Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 16 мая 2024 г. по делу N 66а-927/2024

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стоян Е.В, судей Синьковской Л.Г, Кольцюка В.М, при секретаре О.А.

с участием прокурора ФИО2

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по апелляционной жалобе Министерства имущественных отношений Московской области на решение Московского областного суда от 9 ноября 2023 года, которым удовлетворено административное исковое заявление ФИО1 о признании недействующим в части распоряжения Министерства имущественных отношений Московской области от 27 декабря 2018 года N 15ВР-1824 "Об утверждении административного регламента предоставления государственной услуги "Предварительное согласование предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена", Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Стоян Е.В, объяснения ФИО1 представителя административного истца ФИО3 представителя Министерства имущественных отношений Московской области ФИО4 заключение прокурора ФИО2 судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

распоряжением Министерства имущественных отношений Московской области от 27 декабря 2018 года N 15ВР-1824 утверждён административный регламент предоставления государственной услуги "Предварительное согласование предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена" (далее распоряжение Министерства имущественных отношений Московской области от 27 декабря 2018 года N 15ВР-1824, Административный регламент). Оспариваемое распоряжение размещено на официальном сайте Министерства имущественных отношений Московской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" http://mio.mosreg.ru (28 декабря 2018 года).

Пунктом 13.2 Административного регламента предусмотрено, что основаниями для отказа в предоставлении государственной услуги являются по основаниям, указанным в пункте 6.1 данного Административного регламента, в том числе, несоответствие цели использования испрашиваемого земельного участка основным видам разрешённого использования, установленным в территориальных зонах проекта планировки территории, проекта межевания территории (в том числе при разночтениях в видах разрешённого использования, установленных в территориальных зонах правил землепользования и застройки (подпункт 13.2.32).

ФИО1 обратился в Московский областной суд с административным исковым заявлением, с учётом уточнения, о признании недействующим в части распоряжения Министерства имущественных отношений Московской области от 27 декабря 2018 года N 15ВР-1824 "Об утверждении административного регламента предоставления государственной услуги "Предварительное согласование предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена".

В обоснование заявленных требований административным истцом указано, что он является ветераном боевых действий, в силу положений федерального законодательства отнесён к лицам, имеющим право на первоочерёдное приобретение садовых или огородных земельных участков. Решениями администрации Пушкинского городского округа Московской области от 18 июня 2021 года и 12 августа 2021 года ФИО1 отказано в предоставлении указанной государственной услуги, в том числе на основании подпункта 13.2.32 пункта 13.2 Административного регламента.

По мнению административного истца, подпункт 13.2.32 пункта 13.2 Административного регламента противоречит положениям статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации в части оснований для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка, поскольку указанные основания носят исчерпывающий характер, при этом земельный участок, который предстоит образовать, не может быть предоставлен заявителю по основаниям, указанным в пункте 14 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации, в то время как основания для отказа в удовлетворении заявления о согласовании предоставления земельного участка, предусмотренные в пункте 14 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации не входят в перечень оснований пункта 8 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации.

Решением Московского областного суда от 9 ноября 2023 года административное исковое заявление ФИО1 удовлетворено, признано недействующим с момента вступления решения суда в законную силу распоряжение Министерства имущественных отношений Московской области от 27 декабря 2018 года N 15ВР-1824 "Об утверждении административного регламента предоставления государственной услуги "Предварительное согласование предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена" в части подпункта 13.2.32 пункта 13.2.

Не согласившись с решением суда первой инстанции представитель Министерства имущественных отношений Московской области обратился с апелляционной жалобой, срок на подачу которой восстановлен определением суда от 15 февраля 2024 года, в которой поставлен вопрос об отмене решения суда первой инстанции и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных административных исковых требований. В обосновании доводов апелляционной жалобы указано, что Административный регламент предоставления государственной услуги "Предварительное согласование предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена", утверждён распоряжением Министерства имущественных отношений Московской области от 27 декабря 2018 года N 15ВР-1824, принят и опубликован в установленном законом порядке. Кроме того, оспариваемое распоряжение не противоречит положениям статей 39.15, 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку предварительное согласование предоставления земельных участков является одной из составляющих частей порядка предоставления земельного участка и может рассматриваться лишь в системной взаимосвязи со статьями 39.14, 39.15, 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации.

Относительно доводов апелляционной жалобы административным истцом и прокурором, представлены возражения об их несостоятельности и законности судебного решения.

В заседание суда апелляционной инстанции не явились иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с учётом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие неявившихся лиц.

