Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 14 августа 2024 г. по делу N 66а-1131/2024

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кузьмичева В.А, судей Калугина Д.М, Рогожиной Е.В, при секретаре ФИО8, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям ФИО1 о признании не действующими со дня принятия подпункт 1.3 пункта 1 решения Пермской городской Думы от 23 мая 2023 года N93 "О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 22 декабря 2009 года N321 "Об организации особо охраняемой природной территории местного значения - охраняемого ландшафта "Черняевский лес" и приложения к нему, по апелляционной жалобе Пермской городской Думы, апелляционной жалобе администрации города Перми, апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик "Петрокоминвест", апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Макс-СБ", на решение Пермского краевого суда от 2 апреля 2024 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Калугина Д.М, объяснения представителя Пермской городской Думы ФИО9, объяснения представителей администрации города Перми ФИО10, объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик "Петрокоминвест" ФИО11, объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Макс-СБ" ФИО12, объяснения ФИО1, а также её представителя ФИО13, заключение прокурора отдела Генеральной Прокуратуры Российской Федерации ФИО14, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Пермской городской Думы "Об организации особо охраняемой природной территории местного значения - охраняемого природного ландшафта "Черняевский лес" от 22 декабря 2009 года N321 (далее также - Решение N321) в городе Перми организована особо охраняемая природная территория местного значения - охраняемый природный ландшафт "Черняевский лес" в границах согласно приложению к указанному решению (пункты 1, 2)

Решением Пермской городской Думы от 23 мая 2023 года N 93 "О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 22 декабря 2009 года N321 "Об организации особо охраняемой природной территории местного значения - охраняемого ландшафта "Черняевский лес" в решение Пермской городской Думы от 22 декабря 2009 года N 321 "Об организации особо охраняемой природной территории местного значения - охраняемого ландшафта "Черняевский лес" внесены изменения.

Подпунктом 1.3 пункта 1 указанного решения схема границ особо охраняемой природной территории местного значения - охраняемого ландшафта "Черняевский лес" изложена в редакции согласно приложению.

Решение Пермской городской Думы от 23 мая 2023 года N 93 "О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 22 декабря 2009 года N321 "Об организации особо охраняемой природной территории местного значения - охраняемого ландшафта "Черняевский лес" (далее также Решение N93), опубликовано в печатном издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь", N 40, часть 1, 2 июня 2023 года.

ФИО1 обратилась в суд с административным исковым заявлением, с учетом изменения административных исковых требований просила суд признать не действующими со дня принятия подпункт 1.3 пункта 1 решения Пермской городской Думы от 23 мая 2023 года N93 "О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 22 декабря 2009 года N321 "Об организации особо охраняемой природной территории местного значения - охраняемого ландшафта "Черняевский лес", а также приложение к указанному решению.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что оспариваемым нормативным правовым актом внесены изменения в границы особо охраняемой природной территории, в результате которых из границ особо охраняемой природной территории исключена часть земельного участка с кадастровым номером N площадью 5, 3 га, однако оснований для этого не имелось. Исключенный земельный участок расположен в хозяйственной зоне, обеспечивает минимизацию антропогенного воздействия на прилегающие к нему лесные участки. Исключение данного земельного участка не отвечает целям и задачам создания особо охраняемой природной территории, снимает ограничения с осуществления хозяйственной деятельности на земельном участке, что будет способствовать увеличению антропогенной нагрузки и степени деградации экосистемы особо охраняемой природной территории. Кроме того, оспариваемый нормативный правовой акт принят в отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы, противоречит требованиям Земельного кодекса Российской Федерации (далее ЗК РФ), Федерального закона от 14 марта 1995 года N33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Федеральному закону от 10 января 2002 года N7-ФЗ "Об охране окружающей среды", имеющим большую юридическую силу, и нарушает права административного истца на благоприятную окружающую среду.

Решением Пермского краевого суда от 2 апреля 2024 года административное исковое заявление удовлетворено.

Признан не действующим со дня принятия подпункт 1.3 пункта 1 решения Пермской городской Думы от 23 мая 2023 года N93 "О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 22 декабря 2009 года N321 "Об организации особо охраняемой природной территории местного значения - охраняемого ландшафта "Черняевский лес", приложение к решению Пермской городской Думы от 23 мая 2023 года N93.

В апелляционной жалобе Пермской городской Думы (далее также Дума) ставится вопрос об отмене судебного акта и вынесении решения об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального и процессуального права. Заявитель жалобы указывает, что представленными по делу доказательствами подтверждается факт утраты исключенным из границ особо охраняемой природной территории местного значения (далее также ООПТ) земельным участком особого научного, культурного, эстетического и иного значения. При наличии сомнений в достоверности проведенных исследований, положенных в основу принятого нормативного правового акта, суд мог проверить их экспертным путем, чего сделано не было. Изменения границ ООПТ проведены в установленном действующим законодательством порядке при одобрении прокуратуры. Внесенные изменения границ ООПТ соответствуют целям её создания, не нарушают прав и законных интересов административного истца и не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Полагают, что решение суда противоречиво в части включения в границы ООПТ компенсационного земельного участка.

