Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 30 мая 2024 г. по делу N 66а-405/2024

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Бутковой Н.А, судей Белоногого А.В. и Шеповаловой О.А.

при секретаре Веселовой Н.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-77/2024 по апелляционному представлению первого заместителя прокурора Ленинградской области и апелляционной жалобе федерального государственного казенного учреждения "Северо-Западное территориальное управление имущественных отношений" Министерства обороны Российской Федерации на решение Ленинградского областного суда от 26 февраля 2024 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления первого заместителя прокурора Ленинградской области о признании недействующим в части постановления Правительства Ленинградской области от 14 июля 2021 года N 455 "Об утверждении схемы территориального планирования Ленинградской области в области образования, здравоохранения, социального обслуживания, культуры, физической культуры, спорта, туризма, молодежной политики, межнациональных и межконфессиональных отношений", Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А, объяснения представителя прокуратуры Ленинградской области Капсамун И.С. и представителя федерального государственного казенного учреждения "Северо-Западное территориальное управление имущественных отношений" Министерства обороны Российской Федерации (далее - ФГКУ "Северо-Западное территориальное управление имущественных отношений" Министерства обороны РФ) Дрыгиной В.Ю, поддержавших доводы поданных апелляционных представления и жалобы, представителя Правительства Ленинградской области Вилаевой М.А. и представителя Комитета градостроительной политики Ленинградской области Хлупина С.В, возражавших относительно доводов апелляционных жалобы и представления, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

постановлением Правительства Ленинградской области от 14 июля 2021 года N 455 утверждена схема территориального планирования Ленинградской области в области образования, здравоохранения, социального обслуживания, культуры, физической культуры, спорта, туризма, молодежной политики, межнациональных и межконфессиональных отношений, включающая, помимо текстовой части, также карту планируемого размещения объектов регионального значения (далее - Схема территориального планирования; Постановление N 455).

В разделе 1.5 "Сведения о планируемых объектах и территориях регионального значения в области отдыха и туризма" Положения о территориальном планировании Схемы территориального планирования на территории Юкковского сельского поселения Всеволожского муниципального района на площади 155, 18 га запланирована к размещению туристско-рекреационная зона "Гардарика" (пункт 2.16), а также тематический парк "Гардарика" (включая центр народно-художественных промыслов, национально-культурный центр коренных народов Ленинградской области) (пункт 3.4).

Постановлениями Правительства Ленинградской области от 7 сентября 2022 года N 652 и от 20 марта 2024 года N 189 Схема территориального планирования дополнена картами планируемого размещения объектов регионального значения N 2 (не включающая территорию Юкковского сельского поселения Всеволожского муниципального района) и N 3 соответственно.

Первый заместитель прокурора Ленинградской области обратился в суд с административным иском, дополнив требования которого, просил признать недействующим Постановление N 455 в той мере, в какой данным нормативно-правовым актом запланировано размещение туристско-рекреационной зоны "Гардарика" и тематического парка "Гардарика" площадью 155, 18 га вблизи дер. Медный завод Юкковского сельского поселения Всеволжского муниципального района Ленинградской области на земельных участках с кадастровыми номерами 47:07:0482001:34 и 47:07:0482001:33 в составе единого землепользования с кадастровым номером 47:07:0482001:31 площадью 95 га. В обоснование заявленных требований указал, что данные объекты регионального значения планируется разместить на вышеуказанных земельных участках, находящихся в федеральной собственности и используемых Министерством обороны Российской Федерации в целях обеспечения нужд обороны, что противоречит положениям подпункта 5 пункта 5 статьи 27, статьи 93 Земельного кодекса Российской Федерации, статьям 6.1 - 8, части 5 статьи 121 Лесного кодекса Российской Федерации, части 4.2 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Определением суда от 26 февраля 2024 года, занесенным в протокол судебного заседание, в принятии заявления прокурора, предъявленного в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказано в части требований, заявленных в отношении туристско-рекреационной зоны "Гардарика".

