Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 8 октября 2009 г. N Ф04-6150/2009 Признавая недействительными представления о нецелевом использовании бюджетных средств, суд исходил из недоказанности нецелевого использования учреждением денежных средств, не отнесения к регулированию нормами бюджетного законодательства неосновательного обогащения в виде сумм, перечисленных по основаниям, установленным сделкой во исполнение договоров оказания услуг (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа
от 8 октября 2009 г. N Ф04-6150/2009
(извлечение)

ГАРАНТ:

Резолютивная часть постановления объявлена 6 октября 2009 г.

Государственное учреждение "Республиканское управление автомобильных дорог общего пользования Республики Алтай "Горно-Алтайавтодор" (далее - РУАД "Горно-Алтайавтодор", Учреждение) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Контрольно-счетной палате Республики Алтай (далее - Счетная палата) о признании недействительными, как не соответствующих законодательству, представлений от 22.12.2008 N 05-17/591 и от 17.12.2008 N 05-17/581.

Заявленные требования мотивированы отсутствием факта нецелевого использования бюджетных средств в размере 2056,6 тыс. руб., поскольку бюджетные средства получены во исполнение постановления Правительства РА, что представления нарушают права заявителя.

Определением от 18.03.2009 по ходатайству заявителя суд привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Министерство финансов Республики Алтай (далее -Минфин РА) и Министерство регионального развития Республики Алтай (далее -Министерство).

Решением от 27.03.2009 Арбитражного суда Республики Алтай, оставленным без изменения постановлением от 11.06.2009 Седьмого арбитражного апелляционного суда, оспоренные представления признаны недействительными как не соответствующие Бюджетному кодексу Российской Федерации. Суд обязал Счетную палату устранить допущенные нарушения прав и законных Государственного учреждения "Республиканское управление автомобильных дорог общего пользования Республики Алтай "Горно-Алтайавтодор" путем отмены представлений Счетной палаты N 05-17/581 от 17.12.2008 и N 05-17/591 от 22.12.2008 в установленном порядке.

В кассационной жалобе Счетная палата просит отменить судебные акты, как не соответствующие Бюджетному кодексу Российской Федерации и принять новое решение. По мнению заявителя жалобы, суд неправильно применил нормы материального права, не полно выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, дал неправильную оценку судом обстоятельствам, а именно:

- гостиничные услуги не являются основным видом деятельности, а отнесены к предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, следовательно, содержать штаты за счет бюджетных средств не имело права;

- Учреждение является государственным, в связи с чем вопросы оплаты труда относятся к полномочиям субъекта РФ;

- Учреждением использованы средства республиканского бюджета на оплату труда работникам гостиничного комплекса в размере 2056,6 тыс. рублей не соответствующие целевой статье расходов (использовано по 316 9900, следовало - по 316 9902);

- в ходе судебного разбирательства судами не дана правовая оценка содержанию договоров, заключаемых на оказание гостиничных услуг, не проведено исследование доказательств, представленных сторонами, суд не учел, что кредиторская задолженность в сумме 3876, 3 тыс. руб. в регистрах бухгалтерского учета Учреждением не отражена, произведено списание средств на расходы учреждения при не оказании гостиничных услуг, не применены положения статей 5; 6; 309 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В отзыве на кассационную жалобу Учреждение по доводам, изложенным в ней, возражает, просит решение оставить без изменения.

Третье лицо - Министерство финансов Республики Алтай в доводах отзыва указывает на законность и обоснованность судебных актов по делу, просит оставить их без изменения.

В судебном заседании представители сторон и третьего лица, каждый, поддержали свои доводы, изложенные, соответственно, в кассационной жалобе и отзывах на неё.

Суд кассационной инстанции в соответствии со статьями 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, изучив материалы дела, проанализировав доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей, проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, считает, что кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Из материалов дела следует, что в ходе проведенной Счетной палатой проверки деятельности РУАД "Горно-Алтайавтодор" по использованию средств республиканского бюджета, сделан вывод о нецелевом расходовании средств в размере 2 056 555 руб. и неосновательном обогащении РУАД "Горно -Алтайавтодор" на сумму 3 876,3 тыс. руб.