В апелляционной жалобе администрации города Перми (далее также Администрация) и дополнении к ней также ставится вопрос об отмене судебного акта и вынесении решения об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального и процессуального права. Заявитель жалобы указывает, что исключенная из границ ООПТ часть земельного участка является искусственно созданной человеком средой, а не частью экосистемы ООПТ, соответственно не выполняла функцию её сохранения. Исключенный земельный участок утратил свое научное, культурное или эстетическое значение. Указанное обстоятельство подтверждается представленными доказательствами, в том числе обосновывающими материалами, подготовленными обществом с ограниченной ответственностью "Научно - производственная фирма "Резольвента" (далее также ООО НПФ "Резольвента"). Экспертным путем, при наличии сомнений в обоснованности, выводы, содержащиеся в указанном исследовании, судом не проверены. Изменения границ ООПТ проведены в установленном действующим законодательством порядке. Доводы административного истца о нанесении ущерба окружающей среде и увеличении антропогенной нагрузки в результате изменения границ ООПТ носит предположительный характер.

В апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик "Петрокоминвест" (далее также ООО СЗ "ПКИ") также ставится вопрос об отмене судебного акта и вынесении решения об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального и процессуального права. Заявитель жалобы указывает, что является собственником спорного земельного участка. Полагает, что обосновывающий материал, подготовленный ООО НПФ "Резольвента" является допустимым доказательством, изменения границ ООПТ проведены в установленном действующим законодательством порядке, уполномоченным органом. Нарушение прав и законных интересов административного истца не доказано.

В апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Макс-СБ" (далее также ООО "Макс-СБ") также ставится вопрос об отмене судебного акта и вынесении решения об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального и процессуального права. Заявитель жалобы указывает, что признавая оспариваемый нормативный правовой акт не действующим, суд первой инстанции фактически дал суждения о целесообразности его принятия, на что не имел права. Полагает, что обосновывающий материал, подготовленный ООО НПФ "Резольвента" является допустимым доказательством, изменения границ ООПТ проведены в установленном действующим законодательством порядке, уполномоченным органом. Судом первой инстанции не привлечены к участию в деле заинтересованные лица - собственники земельных участков, расположенных в границах ООПТ. Полагает, что суд первой инстанции имел основания для назначения судебной экспертизы, ходатайствует о её проведении.

Административным истцом и прокурором, принимавшим участие в суде первой инстанции, представлены возражения относительно доводов апелляционной жалобы.

В заседании суда апелляционной инстанции представитель Пермской городской Думы, представитель администрации города Перми, представитель общества с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик "Петрокоминвест", представитель общества с ограниченной ответственностью "Макс-СБ" просили решение суда отменить по доводам апелляционных жалоб.

ФИО1 и её представитель просили решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения.

Участвующий в деле прокурор полагал, что решение суда противоречит нормам действующего законодательства и подлежит отмене.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав явившихся лиц, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на нее, судебная коллегия по административным делам приходит к следующему.

Положениями статей 208, 213 и 215 КАС РФ лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулирует Федеральный закон от 14 марта 1995 года N33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее также Федеральный закон от 14 марта 1995 года N33-ФЗ).

Законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из указанного федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В случаях и пределах, предусмотренных Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях", отношения в сфере организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в Пермском крае регулирует Закон Пермского края от 4 декабря 2015 года N565-ПК "Об особо охраняемых природных территориях Пермского края" (далее также Закон Пермского края от 4 декабря 2015 года N565-ПК).

С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий в статье 2 названного федерального закона различаются категории данных территорий. Законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться и иные категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения (пункт 3 этой же статьи). В частности Законом Пермского края от 4 декабря 2015 года N565-ПК предусмотрено создание такой категории особо охраняемых природных территорий местного значения как охраняемые ландшафты (пункт 1 части 2 указанного закона).

При этом органы местного самоуправления утверждают положения, границы, режим охраны, площадь особо охраняемых природных территорий местного значения; осуществляют муниципальный контроль в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий местного значения; осуществляют иные полномочия, предусмотренные законодательством Российской Федерации и Пермского края (статья13 Закона Пермского края от 4 декабря 2015 года N565-ПК).

Как следует из материалов дела, при рассмотрении спора по существу, суд первой инстанции верно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах компетенции, с соблюдением требований, предъявляемых к его форме, с соблюдением процедуры принятия, правил введения в действие и опубликования.

Указанные выводы участниками спора не оспариваются, однако в суде апелляционной инстанции представителем административного истца указано на отсутствие у Пермской городской Думы полномочий в части изменения границ особо охраняемых природных территорий местного значения, с чем судебная коллегия согласиться не может.

