Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 03 июля 2024 г. по делу N 66а-834/2024

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И, судей Бутырина А.В, Войтко С.Н, при секретаре Злобиной К.С, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Горная компания Саяны" к Совету депутатов города Абакана об оспаривании в части нормативного правового акта с апелляционными жалобами представителей административного истца общества с ограниченной ответственностью "Горная компания Саяны" М.С, С.Э. на решение Верховного Суда Республики Хакасия от 28 марта 2024 года.

Заслушав доклад судьи Войтко С.Н, объяснения представителей общества с ограниченной ответственностью "Горная компания Саяны" М.С, С.Э, Д.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

решением Совета депутатов "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ N утверждены Правила землепользования и застройки "адрес", согласно части 1 статьи 39 которых зона производственных предприятий II класса опасности (П-1) выделена для обеспечения правовых условий функционирования существующих производственных предприятий II класса опасности (по санитарной классификации санитарно-защитная зона - 500 м), деятельность которых связана с высокими уровнями шума, загрязнения, интенсивным движением большегрузного и железнодорожного транспорта.

В соответствии с частью 2 статьи 39 Правил землепользования и застройки города Абакана строительство новых производственных предприятий I и II класса опасности не допускается. Реконструкция существующих предприятий, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности, допускаются при условии соблюдения требований, предъявляемых к производственным предприятиям не выше III класса опасности. Допускается строительство новых производственных предприятий не выше III класса опасности.

Общество с ограниченной ответственностью "Горная компания Саяны" (далее - ООО "ГК Саяны", Общество) обратилось в Верховный Суд Республики Хакасия с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнений, просило признать не действующими с момента принятия части 1, 2 статьи 39 Правил землепользования и застройки города Абакана, утвержденных решением Совета депутатов города Абакана от 24 декабря 2019 года N 134.

В обоснование требований указано, что ООО "ГК Саяны" осуществляет деятельность по складированию, разгрузке, погрузке угля на территории промышленной площадки, расположенной по адресу: "адрес". Указанный земельный участок относится к зоне производственных предприятий II класса опасности, который передан предприятию по договору аренды от 01 апреля 2022 года.

Прокурор города Абакана обратился в Абаканский городской суд с исковым заявлением о возложении на ООО "ГК Саяны" обязанности прекратить деятельность на указанном земельном участке, ссылаясь на часть 2 статьи 39 Правил землепользования и застройки. При этом предприятие на спорном земельном участке каких-либо объектов не создавало, реконструкцией объектов не занималось, пользуется имеющейся многие годы на земельном участке инфраструктурой для осуществления аналогичной деятельности.

По мнению административного истца, части 1 и 2 статьи 39 Правил землепользования и застройки города Абакана нарушают его права на осуществление экономической деятельности, поскольку неопределенность нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и следовательно к возможности произвольного применения.

Решением Верховного суда Республики Хакасия от 28 марта 2024 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционных жалобах представители административного истца, ссылаясь на незаконность и необоснованность постановленного судебного акта, просят его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административных исковых требований.

В обоснование жалобы, приводя доводы аналогичные доводам, изложенным в административном исковом заявлении, указывают на противоречие оспариваемых норм Правил землепользования и застройки города Абакана положениям пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135 "О защите конкуренции".

Неоднозначность статьи 39 Правил землепользования и застройки города Абакана выражается в понимании понятия "существующие" предприятия II класса опасности, указанного в части 1 данной статьи, которое административный ответчик не конкретизировал, подразумевая ее применение только в отношении предприятий II класса опасности, существовавших к моменту утверждения Правил землепользования и застройки города Абакана.

По мнению апеллянтов, такой подход основан на ограничительном толковании нормы и вступает в противоречие с картой территориального зонирования, из которой усматривается, что зона П-1 представляет собой зону, состоящую из массива смежных участков, выходит за пределы земельных участков, на которых существовали предприятия II класса опасности и также включает в себя земельные участки, на которых предприятия II класса опасности отсутствуют, следовательно, такое обозначение границ зоны П-1 на карте подразумевает возможность появления на свободных участках иных предприятий II класса опасности, чем и руководствовался административный истец при выборе места для осуществления своей деятельности по размещению открытого склада угля.

Таким образом, административный ответчик ограничивает круг предприятий II класса опасности и не предполагает появление новых предприятий, существующих в период действия Правил землепользования и застройки города Абакана, что приводит к ограничению конкуренции в виде предоставления существующим предприятиям II класса опасности особого права на существование деятельности в зоне П-1.

Прокурором, участвующим в деле, Советом депутатов города Абакана представлены письменные возражения, в которых выражено мнение о законности судебного акта и необоснованности доводов апелляционной жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб извещены своевременно и в надлежащей форме.

На основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено при указанной явке.

По результатам рассмотрения дела, судебная коллегия по административным делам приходит к следующим выводам.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Проанализировав доказательства соблюдения административным ответчиком процедуры принятия нормативного правового акта и его обнародования, суд сделал правильный вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в надлежащей форме. Нарушений порядка принятия и опубликования оспариваемого нормативного акта судом не установлено, по этим основаниям решение суда не обжалуется.