По результатам проверки составлен акт от 20.11.2008 б/н на основании которого, КСП РА приняты представление N 05-17/581 от 17.12.2008 о блокировке расходов бюджетных средств Главного распорядителя -Министерства регионального развития Республики Алтай в размере 2 056 555 руб. являющихся нецелевым использованием средств Учреждением, а также представление N 05-17/591 от 22.12.2008, в котором указано на использование Учреждением бюджетных средств в размере 2 056,6 тыс. руб., в качестве неосновательного обогащения Учреждения на сумму 3 876,3 тыс. руб. Учреждению предложено привлечь к ответственности лиц, допустивших финансовые нарушения (нецелевое использование средств республиканского бюджета на сумму 2 056,6 тыс. руб.; нарушения по организации и ведению бухгалтерского учета в части предъявления счетов-фактур за не оказанные услуги и составление фиктивных актов сверок расчетов по оказанию услуг, а также необоснованного закрытия кредиторской задолженности).

Учреждение, не согласившись с выводом Счетной палаты о нецелевом использовании средств в сумме 2 056,6 тыс. руб. и неосновательном обогащении Учреждения на сумму 3 876,3 тыс. руб., считая, что данными представлениями нарушаются его права и законные интересы, обратился в суд с настоящим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, удовлетворяя заявленные требования, исходили из правового содержания представлений, являющихся основанием для возникновения соответствующих прав и обязанностей у юридического лица и содержащих властные предписания, обязательные к исполнению, пришли к выводу о том, что указанные представления являются ненормативными правовыми актами, подлежащими обжалованию в порядке статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; по существу исходили из недоказанности КСП РА нецелевого использования Учреждением денежных средств в сумме 2 056 555 руб.; не отнесения к регулированию нормами бюджетного законодательства неосновательного обогащения в размере 3 876, 3 тыс. руб., перечисленных по основаниям, установленным сделкой во исполнение договоров оказания услуг.

В соответствии со статьей 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов, то есть контроль за целевым использованием бюджетных средств.

Статьей 284 Бюджетного Кодекса Российской федерации установлены полномочия Федеральных органов исполнительной власти в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской федерации.

Согласно статье 17 Закона Республики Алтай от 11.09.1997 N 24-7 "О Контрольно-счетной палате" (далее - Закон о КСП) по результатам проведенных контрольных мероприятий Контрольно-счетная палата направляет органам государственной власти, руководителям проверяемых организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного республике ущерба и привлечению к ответственности виновных должностных лиц.

Представления Контрольно-счетной палаты в соответствии с указанным законом Республики Алтай должны быть рассмотрены в указанный в них срок, если срок не указан - в течение 20 дней со дня его получения. О принятии решений по представлениям и о мерах по их реализации Контрольно-счетная палата уведомляется незамедлительно.

Органы власти и местного самоуправления, хозяйствующие субъекты, должностные лица вправе обратиться в соответствующий суд с заявлением о признании недействительными полностью или частично представлений Контрольно -счетной палаты, действий ее должностных лиц, а также обратиться с жалобами в Государственное Собрание - Эл Курултай.

Представления руководителей органов финансово-бюджетного надзора отнесены пунктом 2 статьи 284 Бюджетного Кодекса Российской Федерации к мерам принуждения.

Суд оценил довод Контрольно-счетной палаты Республики Алтай о нецелевом использовании Учреждением денежных средств в сумме 2 056 555 руб. и признал его недоказанным.

Судом установлено, что РУАД "Горно-Алтайавтодор" как юридическое лицо в настоящее время действует на основании Устава, утвержденного 26.01.2005 приказом Министерства промышленности, строительства, жилищно-коммунального хозяйства Республики Алтай N 15-Д и распоряжением Министерства имущественных отношений Республики Алтай N 9. РУАД "Горно-Алтайавтодор" является некоммерческой организацией, создано для управления автомобильными дорогами общего пользования Республики Алтай и выполнения функций республиканского дорожного заказчика, финансируется из средств республиканского бюджета с правом на осуществление приносящей деятельность, связанную с осуществлением функций, предусмотренных Уставом. Учредителем является Правительство Республики Алтай.