Частью 4 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N33-ФЗ предусмотрено, что особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных статьей 28 настоящего Федерального закона, также в ведении государственных научных организаций и государственных образовательных организаций высшего образования.

Частями 8, 9 статьи 2 указанного закона установлено, что органы местного самоуправления создают особо охраняемые природные территории местного значения на земельных участках, находящихся в собственности соответствующего муниципального образования. Органы местного самоуправления решают предусмотренные Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения, городского округа, в соответствии с положениями о соответствующих особо охраняемых природных территориях.

К вопросам местного значения городского округа относятся также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа (пункт 25 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

По смыслу положений статей 1, 7 и 10 Федерального закона от 10 января 2002 года N7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее также Федеральный закон от 10 января 2002 года N7-ФЗ) под охраной окружающей среды понимается, в том числе, деятельность органов местного самоуправления, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий, включающая в себя организацию мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа. При этом управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с данным федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В соответствии со статьей 13 Закона Пермского края от 4 декабря 2015 года N565-ПК органы местного самоуправления в том числе утверждают положения, границы, режим охраны, площадь особо охраняемых природных территорий местного значения; осуществляют муниципальный контроль в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий местного значения; осуществляют иные полномочия, предусмотренные законодательством Российской Федерации и Пермского края.

Пунктом 23 статьи 38 Устава города Перми установлено, что Дума принимает в соответствии с законодательством решения об организации, реорганизации и ликвидации особо охраняемых природных территорий местного значения.

На момент принятия оспариваемого нормативного правового акта и до настоящего времени вопросы создания, изменения границ, реорганизации особо охраняемых природных территорий местного значения города Перми и управления ими регулируются, соответствующим порядком, утвержденным Решением Пермской городской Думы от 28 февраля 2023 года N32 "Об утверждении Порядка создания, изменения границ, реорганизации особо охраняемых природных территорий местного значения города Перми и управления ими" (далее также Порядок создания, изменения границ, реорганизации ООПТ).

Постановлением администрации города Перми от 25 июня 2010 года N354 утверждено Положение об особо охраняемой природной территории местного значения - охраняемом ландшафте "Черняевский лес".

Согласно пункту 1.6 указанного положения, реорганизация, ликвидация, изменение режима особой охраны и границ ООПТ производятся в соответствии с действующим законодательством.

Таким образом, вопреки доводам представителя административного истца, правовая возможность изменения границ ОППТ местного значения, как частного случая изменения режима охраны, последовательно прослеживается на федеральном, региональном и муниципальном уровне действующей системы законодательства Российской Федерации в рамках предоставленных полномочий по управлению в области охраны окружающей среды. При этом полномочия различных уровней публичной власти в указанной сфере разделяются исходя из значения особо охраняемой природной территории (федеральное, региональное или местное значение) и, соответственно, полномочий по их созданию. При этом судебная коллегия принимает во внимание, что приведенные выше положения регионального законодательства и нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регламентирующие процедуру изменения границ особо охраняемых природных территорий местного значения, являются действующими. В свою очередь пункт 4 статьи 58 Федерального закона от 10 января 2002 года N7-ФЗ "Об охране окружающей среды", являясь элементом механизма, необходимого для охраны особо охраняемых природных территорий, не предполагающего произвольного изменения границ таких территорий, тем не менее действует во взаимосвязи с иными положениями отраслевого законодательства, и реализация органами местного самоуправления своих полномочий в области охраны окружающей среды не может расцениваться как нарушение указанной нормы.

Кроме того, суд первой инстанции проанализировав положения статей 7, 95 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации (далее также - ЗК РФ), пришел к верному выводу о том, что земли, занятые особо охраняемой природной территорией местного значения - охраняемый природный ландшафт "Черняевский лес" не относятся к категории земель особо охраняемых природных территорий, в связи с чем изменение границ указанной особо охраняемой природной территории не влечет перевод земель особо охраняемой природной территории или земельных участков в составе особо охраняемой природной территории в другую категорию и не требует наличия положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз.

В части процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, то судом первой инстанции верно указано как на соблюдение Порядка создания, изменения границ, реорганизации ООПТ при подготовки его проекта, так и в части Устава города Перми и действовавшего Регламента Пермской городской Думы при направлении проекта и проведении голосования депутатами. Решения суда в указанной части подробно мотивировано, не согласиться с указанными выводами, судебная коллегия оснований не находит. Административным истцом состоявшееся решение суда не оспаривается, в том числе в части наличия полномочий у Думы принимать решения об изменении границ ООПТ.

