Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 26 июня 2024 г. по делу N 8а-12351/2024[88а-13748/2024]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Мишиной И.В, судей Никулиной И.А, Черемисина Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу мэра города Новосибирска на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 марта 2024 года по делу N 3а-81/2023 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Новосибирская теплосетевая компания" к Совету депутатов города Новосибирска, мэру города Новосибирска о признании не действующим в части нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Мишиной И.В, пояснения представителя мэра города Новосибирска Байдецкого Е.А, поддержавшего доводы кассационной жалобы, возражения по существу приведенных в жалобе доводов представителя общества с ограниченной ответственностью "Новосибирская теплосетевая компания" Курашовой С.А, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Волковой А.Г, полагавшей кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

27 сентября 2017 года Советом депутатов города Новосибирска принято решение N 469 "О Правилах благоустройства территории города Новосибирска и признании утратившими силу отдельных решений Совета депутатов города Новосибирска" (далее - Правила N 469).

Согласно пункту 4.1 Правил N 469 содержание территории города Новосибирска осуществляется ответственными лицами и предусматривает выполнение мероприятий по благоустройству в соответствии с Перечнем мероприятий по благоустройству и периодичностью их проведения (приложение к Правилам).

Разделом 5 "Мероприятия по содержанию территории при эксплуатации подземных инженерных коммуникаций" Приложения к Правилам N 469 к видам мероприятий по содержанию территории при эксплуатации подземных инженерных коммуникаций отнесены, в частности, устранение провалов, просадок грунта или дорожного и тротуарного покрытия, появившихся в местах прохождения подземных инженерных коммуникаций, с периодичностью проведения - не позднее 1 суток с момента образования (пункт 4); восстановление нарушенного примыкающего к люку смотрового колодца асфальтового покрытия в границах разрушения, но не менее чем в радиусе 20, 0 см от внешнего края люка, с периодичностью проведения - не позднее 1 суток с момента появления повреждений (пункт 6 в редакции решения Совета депутатов города Новосибирска от 24 апреля 2019 года N 778).

В соответствии с пунктом 1.3 Правил N 469 лицами, ответственными за благоустройство территории города Новосибирска являются, в том числе, юридические лица, являющиеся собственниками подземных инженерных коммуникаций, а также не являющиеся собственниками указанных объектов, несущие права и обязанности по благоустройству территории города Новосибирска в пределах обязательств, возникших из заключенных ими договоров, а также из иных оснований, предусмотренных законодательством.

Общество с ограниченной ответственностью "Новосибирская теплосетевая компания" (далее - ООО "НТСК", общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими пункта 4 раздела 5 Приложения к Правилам N 469 в той мере, в какой на собственников и владельцев подземных инженерных коммуникаций возложена обязанность устранить провалы, просадки грунта или дорожного и тротуарного покрытия, появившиеся в местах прохождения подземных инженерных коммуникаций на земельных участках, тротуарах и автомобильных дорогах, не находящихся в собственности (владении) собственников и владельцев подземных инженерных коммуникаций; пункта 6 раздела 5 Приложения к Правилам N 469 (в редакции решения Совета депутатов г..Новосибирска от 24 апреля 2019 года N 778) в той мере, в какой на владельцев подземных инженерных коммуникаций возложена обязанность восстановить нарушенное примыкающее к люку смотрового колодца асфальтовое покрытие в границах разрушения, но не менее чем в радиусе 20, 0 см от внешнего края люка, нарушенный на земельных участках, тротуарах и автомобильных дорогах, не находящихся в собственности (владении) собственников и владельцев подземных инженерных коммуникаций, ссылаясь на то, что оспариваемые положения не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а именно статье 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статье 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 40, 41, 42 Земельного кодекса Российской Федерации, пункту 2 статьи 12 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", пункту 4.2 "ГОСТ Р 50597-2017. Национальный стандарт Российской Федерации. Дороги автомобильные и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения.

Методы контроля" (утвержден приказом Росстандарта от 26 сентября 2017 года N 1245-ст), поскольку возлагают на административного истца бремя содержания не принадлежащих ему земельных участков, дорог и тротуаров и мотивируя тем, что оспариваемые нормы нарушают права административного истца, являющегося теплосетевой организацией города Новосибирска, владеющей подземными инженерными коммуникациями (тепловыми сетями и сетями горячего водоснабжения), поскольку возлагают на общество обязанности по содержанию, восстановлению и ремонту автомобильных дорог, земельных участков и тротуаров, не принадлежащих истцу, что ведет к убыткам; неисполнение указанных обязанностей также ведет к привлечению ООО "НТСК" к административной ответственности.