Проверка деятельности Учреждения была проведена КСП РА в соответствии с планом работы КСП РА и программы проведения проверки в ГУ "Республиканское управление автомобильных дорог общего пользования Горно-Алтайавтодор",на основании запроса Прокуратуры Республики Алтай. Проверка проводилась инспектором КСП С.С.К. Оспариваемые представления, вынесенные на основании акта проверки, подписаны председателем КСП РА Т.Е.В. В связи с этим суд сделал обоснованный вывод о проведении проверки и вынесении представлений уполномоченными лицами.

Из материалов дела следует, что довод КСП РА о нецелевом характере использования денежных средств в общей сумме 2056,6 тыс. руб. основан на осуществлении Учреждением расходов средств республиканского бюджета на оплату труда работников гостиничного комплекса "Киви-Лодж" в отсутствие нормативно- правового акта Республики Алтай. КСП РА считает, что постановление Правительства Республики Алтай от 27 сентября 2007 года N 189 "О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Республики Алтай" было принято только в отношении 2007 года и Учреждение не вправе было им руководствоваться. Указывает, что расходы на оплату труда работников гостиничного комплекса "Киви-Лодж" должны были производиться Учреждением за счет средств от предпринимательской деятельности, поскольку согласно Уставу РУАД "Горно-Алтайавтодор" деятельность гостиничного комплекса "Киви-Лодж" относится к предпринимательской и не связана с основной деятельностью Учреждения.

Рассмотрев данный довод, суд установил, что согласно распоряжению Министерства имущественных отношений Республики Алтай от 16.07.2007 N 199 за Государственным учреждением "Республиканское управление автомобильных дорог общего пользования "Горно-Алтайавтодор" было закреплено государственное имущество на праве оперативного управления, в том числе и здание гостиничного комплекса "Киви-Лодж". В связи с передачей указанного имущества на баланс РУАД "Горно-Алтайавтодор" Правительством Республики Алтай было вынесено постановление от 27 сентября 2007 года N 189 "О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Республики Алтай". Согласно указанному постановлению из Государственного образовательного учреждения начального профессионального образования Республики Алтай "Профессиональное училище N 84" РУАД "Горно-Алтайавтодор" были переданы 15 штатных единиц в связи с чем, Министерству финансов Республики Алтай было указано на перемещение бюджетных ассигнований, выделенных Министерству образования, науки и молодежной политики Республики Алтай для финансирования переданных штатных единиц Министерству регионального развития Республики Алтай и внести соответствующие изменения в Закон Республики Алтай "О республиканском бюджете на 2007 год".

Данное постановление Правительства Республики Алтай исполнено и не было оспорено кем-либо в установленном порядке. В нем не указан срок, на который государственное имущество передано на баланс Учреждения.

Суд первой инстанции установил, что все средства, полученные Учреждением от оказания гостиничных услуг, по мере поступления зачислялись в республиканский бюджет, что подтвердили в судебном заседании суда кассационной инстанции представители сторон и третьего лица. Затем из бюджета средства выделялись Учреждению на направления его деятельности в соответствии с Уставом, бюджетным уведомлением и утвержденной сметой.

Таким образом, довод Счетной палаты о том, что источники формирования бюджетных средств и направления их использования не соответствуют, является необоснованным, противоречит установленным судами обстоятельствам. Средства от предпринимательской деятельности фактически полностью поступили в республиканский бюджет. Нарушения в бухгалтерском учете движения бюджетных средств в данном рассматриваемом случае не могут быть признаны нецелевым использованием.

Согласно статье 38 Бюджетного Кодекса Российской Федерации в основе использования денежных средств находится принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В соответствии со статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации под нецелевым использованием бюджетных средств понимается направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.

Согласно пункту 2 Инструкции о порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации, утвержденной Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 26 апреля 2001 года N 35н, нецелевое использование средств федерального бюджета выражается в виде:

а) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные бюджетной росписью федерального бюджета и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год;

б) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год;

в) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные договором (соглашением) на получение бюджетных кредитов или бюджетных ссуд;

г) использования средств федерального бюджета, полученных в виде субсидий и субвенций на цели, не предусмотренные условиями их предоставления;

д) иных видов нецелевого использования средств федерального бюджета, установленных бюджетным законодательством.

Таким образом, для определения нецелевого характера использования бюджетных средств необходимо учитывать в совокупности как отклонение от регламентируемого режима их использования, так и соотношение результата использования с целью, установленной при выделении этих средств, а также иные фактические обстоятельства, существовавшие при освоении выделенных средств.