Поверяя содержание оспариваемого нормативного правового акта на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции проанализировал приведенные выше законоположения, исследовал материалы дела и пришел к выводу о том, что административным ответчиком не представлено доказательств утраты частью территории особо охраняемой природной территории местного значения - охраняемом ландшафте "Черняевский лес" особого научного, культурного, эстетического и иного особого значения, как того требуют положения Пермского края от 4 декабря 2015 года N565-ПК, а также указал на правовой запрет изменения границ ОППТ, созданных до дня вступления в силу Федерального закона от 28 декабря 2013 года N406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее также Федеральный закон от 28 декабря 2013 года N406-ФЗ).

Установив указанные обстоятельства, суд первой инстанции пришел к выводу о противоречии оспариваемого нормтаивного праового акта положениям части 1 статьи 58 Федерального закона от 10 января 2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 19 апреля 2017 года N 176, имеющих большую юридическую силу, и нарушении прав административного истца, однако оснований согласиться с подобными выводами суда первой инстанции судебная коллегия не находит.

Как следует из материалов дела, решением Пермской городской Думы от 22 декабря 2009 года N321 "Об организации особо охраняемой природной территории местного значения - охраняемого природного ландшафта "Черняевский лес" в соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 года N33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" в городе Перми организована особо охраняемая природная территория местного значения - охраняемый природный ландшафт "Черняевский лес" площадью 685, 97 га, утверждены границы особо охраняемой природной территории местного значения согласно приложению к данному решению. Администрации города Перми рекомендовано до 1 мая 2010 года разработать и утвердить Положение об особо охраняемой природной территории местного значения - охраняемом природном ландшафте "Черняевский лес".

Постановлением администрации города Перми от 25 июня 2010 года N354 "Об утверждении Положения об особо охраняемой природной территории местного значения - охраняемом ландшафте "Черняевский лес" указанное положение утверждено (далее также Положение об ООПТ).

На момент принятия Решения N321 на территории Пермского края действовало Постановление Правительства Пермского края от 30 ноября 2009 N890-п "Об утверждении Порядка организации, реорганизации и ликвидации особо охраняемых природных территорий местного значения", утратившее силу 9 февраля 2017 в связи с изданием Постановления Правительства Пермского края от 26 января 2017 N25-п "О признании утратившими силу отдельных постановлений Правительства Пермского края".

Как уже отмечалось выше, органы местного самоуправления уполномочены утверждать положения, границы, режим охраны, площадь особо охраняемых природных территорий местного значения (статья 13 Закона Пермского края от 4 декабря 2015 года N565-ПК). В отношении особо охраняемых природных территорий местного значения города Перми указанные вопросы разрешаются в соответствии с Порядком создания, изменения границ, реорганизации особо охраняемых природных территорий местного значения города Перми и управления ими, утвержденного Решением Пермской городской Думы от 28 февраля 2023 года N32.

Изменение границ ООПТ может быть осуществлено по основанию (основаниям): увеличение площади ООПТ; выявление неточности определения границ ООПТ относительно природных комплексов и (или) природных объектов, в целях охраны которых она была создана, в правоустанавливающих документах, в том числе при проведении землеустроительных работ; утрата частью ООПТ особого научного, культурного, эстетического и иного особого значения. Изменение границ ООПТ, которое может привести к уменьшению ее площади, не допускается (пункты 2.3, 2.4 Порядка создания, изменения границ, реорганизации ООПТ).

Для разрешения указанных вопросов данным порядком предусмотрено формирование Экспертной комиссии, результатом деятельности которой является вынесение решения о соответствии или не соответствии предложения об изменении границ условиям, предусмотренным пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N33-ФЗ (пункты 2.14, 2.15, 2.15.1, 2.15, 2 Порядка создания, изменения границ, реорганизации ООПТ).

Изменение границ ООПТ инициировано предыдущем собственником спорного земельного участка ООО "Макс-СБ", по заданию которого ООО НПФ "Резольвента" проведены исследования, по результатам которых представлены пояснительная записка и обосновывающие материалы. Проведение исследования обусловлено необходимостью принятия управленческих решений по оптимальному использованию особо охраняемой природной территории "Черняевский лес" и прилегающих к ней территорий.

Целью исследований являлась балансировка границ особо охраняемой природной территории на основании соответствия территорий критериям согласно статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (введение пояснительной записки).

В задачи исследования входило комплексное экологическое обследование участков, для которых планировалось изменение и границ и площади особо охраняемой природной территории, включающее сбор, анализ и обобщение информации о природных и природно-антропогенных комплексах и объектах, об их природоохранном, научном, культурном, эстетическом, рекреационном и оздоровительном значении и целью последующей разработки материалов, обосновывающих необходимость изменения границ и площади особо охраняемой природной территории.

Для выполнения поставленной цели проведен комплекс полевых, лабораторных, камеральных и исследовательских работ.