Решением Ленинградского областного суда от 26 февраля 2024 года отказано в удовлетворении административного искового заявления первого заместитель прокурора Ленинградской области.

В апелляционном представлении первый заместитель прокурора Ленинградской области просит решение суда отменить, направить дело на новое рассмотрение в Ленинградский областной суд, ссылаясь на разрешение административного спора судом на основе неполно выясненных юридически значимых обстоятельств, с неправильным применением норм процессуального права.

ФГКУ "Северо-Западное территориальное управление имущественных отношений" Министерства обороны Российской Федерации в апелляционной жалобе высказывает несогласие с решением суда от 26 февраля 2024 года и протокольным определением от 26 февраля 2024 года, которым отказано в принятии заявления прокурора, поданного в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в полном объеме; просит направить дело на новое рассмотрение в Ленинградский областной суд.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных представления и жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Отказывая в удовлетворении заявленных первым заместителем прокурора Ленинградской области требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят компетентным органом, с соблюдением процедуры его принятия, при надлежащем опубликовании; при этом данный акт не предписывает размещение тематического парка "Гардарика" именно в границах земельных участков с кадастровыми номерами 47:07:0482001:34 и 47:07:0482001:33, а только в границах муниципального образования "Юкковское сельское поселение", в связи с чем защищаемые прокурором права не могут считаться нарушенными.

Соглашаясь с выводами суда о принятии оспариваемого в части нормативного акта уполномоченным органом с соблюдением формы принятия и доведения до всеобщего сведения, судебная коллегия находит ошибочным вывод суда первой инстанции о его соответствии нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Часть 1 статьи 14 Градостроительного кодекса Российской Федерации к документами территориального планирования субъекта Российской Федерации относит схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, которые согласно части 3 данной статьи должны содержать положения о территориальном планировании и карты планируемого размещения объектов регионального значения, относящихся к областям полномочий субъектов Российской Федерации.

В силу частей 4 и 5 той же статьи в положениях о территориальном планировании указываются сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов регионального значения, их основные характеристики и местоположение, а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; такие объекты отображаются на картах планируемого размещения объектов регионального значения.

Исходя из положений пунктов 2-3 части 8 статьи 14 Градостроительного кодекса Российской Федерации прилагаемые к схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации материалы по обоснованию этих схем в текстовой форме должны содержать обоснование выбранного варианта размещения объектов регионального значения и оценку их возможного влияния на комплексное развитие соответствующей территории.

Согласно пункту 2 части 9 статьи 14 Градостроительного кодекса Российской Федерации на картах, включаемых в состав материалов по обоснованию схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, отображаются объекты капитального строительства, иные объекты, территории, зоны, которые оказали влияние на определение планируемого размещения объектов регионального значения, в том числе:

- планируемые для размещения объекты федерального значения, объекты регионального значения, объекты местного значения в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации, документами территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации, документами территориального планирования муниципальных образований (подпункт "а");

Пункт 19 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации к объектам регионального значения относит объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления полномочий по вопросам, отнесенным к ведению субъекта Российской Федерации, органов государственной власти субъекта Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации, решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации.

Согласно этому же пункту виды объектов регионального значения в указанных в части 3 статьи 14 настоящего Кодекса областях, подлежащих отображению на схеме территориального планирования субъекта Российской Федерации, определяются законом субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Областным законом Ленинградской области от 14 декабря 2011 года N 108-оз "Об отдельных вопросах осуществления градостроительной деятельности на территории Ленинградской области" к объектам регионального значения, подлежащим отображению в схеме территориального планирования Ленинградской области в области государственного управления, образования, здравоохранения, социального обслуживания, культуры, физической культуры и спорта, туризма, молодежной политики, межнациональных отношений, относятся туристско-рекреационные зоны (пункт 10 части 2 статьи 3).