Судебная коллегия, проверив материалы дела, выслушав участвующих в деле лиц, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда не подлежит отмене, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на апелляционную жалобу, приходит к следующему.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции, сославшись на положения статьи 72 Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", Закона Московской области от 23 октября 2017 года N 175/2017-03 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями Московской области в области земельных отношений", Положения о Министерстве имущественных отношений Московской области, утверждённого постановлением Правительства Московской области от 29 октября 2007 года N 842/27, статей 9, 39.2, 39.6, 39.14, подпункта 8 пункта 1, пункта 8, пункта 10 статьи 39.15, подпункта 14 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации, исходил из того, что нормативный правовой акт в оспариваемой части не соответствует нормам земельного законодательства, и устанавливает необоснованное ограничение гражданских прав, и в этой связи пришёл к выводу об удовлетворении заявленных требований.

Судебная коллегия полагает, что выводы суда соответствуют обстоятельствам дела и согласуются с нормами материального права, регулирующими спорное правоотношение.

В соответствии с пунктами "в", "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей и земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со ст. ст. 9 - 11 настоящего Кодекса (ст. 39.2 Земельного кодекса Российской Федерации).

В силу пункта 1 абзаца 1 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее Федеральный закон от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ) государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 6 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ государственные и муниципальные услуги должны предоставляться в соответствии с административными регламентами.

Административный регламент представляет собой нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги (пункт 4 абзаца 1 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ).

В соответствии с пунктом 14 статьи 13 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Московской области от 25 апреля 2011 года N 365/15 утверждён Порядок разработки и утверждения административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг центральными исполнительными органами государственной власти Московской области, государственными органами Московской области (далее Порядок).

В соответствии с пунктом 4 раздела I указанного Порядка административные регламенты предоставления государственных услуг утверждаются распоряжениями центральных исполнительных органов государственной власти Московской области, государственных органов Московской области (в редакции на дату принятия оспариваемого распоряжения).

Пункт 32 раздела IV Порядка определяет, что органы местного самоуправления муниципальных образований Московской области при реализации отдельных государственных полномочий, переданных им на основании законов Московской области, руководствуются административными регламентами, утвержденными центральными исполнительными органами государственной власти Московской области, государственными органами Московской области, если иное не установлено законодательством Московской области (в редакции на дату принятия оспариваемого распоряжения).

Статьей 2 Закона Московской области от 23 октября 2017 года N 175/2017-03 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями Московской области в области земельных отношений" установлено, что органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории муниципального района, городского округа Московской области, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Согласно пункту 1 Положения о Министерстве имущественных отношений Московской области, утвержденного постановлением Правительства Московской области от 29 октября 2007 года N 842/27, Министерство имущественных отношений Московской области является центральным исполнительным органом государственной власти Московской области специальной компетенции, осуществляющим исполнительно - распорядительную деятельность на территории Московской области в сфере имущественно - земельных отношений, проводящим государственную политику, осуществляющим межотраслевое управление и координацию деятельности в указанной сфере иных центральных и территориальных исполнительных органов государственной власти Московской области, государственных органов Московской области и государственных учреждений Московской области, образованных для реализации отдельных функций государственного управления Московской области.

В соответствии с пунктом 13.1(2) указанного Положения издание нормативных и иных правовых актов по вопросу распоряжения земельными участками и изменения (установления) вида разрешенного использования земельных участков, обязательных для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами органов местного самоуправления, относится к компетенции Министерства имущественных отношений.Суд первой инстанции, проанализировав изложенные положения Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", Закона Московской области от 23 октября 2017 года N 175/2017-03 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями Московской области в области земельных отношений", Положения о Министерстве имущественных отношений Московской области, утверждённого постановлением Правительства Московской области от 29 октября 2007 года N 842/27 пришёл к верному выводу о принятии оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом в пределах компетенции с соблюдением требований законодательства к его форме и виду, порядку опубликования.

Проверяя содержание оспариваемого в части распоряжения Министерства имущественных отношений Московской области от 27 декабря 2018 года N 15ВР-1824 об утверждении административного регламента предоставления государственной услуги "Предварительное согласование предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена", суд первой инстанции установил, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу и необоснованно ограничивают гражданские права при предоставлении государственной услуги.

Как следует из материалов административного дела, ФИО1 является ветераном боевых действий и относится к лицам, имеющим право на первоочередное приобретение садовых или огородных земельных участков, поскольку имеет льготы, предусмотренные пунктом 1 статьи 16 Федерального закона от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах". 2 июня 2021 года ФИО1 обратился в администрацию Пушкинского городского округа Московской области, а затем 24 июля 2021 года повторно подал заявление о предварительном согласовании предоставления бесплатно без проведения торгов земельного участка с кадастровым номером N на праве аренды, расположенного по адресу: "адрес"; категория земель: "земли населённых пунктов"; вид разрешённого использования: "садоводство". Решениями администрации Пушкинского городского округа Московской области от 18 июня 2021 года N, от 12 августа 2021 года N ФИО1 отказано в предоставлении указанной государственной услуги, в том числе на основании подпункта 13.2.32 пункта 13.2 Административного регламента.

Согласно пунктам 1, 2 части 1 статьи 9 Земельного кодекса Российской Федерации к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относятся установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений; установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи.

Договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка гражданам, имеющим право на первоочередное или внеочередное приобретение земельных участков в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации (подпункт 14 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации).

Порядок предоставления в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов установлен в статье 39.14. Земельного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 8 пункта 1 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации в заявлении о предварительном согласовании предоставления земельного участка должна быть указана цель использования земельного участка.

Пункт 8 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации содержит исчерпывающий перечень оснований отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка Уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка при наличии хотя бы одного из следующих оснований: 1) схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 настоящего Кодекса; 2) земельный участок, который предстоит образовать, не может быть предоставлен заявителю по основаниям, указанным в подпунктах 1 - 13, 14.1 - 19, 22 и 23 статьи 39.16 настоящего Кодекса; 3) земельный участок, границы которого подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости", не может быть предоставлен заявителю по основаниям, указанным в подпунктах 1 - 23 статьи 39.16 настоящего Кодекса.

Решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка, который предстоит образовать, также должно содержать указание на необходимость изменения вида разрешенного использования такого земельного участка и его перевода из одной категории в другую в качестве условия предоставления такого земельного участка в случае, если указанная в заявлении о предварительном согласовании предоставления земельного участка цель его использования:

1) не соответствует видам разрешенного использования земельных участков, установленным для соответствующей территориальной зоны;

2) не соответствует категории земель, из которых такой земельный участок подлежит образованию;

3) не соответствует разрешенному использованию земельного участка, из которого предстоит образовать земельный участок, указанный в заявлении о предварительном согласовании его предоставления (пункт 10 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации).

Как указано выше, в силу положений подпункта 2 пункта 8 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании земельного участка в случае, если земельный участок, который предстоит образовать, не может быть предоставлен заявителю по основаниям, указанным в подпунктах 1 - 13, 14.1 - 19, 22 и 23 статьи 39.16 настоящего Кодекса.

Однако подпункт 14 статьи 39.16 Земельного Кодекса Российской Федерации, предусматривающий отказ в предоставлении земельного участка по основаниям несоответствия цели использования испрашиваемого земельного участка, в указанный перечень не входит, а является основанием для отказа в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, при этом не является основанием для принятия решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка.

Подпунктом 13.2.32 пункта 13.2 Административного регламента предоставления государственной услуги "Предварительное согласование предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена", утверждённого распоряжением Министерства имущественных отношений Московской области от 27.12.2018 года N 15ВР-1824 установлено, что в предоставлении Государственной услуги должно быть отказано в случае "несоответствие цели использования испрашиваемого земельного участка основным видам разрешенного использования, установленным в территориальных зонах проекта планировки территории, проекта межевания территории (в том числе при разночтениях в видах разрешенного использования, установленных в территориальных зонах правил землепользования и застройки)".

В связи с чем суд первой инстанции обоснованно пришёл к выводу о том, что оспариваемая норма Административного регламента противоречит положениям статьи 39.15 Земельного Кодекса Российской Федерации, содержащей закрытый перечень оснований для принятия решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка, в том числе, подпункту 10 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации, положениями которого установлены исчерпывающие основания для отказа в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без торгов, что влечёт необоснованное ограничение прав и законных интересов граждан, в том числе административного истца.

Позиция административного ответчика об отсутствии противоречий оспариваемого в части Административного регламента земельному законодательству отклонена судом как несостоятельная, поскольку право на предоставление государственной услуги "Предварительное согласование предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена" не должно осуществляться произвольно.

Также подлежит отклонению довод административного ответчика, что подпункт 13.2.32 пункта 13.2 Административного регламента конкретизирует положения пункта 14 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку данной нормой предусмотрены основания для отказа в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов.

Принимая во внимание изложенное, установив, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат федеральному закону, нарушают права и законные интересы административного истца, как лица, имеющего право на первоочередное приобретение садовых или огородных земельных участков, суд на основании статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правомерно принял решение об удовлетворении административного искового заявления и признании недействующим подпункта 13.2.32 пункта 13.2 распоряжения Министерства имущественных отношений Московской области от 27 декабря 2018 года N 15ВР-1824 "Об утверждении административного регламента предоставления государственной услуги "Предварительное согласование предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, с момента вступления решения в законную силу.

Доводы апелляционной жалобы не содержат правовых оснований к отмене решения суда, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда первой инстанции, а также к выражению несогласия с произведённой судом оценкой представленных по делу доказательств, в связи с чем, являются несостоятельными и не могут служить основанием для отмены или изменения законного и обоснованного решения суда.

С учётом изложенного, принятое по делу решение Московского областного суда следует признать законным и обоснованным, предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для его отмены, не установлено.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Московского областного суда от 9 ноября 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства имущественных отношений Московской области - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции

Председательствующий

Судьи