В результате проведенных исследований сделан вывод о несоответствии части земельного участка с кадастровым номером N площадью 5, 3 га ни одному из критериев создания особо охраняемых природных территорий, приведенных в пункте 1 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N33-ФЗ. При этом из заключения следует, что степень деградации в целом экосистем особо охраняемой природной территории "Черняевский лес" изменяется от очень слабо деградированной до очень сильно деградированной. Очень сильно деградированными являются участки внутренних землепользователей (насосная станция, медицинские учреждения, санатории и др.), спортивные площадки, асфальтированные дороги. Наименее деградированными являются экосистемы кв. 9, 10, 11, 14 (очень слабо деградированные). Это объясняется максимальной удаленностью кварталов от жилой застройки и относительно низкой рекреационной нагрузкой. Состояние ландшафтов на участке N1 (площадью 5, 3 га, предложенного к исключению их границ ОППТ), можно оценить как неудовлетворительное.

Участок N 2 (площадью 20, 7 га предложенного ко включению в границы ОППТ) находится в более благоприятном экологическом состоянии, поэтому его состояние оценено как удовлетворительное. Экологическое неблагополучие участка N 1 обусловлено низкой плотностью насаждений и высоким уровнем синантропизации растительного покрова. В таблице 5.2 приведена сравнительная характеристика территорий, предлагаемых к исключению из особо охраняемой природной территории "Черняевский лес" и включению в него, согласно которой участок, предлагаемый к исключению из особо охраняемой природной территории по 21 показателю из 43 рассматриваемых хуже участка, предлагаемого к исключению и лишь по одному показателю лучше. Для обеспечения оптимального сочетания охраны и использования территории в рекреационных и эстетических целях предложено исключить участок N 1 из границ особо охраняемой природной территории.

Удовлетворяя заявленные административные исковые требования, суд первой инстанции указал, что положенные в основу оспариваемого Решения N93 материалы, подготовленные ООО "Научно-производственная фирма "Резольвента", содержат выводы о несоответствии выводимого из границ созданной в 2009 году особо охраняемой природной территории - охраняемый природный ландшафт "Черняевский лес", критериям, определенным в статье 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N33-ФЗ (в редакции Федерального закона N406-ФЗ), что противоречит положениям Закона Пермского края от 4 декабря 2015 года N565-ПК, предполагающего в качестве критерия для исключения из состава особо охраняемой природной территории части территории - необратимую утрату частью территории особого научного, культурного, эстетического и иного особого значения, в целях охраны которых она была создана (подпункт 3 части 1 статьи 17 указанного закона), а также сохранение в границах, определенных соответствующими органами государственной власти Пермского края или органами местного самоуправления муниципальных образований Пермского края, в порядке, установленном до дня вступления в силу Федерального закона от 28 декабря 2013 года N406-ФЗ (часть 5 статьи 2 Закона Пермского края от 4 декабря 2015 года N565-ПК).

Судебная коллегия не соглашается с данными выводами суда первой инстанции, так как они основаны на неправильном применении норм материального права, что в соответствии с часть 3 статьи 310 КАС РФ, является основанием для отмены решения суда.

Спорные правоотношения положениями статьи 17 Закона Пермского края от 4 декабря 2015 года N 565-ПК не регламентируются.

Как следует из содержания указанной статьи, ее положения устанавливают процедуру изменения границ, реорганизация, ликвидация особо охраняемых природных территорий регионального, а не местного значения, к которым относится спорная ООПТ. Процедура изменения границ в отношении особо охраняемых природных территорий местного значения, расположенных в городе Перми, в силу положений статьи 13 Закона Пермского края от 4 декабря 2015 года N565-ПК, регламентируется Порядком создания, изменения границ, реорганизации особо охраняемых природных территорий местного значения города Перми и управления ими, как уже отмечалось выше.

В свою очередь из системного толкования норм указанного Порядка следует, что одним из оснований изменения границ ООПТ является утрата частью ООПТ особого научного, культурного, эстетического и иного особого значения, при этом при разрешении вопроса о подобной утрате специально сформированная Экспертная комиссия должна руководствоваться условиями, предусмотренными пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N33-ФЗ (пункты 2.3, 2.4, 2.15, 2.15.1, 2.15, 2 Порядка создания, изменения границ, реорганизации ООПТ).

Указанным федеральным законом в качестве подобных условий определены: значение соответствующей территории для сохранения биологического разнообразия, в том числе редких, находящихся под угрозой исчезновения и ценных в хозяйственном и научном отношении объектов растительного и животного мира и среды их обитания; наличие в границах соответствующей территории участков природных ландшафтов и культурных ландшафтов, представляющих собой особую эстетическую, научную и культурную ценность; наличие в границах соответствующей территории геологических, минералогических и палеонтологических объектов, представляющих собой особую научную, культурную и эстетическую ценность; наличие в границах соответствующей территории уникальных природных комплексов и объектов, в том числе одиночных природных объектов, представляющих собой особую научную, культурную и эстетическую ценность (пункт 1 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N33-ФЗ).