Решением Новосибирского областного суда от 15 декабря 2023 года в удовлетворении административных исковых требований ООО "НТСК" отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 марта 2024 года решение суда первой инстанции отменено, по делу принято новое решение; признаны не действующими с даты вынесения апелляционного определения пункты 4 и 6 раздела 5 Приложения к Правилам благоустройства территории города Новосибирска, утвержденным решением Совета депутатов города Новосибирска от 27 сентября 2017 года N 469 (в редакции решения Совета депутатов города Новосибирска от 24 апреля 2019 года N 778) в той мере, в какой они в силу неопределенности нормативного содержания, порождающей на практике неоднозначное их истолкование и, следовательно, возможность произвольного применения, допускают возложение обязанности по восстановлению элементов благоустройства территории города в случае негативного на них воздействия не по вине собственников (владельцев) подземных инженерных коммуникаций.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 23 мая 2024 года, мэром города Новосибирска ставится вопрос об отмене апелляционного определения, оставлении в силе решения суда первой инстанции со ссылкой на неверное применение апелляционным судом норм материального права. Полагает, что оспариваемые положения Правил не противоречат действующему законодательству и не возлагают на административного истца каких-либо обязанностей, помимо связанных с негативными последствиями, вызванными эксплуатацией подземных инженерных коммуникаций. Указывает, что обязанность по принятию мер к обеспечению надлежащего эксплуатационного и санитарного состояния территорий, зданий и сооружений для размещения тепловых установок, устранению причин, вызвавших нарушений нормальных грунтовых условий, пунктами 3.2.1 и 3.2.6 Правил технической эксплуатации тепловых энергоустановок, утвержденных приказом Минэнерго России от 24 марта 2003 года N 115 возложена на собственника (владельца) таких установок, а статьей 19 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" определено, что прокладка, перенос или переустройство инженерных коммуникаций, их эксплуатация в границе полосы отвода автомобильной дороги осуществляются владельцами таких инженерных коммуникаций или за их счет. Считает недопустимым обязательное содержание в оспариваемых пунктах понятия виновности и недоказанным наличие неопределенности их правового содержания.

ООО "НТСК" представлен отзыв на кассационную жалобу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. Представители Советом депутатов города Новосибирска в судебное заседание не явились, о причинах неявки не известили, возражений против рассмотрения жалобы в их отсутствие, в том числе по причине невозможности обеспечить явку представителей в судебное заседание, не заявили, ходатайств об отложении заседания не представили. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся в заседание представителей участвующих в деле лиц.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия Восьмого кассационного суда исходит из следующего.

В силу части 1 статьи 130, части 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

В частности, к вопросам местного значения городского округа пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отнесено утверждение правил благоустройства территории муниципального, городского округа, осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предметом которого является соблюдение правил благоустройства территории муниципального, городского округа, в том числе требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг (при осуществлении муниципального контроля в сфере благоустройства может выдаваться предписание об устранении выявленных нарушений обязательных требований, выявленных в ходе наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности), организация благоустройства территории муниципального, городского округа в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципального, городского округа.

В соответствии с частью 1 статьи 2 названного Федерального закона правила благоустройства территории муниципального образования - муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

Правила благоустройства территории муниципального образования утверждаются представительным органом соответствующего муниципального образования (статья 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Исходя из приведенного правового регулирования, руководствуясь положениями статей 20, 35, 51, 55 Устава города Новосибирска, принятого решением городского Совета Новосибирска от 27 июня 2007 года N 616, и основываясь на установленных по делу обстоятельствах, суды пришли к верному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в надлежащей форме, с соблюдением порядка его принятия и опубликования.

По данным основаниям Правила благоустройства территории города Новосибирска, утвержденные решением Совета депутатов города Новосибирска от 27 сентября 2017 года N 469, и приведенные в обжалуемом апелляционном определении выводы по результатам оценки его законности подателем кассационной жалобы не оспариваются.

Из материалов административного дела усматривается, что ООО "НТСК" является теплосетевой организацией города Новосибирска, владеющей подземными инженерными коммуникациями (тепловыми сетями и сетями горячего водоснабжения).

Установив, что за непринятие мер для устранения просадки грунта и дорожного покрытия, появившихся в месте прохождения подземных инженерных коммуникаций линии теплопровода (пункт 4 раздела 5 Приложения к Правилам N 469), общество было привлечено к административной ответственности, суды обоснованно указали, что административный истец является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, и пришли к верному выводу о наличии у общества права на обращение в суд с требованием о признании недействующими отдельных положений Правил N 469, затрагивающих его права и законные интересы.

Разрешая спор по существу и отказывая в признании не действующими пункта 4 раздела 5 Приложения к Правилам N 469 в той мере, в какой на собственников и владельцев подземных инженерных коммуникаций возложена обязанность устранить провалы, просадки грунта или дорожного и тротуарного покрытия, появившиеся в местах прохождения подземных инженерных коммуникаций на земельных участках, тротуарах и автомобильных дорогах, не находящихся в собственности (владении) собственников и владельцев подземных инженерных коммуникаций; пункта 6 раздела 5 Приложения к Правилам N 469 (в редакции решения Совета депутатов г. Новосибирска от 24 апреля 2019 года N 778) в той мере, в какой на владельцев подземных инженерных коммуникаций возложена обязанность восстановить нарушенное примыкающее к люку смотрового колодца асфальтовое покрытие в границах разрушения, но не менее чем в радиусе 20, 0 см от внешнего края люка, нарушенный на земельных участках, тротуарах и автомобильных дорогах, не находящихся в собственности (владении) собственников и владельцев подземных инженерных коммуникаций, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемые положения Правил по своему содержанию являются ясными и определенными, не допускают их неоднозначного, двойного толкования и не содержат смысл, придаваемый им административным истцом, о возложении на собственников и владельцев инженерных подземных коммуникаций не предусмотренное федеральным законодательством бремя содержания не принадлежащих ему земельных участков, дорог, тротуаров, а предусматривают восстановление повреждений грунта, дорожного покрытия в местах прохождения подземных коммуникаций, примыкания к люку смотрового колодца и подлежат применению в совокупности с общими положениями гражданского и административного законодательства, не содержат исключений из них.

Апелляционный суд с выводами суда первой инстанции не согласился, указав, что оспариваемые пункты 4 и 6 раздела 5 "Мероприятия по содержанию территорий при эксплуатации подземных инженерных коммуникаций" Приложения к Правилам N 469 допускают возложение обязанности по восстановлению элементов благоустройства территории города в случае негативного на них воздействия не по вине собственников (владельцев) подземных инженерных коммуникаций, в то время как в силу действующего гражданского законодательства (пункт 1 статьи 2, пункты 1 и 2 статьи 3, статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации) случаи несения бремени содержания имущества лицом, не являющимся его собственником, могут быть установлены лишь федеральными законами, к которым Правила благоустройства не относятся, или договором. При этом судом апелляционной инстанции принято во внимание, что в соответствии с пунктом 2 статьи 12 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог. Согласно пункту 4.2 "ГОСТ Р 50597-2017. Национальный стандарт Российской Федерации. Дороги автомобильные и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения. Методы контроля", утвержденного приказом Росстандарта от 26 сентября 2017 года N 1245-ст, в случае, когда эксплуатационное состояние дорог и улиц не отвечает требованиям настоящего стандарта, владельцами дорог и улиц, а также организациями, осуществляющими их содержание, принимаются меры, направленные на скорейшее устранение дефектов и введение в установленном порядке ограничений движения, вплоть до полного его запрещения с помощью соответствующих технических средств организации дорожного движения и средств регулирования.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции считает приведенные выводы суда апелляционной инстанции ошибочными.

Конституционный Суд Российской Федерации, действительно, неоднократно указывал, что осуществляемое законодателем правовое регулирование - в силу конституционных принципов правового государства, верховенства закона и юридического равенства - должно отвечать требованиям определенности, ясности и непротиворечивости, а механизм его действия должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений из содержания конкретного нормативного положения или системы находящихся в очевидной взаимосвязи нормативных положений, поскольку конституционное равноправие может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями (постановления от 27 ноября 2008 года N 11-П, от 27 июня 2013 года N 15-П, от 23 декабря 2013 года N 29-П, от 22 апреля 2014 года N 12-П и др.).

Из разъяснений, приведенных в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствам" следует, что проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 21 января 2010 года N 1-П указал, что общеправовой критерий формальной определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы (формальной определенности закона), обусловленный природой нормативного регулирования в правовых системах, основанных на верховенстве права, непосредственно вытекает из закрепленных Конституцией Российской Федерации принципа юридического равенства (статья 19, части 1 и 2) и принципа верховенства Конституции Российской Федерации и основанных на ней федеральных законов (статья 4, часть 2; статья 15, части 1 и 2). Неопределенность содержания правовых норм влечет неоднозначное их понимание и, следовательно, неоднозначное применение, создает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению указанных конституционных принципов, реализация которых не может быть обеспечена без единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П и от 11 ноября 2003 года N 16-П).

Проверяя соответствие акта, обладающего нормативными свойствами, действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, суд, как следует из пункта 36 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствам", устанавливает смысл разъясняемых положений, учитывая буквальное значение содержащихся в них слов и выражений, а также их место в системе права, взаимосвязи с другими правовыми нормами, цели и условия принятия соответствующего нормативного правового акта.

Механизм действия закона должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений, прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.

Допуская возложение обязанности по восстановлению элементов благоустройства территории города в случае негативного на них воздействия при эксплуатации подземных инженерных коммуникаций на собственников подземных инженерных коммуникаций, оспариваемые пункты 4 и 6 раздела 5 Приложения к Правилам таким условиям соответствуют и исходя из положений статьи 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не создают возможности их произвольного применения без установления вины собственников (владельцев) подземных инженерных коммуникаций, поскольку учитывая их место в системе действующего правового регулирования подлежат применению в совокупности с общими положениями гражданского и административного законодательства, не предусматривая каких-либо исключений.

Вывод суда апелляционной инстанции об обратном на буквальном содержании оспариваемых правовых норм и содержащихся в них выражений в их взаимосвязанном и последовательном толковании с иными положениями и используемыми терминами Правил не основан.

Учитывая, что целью принятия Правил N 469, разработанных в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и иными нормативными правовыми актами, регулирующими возникшие правоотношения, является обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержания и улучшения санитарного и эстетического состояния территории города Новосибирска (пункт 1.1 Правил), вопрос о виновности (критериях виновности) собственников (владельцев) подземных инженерных коммуникаций в случае негативного воздействия на элементы благоустройства к сфере регулируемых указанными Правилами правоотношений не относится и выходит за пределы полномочий органа местного самоуправления.

Исходя из структуры оспариваемого нормативного правового акта, предусмотренные пунктом 4 и 6 Приложения к Правилам мероприятия осуществляются при эксплуатации подземных инженерных коммуникаций, т.е. соответствующая обязанность по восстановлению элементов благоустройства возникает у собственника (владельца) таких коммуникаций в случае негативного на них воздействия в результате осуществляемой деятельности, включая деятельность, не связанную с категорией вины (текущий, капитальный ремонт, необходимость обслуживания коммуникаций и т.п.).

Согласно пункту 1.3 Правил N 469 собственники подземных инженерных коммуникаций, а также не являющиеся собственниками указанных объектов, несут права и обязанности по благоустройству территории города Новосибирска в пределах обязательств, возникших из заключенных ими договоров, а также из иных оснований, предусмотренных законодательством.

Ссылка административного истца на принятые при разрешении арбитражных споров судебные акты, возлагающие на собственников и владельцев подземных инженерных коммуникаций соответствующие обязанности без установления наличия или отсутствие вины указанных лиц в причинении вреда, а также наличия причинно-следственной связи между причиненным вредом и действиями названных лиц, не может быть принята, поскольку законность данных судебных актов предметом оценки в рамках абстрактного нормоконтроля не является.

Применение оспариваемых норм без учета общих положений гражданского и административного законодательства и без установления причин возникновения при эксплуатации подземных инженерных сооружений провалов, просадок грунта или дорожного и тротуарного покрытия, нарушений примыкающего к люку смотрового колодца асфальтового покрытия в целях определения наличия либо отсутствия у лица, эксплуатирующего такие инженерные коммуникаций, соответствующей обязанности по благоустройству территории, о противоречии пунктов 4 и 6 раздела 5 Приложения к Правилам N 469 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не свидетельствует.

Обязанности по содержанию не принадлежащего собственникам и владельцам подземных инженерных коммуникаций имущества в смысле, придаваемом статей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, оспариваемые нормы также не возлагают.

При таких данных правовые основания для отмены правильного по существу судебного акта суда первой инстанции у апелляционного суда отсутствовали, в связи с чем обжалуемое апелляционное определение не может быть признано законным и обоснованным, оно подлежит отмене с оставлением в силе решения Новосибирского областного суда.

На основании вышеизложенного, руководствуясь пунктом 4 части 1 статьи 215, статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 марта 2024 года отменить.

Оставить в силе решение Новосибирского областного суда от 15 декабря 2023 года.

Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в официальном печатном издании "Бюллетень органов местного самоуправления города Новосибирска" в течение месяца со дня принятия кассационного определения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 26 июня 2024 года.

Председательствующий

Судьи