Согласно пункту 2 статьи 7 Областного закона Ленинградской области от 14 декабря 2011 года N 108-оз к документам территориального планирования Ленинградской области относится схема территориального планирования Ленинградской области в области государственного управления, образования, здравоохранения, социального обслуживания, культуры, физической культуры и спорта, туризма, молодежной политики, межнациональных отношений.

Из приведенных положений федерального и регионального законодательства следует, что такие планируемые к размещению объекты регионального значения в области государственного управления, образования, здравоохранения, социального обслуживания, культуры, физической культуры и спорта, туризма, молодежной политики, межнациональных отношений, как туристско-рекреационные зоны должны быть отображены на соответствующей схеме территориального планирования Ленинградской области, с указанием их основных характеристик и местоположения. При этом в обязательном порядке обосновываются выбранные варианты размещения объектов регионального значения и дается оценка их возможного влияния на комплексное развитие соответствующей территории.

Согласно материалам по обоснованию Схемы территориального планирования в текстовой форме в книге 1 (сведения о документах стратегического планирования. Обоснование выбранного варианта размещения объектов регионального значения) ООО "Жилстройинвест" обратилось с инициативой реализации на территории Ленинградской области крупного инвестиционного проекта по созданию этнографического парка, посвященного истории и культуре края в период зарождения первых русских городов. Проект создания этнографического парка "Гардарика", включенного в планируемую туристско-рекреационную зону регионального значения, представляет собой интерактивный культурно-досуговый рекреационный объект, выполненный в виде ландшафтного парка общей площадью около 150 га, с ремесленным и торгово-бытовым комплексом сооружений, развитой инфраструктурой для комфортного пребывания гостей на территории и комплексом вспомогательной инфраструктуры. Реализация проекта планируется на территории Юкковского сельского поселения Всеволожского муниципального района, включая, в том числе, земельный участок с кадастровым номером 47:07:0482001:31 (земли промышленности, единое землепользование, включающее земельные участки с кадастровыми номерами 47:07:0482001:34 площадью 45, 3 га и 47:07:0482001:33 площадь. 49, 7 га). Данные участки были выбраны, в том числе, с учетом отсутствия зон с особыми условиями использования.

В книге 3 (Сведения о планируемых для размещения объектов регионального значения) материалов по обоснованию Схемы территориального планирования указано, что к планируемым к размещению объектам отдыха и туризма регионального значения относится, в том числе тематический парк "Гардарика", расположенный вблизи дер. Медный завод Юкковского сельского поселения Всеволжского муниципального района.

Содержание карт NN 1 и 3 Схемы территориального планирования подтверждает расположение этнографического парка "Гардарика" и туристско-рекреационной зоны "Гардарика", в том числе, на земельном участке с кадастровым номером 47:07:0482001:31, включающем земельные участки с кадастровыми номерами 47:07:0482001:34 и 47:07:0482001:33.

Таким образом, выводы суда первой инстанции о том, что Схема территориального планирования не предписывает размещение тематического парка "Гардарика" и туристско-рекреационной зоны "Гардарика" именно в границах спорных земельных участков противоречат имеющимся в деле доказательствам.

Постановлением Тринадцатого Арбитражного апелляционного суда от 2 февраля 2023 года по делу N А56-7683/2022 сделка по передаче из федеральной собственности в собственность муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области земельного участка с кадастровым номером 47:07:0482001:31, оформленная приказом заместителя Министра обороны Российской Федерации от 05 сентября 2019 года N 793 "О передаче земельных участков в собственность муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области, признана недействительной; применены последствия недействительности сделок в виде возложения на администрацию муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области обязанности возвратить указанный земельный участок в собственность Российской Федерации в лице Министерства обороны Российской Федерации.