Согласно статье 70 Бюджетного Кодекса Российской Федерации обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений включает в том числе, и оплату труда работников бюджетных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату) работников органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, иных категорий работников, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами) и законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

В силу положений статей 158 и 161 Кодекса бюджетное учреждение использует бюджетные средства в соответствии с утвержденной главным распорядителем этих средств бюджетной сметой.

Материалами дела подтверждается и не отрицается ответчиком, что закон Республики Алтай "О республиканском бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" предусматривает финансирование РУАД "Горно-Алтайавтодор" на содержание данного Учреждения.

Из материалов дела следует, что согласно уведомлению о бюджетных ассигнованиях на 2008-2010 годы по кодам бюджетной классификации 132/0409/3169900/001 "Содержание учреждений, осуществляющих управление региональными автомобильными дорогами" РУАД "Горно-Алтайавтодор" были выделены средства в сумме 53 481 554, 46 руб., в том числе на содержание 82 штатных единиц, с учетом дополнительных 15, выделенных во исполнение постановления Правительства Республики Алтай от 27 сентября 2007 года N 189 "О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Республики Алтай".

Указанные обстоятельства также подтверждаются письмом заместителя Правительства Республики Алтай, Министром финансов Республики Алтай N 681 от 12.03.2009.

Судом установлено, что расходование 2 056 555 руб. было произведено Учреждением в соответствии с целевым назначением и размером средств, по кодам экономической классификации, определенных в смете расходов и лимитами бюджетных обязательств на 2008 год на содержание Учреждения - на оплату труда штатных работников, то есть данные средства использованы РУАД "Горно-Алтайавтодор" в интересах обеспечения исполнения функций Учреждения, что подтверждают бюджетное уведомление и смета.

Ответчик в нарушение статьей 65, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не представил суду доказательств того, что бюджетные средства в сумме 2 056 555 руб. в 2008 году были использованы заявителем на иные цели, не соответствующие условиям их выделения. Указанные обстоятельства не отрицаются ответчиком и подтверждаются Министерством финансов Республики Алтай и Министерством регионального развития Республики Алтай как главным распорядителем средств республиканского бюджета.

Судом дана оценка доводу о неосновательном обогащении Учреждения на сумму 3 876,3 тыс. руб. и сделаны правильные выводы. По существу Счетная палата проверяла деятельность учреждения, не связанную с бюджетным финансированием, Учреждением нарушались правила бухгалтерского учета.

Согласно части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Вместе с тем, суд отметил, что ответчик не представил суду доказательств того, что выявленные Контрольно-счетной палатой Республики Алтай нарушения, выразившиеся в не подтверждении, по мнению Счетной палаты, Учреждением объема оказанных гостиничных услуг привели к возникновению ущерба республиканскому бюджету.

Вменяемое Учреждению нарушение, квалифицированное Счетной палатой как неосновательное обогащение в размере 3876,3 тыс. руб. не относится к нарушениям бюджетного законодательства, обратное Счетной палатой не доказано.

Спорные вопросы по исполнению договоров об оказании услуг подлежат рассмотрению в рамках гражданского законодательства.

С учетом всех вышеперечисленных обстоятельств в совокупности, суд пришел к правомерному выводу о том, что ответчиком не доказан как сам факт нецелевого использования бюджетных средств в сумме 2 056 555 руб., так и факт нарушения бюджетного законодательства со стороны заявителя в отношении суммы 3 876,3 тыс. руб.

На основании вышеизложенного суды первой и апелляционной инстанций установили, что оспариваемые акты являются недействительными как не соответствующие положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации и нарушающие экономические интересы заявителя. Выводы судов соответствуют установленным обстоятельствам и закону.

Арбитражными судами правильно применены нормы материального права. Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не имеется.

Приведенные заявителем доводы были предметом рассмотрения судов, и им дана правильная правовая оценка. В суде кассационной инстанции на основании статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказательства по делу, установленные обстоятельства по данному делу и выводы суда переоценке не подлежат.

По изложенным мотивам кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 284-286, пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа постановил:

решение от 27.03.2009 Арбитражного суда Республики Алтай и постановление от 11.06.2009 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А02-100/2009 оставить без изменения, кассационную жалобу Контрольно-счетной палаты Республики Алтай - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.