Согласно статье 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в том числе, на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование осуществляется, в том числе, для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В силу пункта 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа, в котором определены границы функциональных зон и их функциональное назначение (пункт 5 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в них устанавливаются территориальные зоны, их границы и градостроительные регламенты (пункты 7 и 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

Согласно пункту 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, который утверждается, в том числе, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В соответствии с частью 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), отражающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 3 части 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются, в том числе ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Таким образом, согласно положениям части 3 статьи 9, частей 9, 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

Из материалов дела усматривается, что на основании договора аренды, заключенного ДД.ММ.ГГГГ между ИП Е.И. и ООО "ГК Саяны", Общество является арендатором части земельного участка площадью "данные изъяты" кв.м с кадастровым номером N, общей площадью "данные изъяты" кв.м, расположенного по адресу "адрес", "адрес", а также части пути протяженностью "данные изъяты" м необщего пользования N, назначение: сооружения железнодорожного транспорта, с кадастровым номером N расположенным по адресу: "адрес", "адрес" общей протяженностью 499 м. На земельном участке в комплекс входят: вагонные весы тензометрические ВТВ-С рег. N и автомобильные весы тип ВТА. Договор заключен на срок до ДД.ММ.ГГГГ.

Согласно сведениям Единого государственного реестра недвижимости указанный земельный участок с кадастровым номером 19:01:170102:624 имеет вид разрешенного использования "для эксплуатации и обслуживания базы оборудования, в том числе склада и подкранового пути".

В соответствии с выпиской из Единого государственного реестра юридический лиц, основным видом деятельности общества с ограниченной ответственностью "Горная компания Саяны" является деятельность автомобильного грузового транспорта, одним из дополнительных видов деятельности - деятельность по складированию и хранению.

Как установлено судом и подтверждается материалами административного дела, спорный земельный участок расположен в функциональной производственной зоне, а также в территориальной зоне производственных предприятий II класса опасности (П-1).

Таким образом, установленная в настоящая время в отношении арендуемого административным истцом земельного участка с видом разрешенного использования "для эксплуатации и обслуживания базы оборудования, в том числе склада и подкранового пути"" территориальная зона П-1 не противоречит функциональному зонированию - производственной зоне, а также не препятствует административному истцу в использовании земельного участка в соответствии с его целевым назначением.

Предусмотренные в части 2 статьи 39 оспариваемых Правил землепользования и застройки города Абакана ограничения, устанавливающие запрет строительства новых производственных предприятий I и II класса опасности, реконструкции существующих предприятий таких классов опасности и их капитального ремонта соответствуют положениям пункта 3 части 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, допускающего возможность ограничения использования земельных участков и расположенных на них объектов капитального строительства.

Вопреки утверждению апеллянтов, по своему содержанию положения частей 1 и 2 статьи 39 Правил землепользования и застройки города Абакана являются определенными и не содержат неясности. Вопросы применения оспариваемых норм, в частности связанные с осуществлением деятельности производственного предприятия II класса опасности, находятся за рамками рассматриваемого административного правового спора.

Доводы административного истца относительно того, что согласно карте функциональных зон, являющейся составной частью Генерального плана, в зоне П-1 планируется размещение 3 объектов, связанных с производственной деятельностью, что, по мнению Общества, противоречит положениям части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающих соблюдение принципа соответствии правил землепользования и застройки генеральному плану, правомерно отклонены судом первой инстанции с приведением убедительной аргументации, оснований не согласиться с которой у судебной коллегии не имеется.

Планируемое возведение согласно Генеральному плану в функциональной зоне объектов, связанных с производственной деятельностью, не свидетельствует о противоречии Правил землепользования и застройки города Абакана документу территориального планирования, поскольку он определяет только стратегию развития территории в целом и учитывает возможные перспективы ее развития.

Как верно отмечено в обжалуемом судебном акте положения частей 1 и 2 статьи 39 оспариваемого нормативного правового акта не предусматривают условия конкуренции на территории города Абакана, поскольку создают равные условия для предпринимателей и организаций, желающих создать новые предприятия, либо реконструировать действующие предприятия (осуществить капитальный ремонт) в зоне П-1.

С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что у Верховного Суда Республики Хакасия имелись правовые основания для отказа в удовлетворении административного искового заявления, что соответствует положениям части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Таким образом, апелляционные жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы надлежащую правовую оценку в судебном акте.

Решение суда основано на анализе исследованных доказательств, мотивированно, соответствует материалам дела и требованиям законодательства. Судом соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции, ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Верховного Суда Республики Хакасия от 28 марта 2024 года оставить без изменения, апелляционные жалобы представителей общества с ограниченной ответственностью "Горная компания Саяны" М.С, С.Э. - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационных жалоб, представления через Верховный Суд Республики Хакасия.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 15 июля 2024 года.