Этим судебным актом установлено, что земельный участок с кадастровым номером 47:07:0482001:31 расположен в границах Морозовского лесничества - филиала ФГКУ "Управление лесного хозяйства и природопользования" Минобороны России, относится к категории земель: земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения. На данном земельном участке находится дорога (трасса) пробеговых испытаний техники (участок трассы в виде улучшенной грунтовой дороги протяженностью 10 км), с учетом темпов модернизации вооружения и военной техники указанная трасса общей протяженностью 35 км востребована в процессе испытаний.

Решением Ленинградского областного суда от 19 декабря 2023 года по административному делу N 3а-213/2023, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 22 мая 2024 года, признано недействующим с момента вступления решения суда в законную силу постановление Правительства Ленинградской области от 22 июня 2022 года N 418 "О внесении изменений в Генеральный план муниципального образования Юкковское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области применительно к деревне Медный завод" в части включения земельных участков с кадастровыми номерами 47:07:0482001:34 и 47:07:0482001:33 в границы населенного пункта д.Медный завод и отнесения их к функциональной зоне Р1 - зона рекреационного назначения (зона размещения этнографического парка).

Как следует из положений части 4.1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке и утверждении документов территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документов территориального планирования субъекта Российской Федерации, документов территориального планирования муниципальных образований и при внесении в указанные документы территориального планирования изменений не допускается включать в указанные документы положения о территориальном планировании, реализация которых приведет к невозможности обеспечения эксплуатации существующих или планируемых для размещения объектов федерального значения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 93 Земельного кодекса Российской Федерации землями обороны и безопасности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции по вооруженной защите целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, защите и охране Государственной границы Российской Федерации, информационной безопасности, другим видам безопасности в закрытых административно-территориальных образованиях, и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным Кодексом, федеральными законами.

Исходя из положений пункта 2 статьи 7, части 1 статьи 87 Земельного кодекса Российской Федерации данные земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением; земли обороны расположены за границами населенных пунктов и используются или предназначены для обеспечения эксплуатации объектов обороны и безопасности, осуществления иных специальных задач.

Поскольку спорные земельные участки используются для обеспечения нужд обороны, в связи с чем размещение на указанной территории туристско-рекреационной зоны "Гардарика" и этнографического парка "Гардарика" противоречит нормам градостроительного и земельного законодательства.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение подлежит отмене с принятием нового решения об удовлетворении административного иска.

В силу разъяснений, данных в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 июня 2020 года N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело с учетом неправомерно неудовлетворенного вышеуказанного ходатайства прокурора об изменении предмета административного искового заявления, с учетом того, что заявляя данное ходатайство, прокурор основания административного искового заявления не изменял, в связи с чем у суда первой инстанции отсутствовали основания для отказа в удовлетворении данного ходатайства, заявленного по правилам статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Определяя момент, с которого Постановление N 455 в оспариваемой части подлежит признанию недействующим, судебная коллегия принимает во внимание положения статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также разъяснения, данные в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", и признает нормативный правовой акт недействующим со дня принятия настоящего апелляционного определения.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Ленинградского областного суда от 26 февраля 2024 года отменить.

Признать недействующим со дня принятия настоящего апелляционного определения постановление Правительства Ленинградской области от 14 июля 2021 года N 455 "Об утверждении схемы территориального планирования Ленинградской области в области образования, здравоохранения, социального обслуживания, культуры, физической культуры, спорта, туризма, молодежной политики, межнациональных и межконфессиональных отношений" в части отображения на картах планируемого размещения объектов регионального значения N 1 и N 3 в границах земельных участков с кадастровыми номерами 47:07:0482001:34 и 47:07:0482001:33, входящих в состав единого землепользования с кадастровым номером 47:07:0482001:31, площадью 950000 кв.м, по адресу: Ленинградская обл, Всеволожский район, в районе п.Медный завод, планируемых к размещению объектов: туристско-рекреационной зоны "Гардарика" и тематического парка "Гардарика".

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Ленинградский областной суд в течение шести месяцев со дня его вынесения.

Председательствующий:

Судьи: