Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 09 июля 2024 г. по делу N 8а-19490/2024[88а-22057/2024]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Александровой К.А, судей Чумакова Ю.А, Шароновой Е.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования "Город Саратов" на решение Волжского районного суда города Саратова от 19 декабря 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 4 апреля 2024 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора Фрунзенского района города Саратова в интересах неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования "Город Саратов" об оспаривании бездействия.

Заслушав доклад судьи Александровой К.А, объяснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А, возражавшего против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

прокурор Фрунзенского района города Саратова в интересах неопределенного круга лиц, а также ФИО6 обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования "Город Саратов" по неосуществлению реконструкции тепловых сетей от котельной по адресу: город Саратов, улица Шелковичная, дом 186, до многоквартирного дома, расположенного по адресу: город Саратов, улица Шелковичная, дом 168; возложении обязанности осуществить реконструкцию указанных тепловых сетей путем прокладки циркуляционного трубопровода горячего водоснабжения.

В обоснование требований указано, что прокуратурой Фрунзенского района города Саратова по обращению ФИО7 проведена проверка соблюдения требований законодательства в жилищно-коммунальной сфере, в ходе которой выявлено, что температура горячей воды на вводе в доме "адрес" составляет 48, 5 ?С, температура горячей воды в точке водоразбора в квартире N указанного дома составляет 35, 4 ?С. Подача горячей воды в многоквартирный жилой дом осуществляется по трехтрубной теплотрассе протяженностью 2 836, 2 м от котельной, расположенной по адресу: "адрес", по тупиковой схеме, циркуляционный трубопровод горячего водоснабжения отсутствует. В часы низкого водоразбора происходит остывание теплоносителя. Таким образом, качество предоставления коммунальной услуги "горячее водоснабжение" жильцам данного многоквартирного дома не соответствует установленным нормативам.

Определением Волжского районного суда города Саратова от 19 декабря 2023 года производство по административному делу в части административных исковых требований прокурора Фрунзенского района города Саратова, предъявленных в интересах ФИО8, к администрации муниципального образования "Город Саратов" о признании бездействия незаконным прекращено в связи со смертью гражданина.

Решением Волжского районного суда города Саратова от 19 декабря 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 4 апреля 2024 года, признано незаконным бездействие администрации муниципального образования "Город Саратов", выразившееся в неосуществлении реконструкции тепловых сетей от котельной по адресу: "адрес", до многоквартирного дома, расположенного по адресу: "адрес", путем прокладки циркуляционного трубопровода горячего водоснабжения. На администрацию возложена обязанность осуществить реконструкцию указанных тепловых сетей путем прокладки циркуляционного трубопровода горячего водоснабжения; с администрации в пользу "данные изъяты" взысканы расходы по оплате судебной экспертизы в размере 30 000 руб.

В кассационной жалобе, поданной 31 мая 2024 года через суд первой инстанции, администрация муниципального образования "Город Саратов" просит отменить судебные акты и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления. Указывает на допущенное судами неправильное применение норм материального и процессуального права, неверное установление фактических обстоятельств по делу, ненадлежащее исследование и оценку доказательств.

Прокуратурой Саратовской области представлены письменные возражения на кассационную жалобу.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что по настоящему административному делу имеются предусмотренные частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для пересмотра в кассационном порядке судебных постановлений по доводам жалобы.

Как установлено судами и следует из материалов административного дела, обслуживание многоквартирного дома "адрес" осуществляет управляющая организация "данные изъяты" на основании договора управления многоквартирным домом от 1 июля 2017 года.

Ресурсоснабжающей организацией, осуществляющей поставку тепловой энергии и горячего водоснабжения в указанный дом, является "данные изъяты".

На обращения "данные изъяты" администрацией муниципального образования "Город Саратов" отказано в выполнении работ по реконструкции системы теплоснабжения.

11 ноября 2022 года прокурором Фрунзенского района города Саратова в адрес главы муниципального образования внесено представление, из которого следует, что температура горячей воды на вводе в дом "адрес" составляет 48, 5 ?С, температура горячей воды в точке водоразбора в квартире N указанного многоквартирного дома составляет 35, 4 ?С.

Договор аренды от 17 мая 2021 года N между комитетом по управлению имуществом города Саратова (арендодатель) и "данные изъяты" (арендатор) в отношении теплотрассы с кадастровым номером N от котельной по адресу: "адрес" расторгнут, 1 февраля 2023 года подписан акт возврата муниципального имущества.

29 марта 2023 года между комитетом по управлению имуществом города Саратова (арендодатель) и "данные изъяты" (арендатор) заключен договор аренды N, предметом которого в числе прочего выступает теплотрасса с кадастровым номером N от котельной по адресу: "адрес".