Как следует из представленных участниками спора доказательств, при проведении исследований ООО НПФ "Резольвента" установлено, что предполагаемая к исключению часть земельного участка с кадастровым номером N не соответствует ни одному из критериев, предусмотренных статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N33-ФЗ, (пояснительная записка и обосновывающие материалы изменения границ особо охраняемой природной территории "Чернявский лес" т. 1 л.д. 72, 72 оборот). Оригинальность, достоверность и научную обоснованность исследований проведенных ООО НПФ "Резольвента" подтверждает не только представленное в суд первой инстанции заключение кандидата географических наук ФИО15 (т. 4 л.д. 11-14), но и не оспаривается административным истцом, как следует из пояснений последнего в заседании суда апелляционной инстанции, проведенные исследования и их результаты являются верными, однако они выясняли обстоятельства, не имеющие юридического значения для правильного разрешения возникшего спора, с чем судебная коллегия согласиться не может, так как в ходе исследования установлены обстоятельства, исходя из критериев предусмотренных Порядком создания, изменения границ, реорганизации ООПТ.

По тем же основаниям, судебная коллегия приходит к выводу об ошибочности выводов суда первой инстанции, фактически противопоставляющих обстоятельства отсутствия на части спорного земельного участка условий предусмотренных частью 1 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N33-ФЗ и утраты ею особого научного, культурного, эстетического и иного особого значения. Однако действующее правовое регулирование спорных правоотношений предполагает системное применение указанных норм, и выяснения вопроса о подобной утрате частью ООПТ исходя из условий, закрепленных в части 1 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N33-ФЗ.

Также судебная коллегия не может согласиться с выводами, содержащимися в Заключении МОО "Экспертный совет по заповедному делу" (т. 2 л.д. 130-134) относительно оспариваемого нормативного правового акта и материалов, подготовленных ООО "Научно-производственная фирма "Резольвента". В частности выводы о противоречии Решения N93 положениям Федерального закона от 14 марта 1995 года N33-ФЗ и Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной указом Президента Российской Федерации от 19 апреля 2017 года носят не специальный, а правовой характер, что относится к исключительной компетенции суда при разрешении спора. Указание на способствование принятым решением деградации природных комплексов ООПТ, не подтверждается какими - либо исследованиями по изучению данного вопроса. В части создания "негативного прецедента", то правовая система, действующая в Российской Федерации, не предполагает подобных юридических процедур.

Относительно противоречия Решения N93 части 5 статьи 2 Закона Пермского края от 4 декабря 2015 года N 565-ПК, то указанная норма практически дублирует положения пункта 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", в соответствии с которым особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу данного федерального закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу этого федерального закона.

Однако указанная норма, как на федеральном, так и региональном уровне, не определяют статус ранее созданных особо охраняемых природных территорий, в том числе режим его охраны, а констатирует сохранение границ, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу Федерального закона от 28 декабря 2013 года N406-ФЗ, в отношении особо охраняемых природных территорий и их охранных зон, созданных до 30 декабря 2013 года и продолжающих быть таковыми после этой даты. Подобное толкование дано и в кассационном определении Верховного Суда Российской Федерации от 12 февраля 2019 года N44-КГ18-28.

Не требуя подтверждать установленные границы ООПТ в связи со значительным изменением правового регулирования в области охраны окружающей среды в части регламентации категорий особо охраняемых природных территорий и особенностей их создания, тем не менее каких - либо запретов на реализацию в будущем органами публичной власти своих полномочий по управлению находящимися в их ведении ООПТ, данная норма не содержит. Иное толкование указанной нормы, сделало бы невозможным изменение границ особо охраняемых природных территорий после 30 декабря 2013 года, кроме созданных позже указанной даты, вне зависимости от их категории, так как запрет носил бы общий характер, однако возможность изменения границ ООПТ различных категорий, действующим законодательством предусмотрена.

При таких обстоятельствах при решении вопроса об изменении границ спорного ООПТ, уполномоченному органу необходимо было выяснять действительное состояние той части ООПТ, которая предполагалась к исключению, исходя из нормативно закрепленных критериев, в рассматриваемом случае Порядка создания, изменения границ, реорганизации ООПТ, что в ходе подготовительных работ к принятию Решения N93 было сделано. Выводы, сделанные по результатам исследований, проведенных ООО НПФ "Резольвента" о том, что предполагаемая к исключению часть земельного участка с кадастровым номером N не соответствует ни одному из критериев, предусмотренных статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N33-ФЗ подробно мотивирован и соотносится с иными доказательствами по делу, представленными сторонами спора.

