой инстанции об отсутствии со стороны данного административного ответчика принятия каких-либо мер для организации транспортной доступности населенных пунктов.

С учетом изложенного, вывод суда первой инстанции о наличии оснований для удовлетворения административного искового заявления прокурора Ленского района Архангельской области в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц следует признать правомерным.

Судом первой инстанции по существу правильно применены нормы материального права, вынесено законное и обоснованное решение, предусмотренных Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации правовых оснований для его отмены при установленных обстоятельствах дела у суда апелляционной инстанции не имелось.

Судебная коллегия также отмечает, что процессуальные вопросы исполнения постановленного судом первой инстанции решения, в том числе о новом сроке исполнения возложенной на администрацию муниципального образования "Ленский муниципальный район" обязанности по организации бесплатного круглогодичного транспортного сообщения между поселениями в пределах муниципального района через реку Вычегда, подлежат разрешению в порядке, установленном главой 38 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу, представление с административным делом, вправе оставить в силе один из принятых по административному делу судебных актов.

С учетом вышеизложенного, судебная коллегия приходит к выводу, что апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 14 сентября 2023 года подлежит отмене в связи с неправильным применением норм материального права, которое привело к принятию неправильного судебного акта, с оставлением в силе решения Вилегодского районного суда Архангельской области от 25 мая 2023 года.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 14 сентября 2023 года отменить.

Оставить в силе решение Вилегодского районного суда Архангельской области от 25 мая 2023 года.

Решение Вилегодского районного суда Архангельской области от 25 мая 2023 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационного представления.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 11 июня 2024 года.

Председательствующий

Судьи