В ходе рассмотрения настоящего административного дела судом первой инстанции назначена судебная строительно-техническая экспертиза, производство которой поручено "данные изъяты".

Из заключения эксперта от 7 июля 2023 года N следует, что существующая схема теплоснабжения от котельной по адресному ориентиру: "адрес" до ввода в многоквартирный дом "адрес", обеспечивающая круглосуточно подачу горячее водоснабжение, не соответствует требованиям строительных норм и правил (СНиП) и требованиям "Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов". Причинами отклонения параметров горячего водоснабжения, поставляемого в помещения многоквартирного жилого дома "адрес" являются: недостатки существующей тупиковой схемы подачи горячего водоснабжения по внутриквартальным сетям, при которой происходит остывание горячей воды и трубопроводах в период снижения или отсутствия водоразбора - отсутствие циркуляции во внутриквартальных сетях системы горячего водоснабжения (применена тупиковая схема горячего водоснабжения - трехтрубная); отсутствие внутридомовой циркуляции. Для восстановления работоспособности системы горячего водоснабжения, а также соответствия параметров температуры горячего водоснабжения в исследуемых многоквартирных домах необходимо выполнить следующие работы: восстановить внутридомовую циркуляцию систему горячего водоснабжения (с учетом переустройства узла ввода, а также установки приборов учета и контрольно-измерительных приборов и автоматики); проложить циркуляционный трубопровод (Т4) от котельной до ввода в многоквартирный жилой дом; выполнить реконструкцию исследуемой котельной в соответствии с принятыми проектными решениями (выполнить устройство циркуляционного трубопровода Т4) и в соответствии с действующими строительными нормами и правилами.

Разрешая спор и удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что причинами предоставления населению услуги горячего водоснабжения ненадлежащего качества являются недостатки существующей тупиковой схемы подачи горячего водоснабжения по внутриквартальным сетям, при которой происходит остывание горячей воды в трубопроводах в период снижения или отсутствия водоразбора, отсутствие реконструкции внутриквартальных тепловых сетей горячего водоснабжения, а также котельной. При этом исполнение органом местного самоуправления обязанности по теплоснабжению многоквартирного дома не может быть поставлено в зависимость от наличия необходимого имущества или достаточности бюджетного финансирования, поскольку такая обязанность на административного ответчика возложена нормами действующего законодательства и является публично-правовой обязанностью органа местного самоуправления.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции не может согласиться с такими выводами судов ввиду следующего.

Согласно части 1 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в порядке, предусмотренном данным кодексом, рассматриваются административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

В силу части 4 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Частью 1 статьи 24 Федерального закона от 7 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" на организацию, осуществляющую горячее водоснабжение с использованием централизованных и нецентрализованных (автономных) систем горячего водоснабжения, возложена обязанность подавать абонентам горячую воду, соответствующую установленным требованиям.

На основании пункта 27 статьи 2 Федерального закона от 7 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" централизованная система горячего водоснабжения - комплекс технологически связанных между собой инженерных сооружений, предназначенных для горячего водоснабжения путем отбора горячей воды из тепловой сети (далее - открытая система теплоснабжения (горячего водоснабжения) или из сетей горячего водоснабжения либо путем нагрева воды без отбора горячей воды из тепловой сети с использованием центрального теплового пункта (далее - закрытая система горячего водоснабжения).

Требования к качеству подачи горячей воды предусмотрены Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденными постановлением Госстроя России от 27 сентября 2003 года N 170 (далее - Правила N 170), в соответствии с пунктом 5.3.1 которых качество воды, подаваемой в системы горячего водоснабжения жилого дома, должно отвечать требованиям ГОСТов. Температура воды, подаваемой к водоразборным точкам (кранам, смесителям), должна быть не менее 60 °С в открытых системах горячего водоснабжения и не менее 50 °C - в закрытых. Температура воды в системе горячего водоснабжения должна поддерживаться при помощи автоматического регулятора, установка которого в системе горячего водоснабжения обязательна. Температура воды на выходе из водоподогревателя системы горячего водоснабжения должна выбираться из условия обеспечения нормируемой температуры в водоразборных точках, но не более 75 °C.

Гигиенические нормативы качества и безопасности питьевой и горячей воды, а также правила контроля качества, обязательные для исполнения хозяйствующими субъектами (органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими лицами, гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями) установлены также Санитарными правилами и нормами 2.1.3684-21 "Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий", утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 января 2021 года N 3 и введенными в действие с 1 марта 2021 года (далее - СанПиН 2.1.3684-21).

Согласно пункту 84 СанПиН 2.1.3684-21 температура горячей воды в местах водоразбора централизованной системы горячего водоснабжения должна быть не ниже плюс 60 °C и не выше плюс 75 °C.

В силу части 4 статьи 24 Федерального закона от 7 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" органы местного самоуправления, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязаны обеспечить условия, необходимые для организации подачи горячей воды установленного качества.

Разрешая настоящий спор в порядке административного судопроизводства, суд первой инстанции пришел к выводу, что со стороны администрации муниципального образования "Город Саратов", являющейся органом, осуществляющим полномочия собственника муниципального имущества, допущено незаконное бездействие, выразившееся в неосуществлении реконструкции тепловых сетей путем прокладки циркуляционного трубопровода горячего водоснабжения.

Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации установлены нормативные требования к принимаемому судебному решению, которое должно быть законным и обоснованным (часть 1 статьи 176).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" разъяснил, что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Однако обжалуемые судебные акты указанным требованиям не соответствуют. Судами нижестоящих инстанций не приведены положения нормативных правовых актов, регулирующих спорные отношения и предусматривающих обязанность органа местного самоуправления осуществлять реконструкцию сетей горячего водоснабжения либо тепловых сетей путем прокладки циркуляционного трубопровода горячего водоснабжения.

Как указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, конституционная природа местного самоуправления как публичной власти, наиболее приближенной к населению и ориентированной в том числе на выполнение задач социального государства, связанных с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований, обусловливает необходимость учета особенностей данной публичной власти; это предопределяет необходимость достижения баланса таких конституционно защищаемых ценностей, как самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, с одной стороны, и гарантированность гражданам соответствующих социальных прав, включая права, приобретенные на основании закона, независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают, - с другой (Постановления от 11 ноября 2003 года N 16-П, от 15 мая 2006 года N 5-П, от 18 мая 2011 года N 9-П, от 5 июля 2017 года N 18-П и др.).

Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления), устанавливая государственные гарантии осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, а также общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы его организации (преамбула), определяет и нормативную основу компетенции муниципальных образований, включая определение вопросов местного значения и их дифференциацию по видам муниципальных образований.

В числе вопросов местного значения городского округа в пункте 4 части 1 статьи 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закреплены, в частности, организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

При этом, как указывал Конституционный Суд Российской Федерации, выявляя конституционно-правовую природу статьи 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, следует учитывать, что направления деятельности администраций городских округов выражены в правовых нормах общего характера, поэтому содержание такой деятельности, включая конкретные способы, методы, средства решения вопросов местного значения, должно раскрываться во взаимосвязи с положениями специального отраслевого, в том числе бюджетного, законодательства. Понятие "организация", используемое для целей определения вопросов местного значения, подразумевает необходимость решения органами местного самоуправления ряда задач публично-властного характера, в том числе регулирующего, распорядительного, контрольного и иного организованно-властного воздействия, в целях реализации системы мер жизнеобеспечения населения в конкретной сфере и гарантирования соответствующих публично значимых услуг. Термин "организация" в любом случае не может трактоваться как предполагающий всю полноту ответственности муниципальных образований в соответствующей сфере деятельности, поскольку в противном случае допускалась бы как возможность произвольного возложения на муниципальные образования публично-правовых обязательств, так и возможность выхода муниципальных образований за пределы своей компетенции. Поэтому содержательное наполнение компетенции муниципальных образований, определяемое указанным термином, не может раскрываться в отрыве от содержания компетенции иных территориальных уровней публичной власти, а также вне связи с обязанностями, которые могут быть возложены на участников гражданского оборота с учетом особенностей той или иной сферы отношений.

Таким образом, основной целью местного самоуправления является удовлетворение основных жизненных потребностей населения муниципальных образований. При этом названные законоположения, прямо отсылающие к отраслевому законодательству, предполагают лишь определенную степень участия городских округов в реализации соответствующих публичных задач и не ограничивают органы местного самоуправления в определении оптимальных вариантов их решения, в частности с учетом существующих финансовых возможностей муниципального образования.

Вместе с тем, возлагая на орган местного самоуправления обязанность осуществить реконструкцию тепловых сетей, суд приведенные выше положения закона не учел, при этом ограничил муниципальное образование в предоставленном ему праве осуществлять функции по обеспечению условий, необходимых для организации подачи горячей воды установленного качества, на свое усмотрение с учетом выделения бюджетного финансирования.

При таких обстоятельствах обжалуемые судебные постановления не соответствуют требования законности и обоснованности, не отвечают задачам и принципам административного судопроизводства, в связи с чем они подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в Волжский районный суд города Саратова.

При новом рассмотрении дела суду первой инстанции следует учесть изложенное выше и разрешить спор в соответствии с установленными по делу обстоятельствами и требованиями закона.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Волжского районного суда города Саратова от 19 декабря 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 4 апреля 2024 года отменить.

Административное направить в Волжский районный суд города Саратова на новое рассмотрение.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 23 июля 2024 года.

Председательствующий

Судьи