Доказательствами по делу подтверждается, что сведения о земельном участке с кадастровым номером N внесены в государственный реестр земель 9 июля 2004 года с видом разрешенного использования земельного участка "под комплекс зданий и сооружений оздоровительного лагеря "Чайка" и с тех пор не менялись. Исключенная часть указанного земельного участка площадью 53742 кв.м. была расположена в хозяйственной функциональной зоне особо охраняемой природной территории, на ней осуществляла свою деятельность база отдыха "Чайка", оказывающая услуги по организации отдыха населению, в частности были организованы площадки для игры в футбол, пейнтбол и проведения квестов, а также парк активного отдыха, спортивный клуб и веревочный парк, предоставлялись гостиничные услуги. На земельном участке расположены объекты капитального строительства и благоустройства, некапитальные строения, а также плиточное и асфальтное замощения. Количество указанных объектов возросло, произошла утрата зеленых насаждений (посадок) по причине застройки и благоустройства территории, что следует как из пояснений административного истца в суде апелляционной инстанции, так и Анализа динамики землепользования части спорного земельного участка, подготовленного обществом с ограниченной ответственность "ГеоОкс" представленного в суд апелляционной инстанции.

Руководствуясь принципом состязательности и равноправия сторон, при активной роли суда, в целях всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, указанное доказательство, представленное в суд апелляционной инстанции, судебной коллегией приобщен к материалам дела. С учетом того, что новое доказательство представлено по предложению судебной коллегии, злоупотребления правом в действиях ООО "Макс-СБ" не усматривается. Являясь по сути письменным доказательством, а не экспертным заключением, вопреки позиции представителя административного истца, представленный анализ не должен соответствовать требованиям законодательства об экспертной деятельности и положениям КАС РФ, регламентирующих процедуру назначения и проведения судебной экспертизы. Источник анализируемой информации является открытым, соответственно проверяем. Содержание анализа, как уже отмечалось выше, соотносятся с иными доказательствами по делу.

Помимо рекреационных объектов, на спорном земельном участке находятся объекты производства: складские помещения, кузнечная мастерская, гидроабразивная резка и производственная компания (т. 1, л.д. 151).

Состояние указанного земельного участка характеризуется как "очень сильно деградированный", территория участка практически полностью застроена капитальными и временными строениями, естественная растительность сохранилась фрагментами, рельеф изменен и приспособлен под строительные объекты. В результате хозяйственной деятельности прослежена значительная трансформация серогумусовых супесчаных почв, естественные ненарушенные почвы не обнаружены, а площадь условно-естественных почв (урбопочв) составляют около 15% от общей площади участка. Около 85% территории лишены растительности. Степень синатропизации растительного покрова составляет 30, 1% (при региональном показатели - 15) (т. 1, л.д. 153, 155, 155 оборот, 158-159).

Таким образом, при принятии оспариваемого нормативного правового акта административный ответчик обоснованно исходил из того, что исключаемая часть особо охраняемой природной территории утратила особое научное, культурное, эстетическое и иное особое значение.

Указанного факта не опровергает то обстоятельство, что ранее в ходе проведения научных исследований на территории ООПТ выявлялись очень сильно деградированные участки внутренних землепользователей (насосная станция, медицинские учреждения, санатории и др.) - Отчет о выполнении научно-исследовательской работы за счет средств бюджета г. Перми по муниципальному контракту СЭД-33-03-15-42 от 18 июля 2013 года "Ведение мониторинга особо охраняемых природных территорий местного значения города Перми".

Действующее правовое регулирование спорных правоотношений напрямую, в отрыве от действительного состояния земельного участка, не связывает обстоятельства утраты части территории ООПТ особого научного, культурного, эстетического и иного особого значения с сохранением или изменением землепользования, возможности использования такой территории в целях, для достижения которых была организована особо охраняемая природная территория, или выполнением ею защитных функций природного комплекса, на что обращает внимание суд первой инстанции. Спорный земельный участок находился в хозяйственной зоне ООПТ, не выполнял защитных и рекреационных функций, использовался по целевому назначению, имевшемуся до создания особо охраняемой природной территории. При этом из материалов дела не следует, что использование исключаемого земельного участка сопровождалось нарушениями режима охраны, что и стало причиной его деградации, соответственно довод о стимулировании противоправного поведения землепользователей на территории ООПТ оспариваемым Решением N93, материалами дела не подтверждается.

В части несоответствия Решения N93 положениям федерального законодательства, то нормы Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ и Стратегия экологической безопасности Российской Федерации, которым, как указал суд первой инстанции, противоречат положения оспариваемого нормативного правового акта, носят общий характер относительно установления режимов охраны ценных природных объектов, целей и задач государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности. Как уже отмечалось ранее, указанные нормы, являясь элементом механизма, необходимого для охраны особо охраняемых природных территорий, не предполагающего произвольного изменения границ таких территорий, тем не менее действует во взаимосвязи с иными положениями отраслевого законодательства, и реализация органами местного самоуправления своих полномочий в области охраны окружающей среды не может расцениваться как нарушение указанных норм.

Также судебная коллегия не может согласиться с доводами представителя административного истца о правовой неопределенности оспариваемого Решения N93 в части описания границ ООПТ.

Как разъяснено в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения. Вместе с тем нормативный правовой акт не может быть признан недействующим, если суд придет к выводу, что по своему содержанию оспариваемый акт или его часть не допускают придаваемое им при правоприменении толкование. Этот вывод должен быть обоснован в решении суда. При этом в решении суда указывается на надлежащее толкование.

Между тем содержание оспариваемых норм, отвечает критериям ясности, недвусмысленности и не допускает неоднозначного толкования, в том числе в части описания новых границ ООПТ, так как позволяет точно определить их на местности. Данных о том, что их применение на практике не соответствует истолкованию, выявленному судом при рассмотрении настоящего административного дела, не установлено. Некорректная, со слов представителя административного истца, работа информационно - правовой системы при поиске оспариваемого нормативного - правового акта и приложений к нему, не свидетельствует о том, что Решения N93 не соответствует общеправовому критерию формальной определенности.

Также судебная коллегия отмечает, что требования о графическом описании месторасположении границ ООПТ и его форма регламентированы действующим законодательством (пунктом 10 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации, статье 22 Федерального закона от 13 июля 2015 года N218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", Приказом Росреестра от 26 июля 2022 года N П/0292 "Об установлении формы графического описания местоположения границ населенных пунктов, территориальных зон, особо охраняемых природных территорий, зон с особыми условиями использования территории, формы текстового описания местоположения границ населенных пунктов, территориальных зон, требований к точности определения координат характерных точек границ населенных пунктов, территориальных зон, особо охраняемых природных территорий, зон с особыми условиями использования территории, формату электронного документа, содержащего сведения о границах населенных пунктов, территориальных зон, особо охраняемых природных территорий, зон с особыми условиями использования территории"), и оспариваемое Решение N93 данным требованиям соответствует.

Доводы административного истца о том, что оспариваемый нормативный правовой акт не отвечает интересам жителей г. Перми, фактически сводятся к целесообразности его принятия, однако, исходя из конституционного принципа разделения властей, вопросы о принятии нормативных правовых актов, внесения в них изменений и дополнений относятся к исключительной компетенции соответствующих органов публичной власти и суд не вправе возлагать на них обязанность по осуществлению нормативно-правового регулирования тем или иным способом.

Как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в подпункте "а" пункта 28 постановления Пленума от 25 декабря 2018 года N50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

В части доводов апелляционной жалобы ООО "Макс-СБ" о том, что судом первой инстанции не привлечены к участию в деле заинтересованные лица - собственники земельных участков, расположенных в границах ООПТ, то судебная коллегия отклоняет их, как несостоятельные.

В силу положений части 2 статьи 295 КАС РФ право апелляционного обжалования решения суда принадлежит лицам, участвующим в деле, а также лицам, которые не были привлечены к участию в административном деле и вопрос о правах и об обязанностях которых был разрешен судом. Подобных жалоб от собственниками земельных участков, расположенных в границах ООПТ не подано.

Кроме того, как следует из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, изложенных в абзаце 2 пункта 12 постановления Пленума от 11 июня 2020 года N5 "О применении судами норм Кодека административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" разрешение вопроса о правах и обязанностях лица, которое не было привлечено к участию в деле, в частности, может иметь место тогда, когда из решения суда следует вывод о том, что данное лицо лишается прав, ограничивается в правах, наделяется правами и (или) на него возлагаются обязанности. При этом в случае оспаривания нормативного правового акта или акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, сам факт распространения на отдельных лиц норм оспариваемого акта не предоставляет им права на подачу апелляционной жалобы в отношении принятого судом решения.

Таким образом, наличие у лиц, не привлеченных к участию в деле, заинтересованности в исходе конкретного дела, само по себе не наделяет этих лиц правом на обжалование судебного акта. Для возникновения права на обжалование судебного акта у лиц, не привлеченных к участию в деле, необходимо, чтобы оспариваемый судебный акт был принят непосредственно об их правах и обязанностях.

Согласно положениям пункта 2 части 1 статьи 309 КАС РФ, по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по административному делу новое решение.

Судебная коллегия полагает, что допущенные судом первой инстанции нарушения норм материального права являются существенными и повлекли принятие незаконного судебного акта, в связи с чем считает необходимым решение суда отменить и принять новое решение.

Судебная коллегия приходит к выводу, что Решение N93 в оспариваемой части не нарушает и не ограничивает прав административного истца в указанных им аспектах, соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что по результатам рассмотрения административного искового заявления влечет принятие решения об отказе в удовлетворении заявленного требования согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Пермского краевого суда от 2 апреля 2024 года отменить.

Принять по делу новое решение.

В удовлетворении административного искового заявления ФИО1 о признании не действующими со дня принятия подпункт 1.3 пункта 1 решения Пермской городской Думы от 23 мая 2023 года N93 "О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 22 декабря 2009 года N321 "Об организации особо охраняемой природной территории местного значения - охраняемого ландшафта "Черняевский лес" и приложения к нему отказать.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции (город Челябинск) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Пермский краевой суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 19 августа 2024 г.

Председательствующий

Судьи