Решение Московского городского суда от 15 октября 2024 г. по делу N 3а-3436/2024

Московский городской суд в составе председательствующего судьи Баталовой И.С. при секретаре Забродине А.В. с участием прокурора Ныровой Т.А., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-3436/2024 по административному исковому заявлению ООО "Специализированный застройщик Б.Дорогомиловская 9К2" о признании недействующим постановления Правительства Москвы от 29 мая 2024 года N 1168-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 28 марта 2017 года"

УСТАНОВИЛ:

В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, Законом города Москвы от 25 июня 2008 г. N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы", постановлениями Правительства Москвы от 7 апреля 2009 г. N 270-ПП "О создании Городской комиссии по вопросам градостроительства, землепользования и застройки при Правительстве Москвы и об утверждении положений о Городской и окружной комиссиях по вопросам градостроительства, землепользования и застройки при Правительстве Москвы", от 22 марта 2022 г. N 438-ПП "О реализации положений пункта 2 статьи 7 Федерального закона от 14 марта 2022 г. N 58-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" 29 мая 2024 года Правительством Москвы принято постановление N 1168-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 28 марта 2017 г. N 120-ПП".

Нормативный правовой акт опубликован на официальном портале Мэра и Правительства Москвы http://www.mos.ru, 29.05.2024 года, в "Вестнике Москвы", спецвыпуск N 21, 04.06.2024 года.

Принятым нормативным правовым актом установлено:

1.1. Изображение территориальной зоны на карте градостроительного зонирования "Границы территориальных зон и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Западный административный округ города Москвы" раздела 1 книги 9 территориальной части правил землепользования и застройки приложения к постановлению изменить согласно приложению 1 к настоящему постановлению.

1.2. Изображение территориальной зоны на карте градостроительного зонирования "Границы территориальных зон, подзон территориальных зон и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Западный административный округ города Москвы" раздела 1 книги 9 территориальной части правил землепользования и застройки приложения к постановлению изменить согласно приложению 2 к настоящему постановлению.

Административный истец обратился в Московский городской суд с административным исковым заявлением о признании недействующим постановления Правительства Москвы от 29 мая 2024 года N 1168-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 28 марта 2017 года".

В обоснование административных исковых требований указано, что административный истец является арендатором земельного участка по адресу: Москва, улица ---. Основными видами разрешенного использования земельного участка являются: размещение объектов капитального строительства (4.1.0), размещение постоянных и временных гаражей, стоянок (4.9). Максимальный процент застройки в границах земельного участка не установлен, предельное количество этажей или предельная высота зданий - 16, 4 кв.м, предельная плотность застройки участка 9 тыс.кв.м, суммарная поэтажная площадь объекта в габаритах наружных стен - 3 366 кв.м. Виды разрешенного использования земельного участка полностью соответствуют Правилам землепользования и застройки города Москвы в редакции, действующей до принятия оспариваемого нормативного правового акта. Общество является собственником расположенного на земельном участке здания и осуществляет строительство административно-делового комплекса площадью 7 130, 99 кв.м, этажностью 2+1 подземный гараж и верхней отметкой объекта 16, 4 кв.м. Обществом получен градостроительный план земельного участка, привлечены заемные средства ПАО "Сбербанк России". Постановлением Правительства Москвы от 29 мая 2024 года N 1168-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 28 марта 2017 года внесены изменения в Правила землепользования и застройки в отношении территории по адресу: Москва, ул. --- в целях установления основного вида разрешенного использования земельного участка: благоустройство территории, предельное количество этажей или предельная высота зданий - 0 м, предельная плотность застройки земельного участка - 0 тыс.кв.м./га. Внесенные оспариваемым нормативным правовым актом изменения в Правила землепользования и застройки города Москвы исключают возможность осуществления строительства.

По мнению административного истца, оспариваемый нормативный правовой акт противоречит положениям ст.30 Градостроительного кодекса РФ, положениям Градостроительного кодекса города Москвы, поскольку не учитывает фактически существующие правоотношения в области землепользования, нарушает право административного истца как застройщика на беспрепятственное осуществление строительства, обществом понесены значительные расходы на строительство, осуществление которого в настоящее время не является возможным. Дополнительно указано на допущенные нарушения при принятии нормативного правового акта, выразившиеся в непроведении публичных слушаний, неизвещении заинтересованных лиц при принятии изменений в Правила землепользования и застройки города Москвы.

В судебном заседании представитель административного истца требования поддержала. Представители Правительства Москвы, Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы в судебном заседании возражали против удовлетворения административного иска, представили возражения. Представитель ПАО "Сбербанк России" в судебном заседании поддержал доводы административного истца, полагая, что имеются основания для удовлетворения иска.

Изучив административное исковое заявление, возражения на него, выслушав явившихся лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска, суд приходит к следующему.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, согласно статье 72 Конституции Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации с учетом особенностей, установленных статьей 63 названного кодекса. Частью 4.1 указанной статьи предусмотрено, что правила землепользования и застройки субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя утверждаются нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

В соответствии с Уставом города Москвы, утвержденным Законом города Москвы от 28 июня 1995 года, к полномочиям города Москвы по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится в том числе регулирование градостроительной деятельности (пункт 9 части 1 статьи 13). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации город Москва вправе в соответствии с федеральными законами принимать законы и иные правовые акты города Москвы (статья 12 Устава). Правительство Москвы является высшим постоянно действующим коллегиальным органом исполнительной власти города Москвы, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность других органов исполнительной власти города Москвы (статьи 5, 9, 44 Устава).

Оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах предоставленной ему компетенции, в установленном порядке доведен до сведения неопределенного круга лиц, в связи с чем суд приходит к выводу, что порядок принятия нормативного правового акта в оспариваемой редакции соблюден.

Вопреки доводам административного истца, при принятии оспариваемой редакции нормативного правового акта не требовалось извещение заинтересованных лиц. Также суд не может согласиться с заявленным в судебном заседании доводом об отсутствии у Москомархитектуры права на заявление предложений о внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Москвы.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Процедуры подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы статьями 30 - 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Изменение правил землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьей 36 Закона города Москвы от 25 июня 2008 года N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" (далее - Градостроительный кодекс города Москвы), а также в соответствии с Порядком направления и рассмотрения предложений о внесении изменений в правила землепользования и застройки города Москвы, утвержденным постановлением Правительства Москвы от 17 мая 2018 года N 457-ПП.

В соответствии со статьей 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации основаниями для рассмотрения вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются, в том числе, поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

В силу статьи 36 Градостроительного кодекса города Москвы предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки города Москвы направляются в городскую комиссию по вопросам градостроительства, землепользования и застройки (далее - Городская комиссия), которая осуществляет подготовку заключения, содержащего рекомендации о внесении в соответствии изменений или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет указанное заключение в уполномоченный орган исполнительной власти города Москвы, который принимает решение о подготовке проекта изменений правил землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям.

Предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются, в том числе органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, если правила землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства регионального значения (часть 3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Вышеуказанный Порядок направления и рассмотрения предложений о внесении изменений в правила землепользования и застройки города Москвы устанавливает, что предложения направляются в целях установления или изменения границ территории, в пределах которой предусматривается комплексное развитие территории; установления или изменения расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры и расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения в отношении территориальной зоны, в границах которой предусматривается комплексное развитие территории (пункты 1.2.4, 1.2.5).

В соответствии с пунктом 1 Положения о Комитете по архитектуре и градостроительству города Москвы, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 7 ноября 2012 года N 633-ПП Комитет по архитектуре и градостроительству города Москвы является отраслевым органом исполнительной власти города Москвы, осуществляющим функции по реализации государственной политики в сфере обеспечения развития территории города Москвы в части градостроительного проектирования, включая территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировку территории, а также в сфере архитектуры и формирования архитектурно-художественного облика города Москвы, и структурно входящим в состав Комплекса градостроительной политики и строительства города Москвы.

Таким образом, вопреки доводам административного истца и заинтересованного лица, Комитет по архитектуре и градостроительству города Москвы (Москомархитектура) согласно положениям пункта 2 части 3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации мог в инициативном порядке обратиться с предложением о внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Москвы.

Исходя из положений пункта 1.1 постановления Правительства Москвы от 22 марта 2022 года N 438-ПП "О реализации положений пункта 2 статьи 7 Федерального закона от 14 марта 2022 года N 58-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" проведение публичных слушаний и общественных обсуждений по рассматриваемому проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки города Москвы в 2023 и 2024 годах не требовалось.

С учетом изложенного, доводы административного истца и заинтересованного лица о нарушении процедуры принятия оспариваемого Правительства Москвы от 29 мая 2024 года N 1168-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 28 марта 2017 года" не нашли своего объективного подтверждения.

Административный истец, оспаривая нормативный правовой акт, указывал на то, что он противоречит требованиям градостроительного и земельного законодательства и нарушает его права при использовании земельного участка, делая невозможным осуществление строительства, на которое административным истцом получено соответствующее разрешение.

Проверяя нормативный правовой акт в порядке абстрактного нормконтроля суд не может согласиться с указанными выводами административного истца.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности.

Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничении негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечении охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Территориальное планирование - это планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Требование о подготовке проекта правил землепользования и застройки с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, указано в части 3 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Данные положения корреспондируют к положениям части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которым границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 названного кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.

Градостроительное зонирование территории города Москвы осуществляется в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и Градостроительным кодексом города Москвы. Результатом градостроительного зонирования территории города Москвы является выделение на территории города Москвы территориальных зон и подзон, определение их границ, установление в границах указанных зон и подзон градостроительных регламентов. Документом градостроительного зонирования территории города Москвы являются правила землепользования и застройки. Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях, определенных Градостроительным кодексом Российской Федерации (части 1 и 2 статьи 34 Градостроительного кодекса города Москвы). Правила землепользования и застройки также предусматривают, что градостроительные регламенты устанавливаются с учетом функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных Генеральным планом города Москвы.

Документы территориального планирования определяют назначение территорий для достижения целей устойчивого развития территорий, а правила землепользования и застройки разрабатываются для создания условий по ее достижению исходя из назначения территорий, в связи с чем территориальные зоны правил землепользования и застройки, устанавливая правовой режим земельных участков в градостроительных регламентах, должны соответствовать территориальному планированию, закрепленному в функциональных зонах генерального плана.

Земельный участок, находящийся в аренде у административного истца по адресу: Москва, улица ---, расположен во дворе жилых домов.

Согласно Генеральному плану г. Москвы рассматриваемая территория, в которую входит земельный участок, арендуемый истцом, расположена в функциональной зоне - зоны жилых микрорайонов и жилых групп многоквартирной жилой застройки (Книга 2 "Карты, схемы территориального планирования города Москвы", "Функциональные зоны").

Согласно п. 1.3 ч. 2 Закона г. Москвы от 05.05.2010 N 17 "О Генеральном плане города Москвы" развитие территории города Москвы в соответствии с Генеральным планом г. Москвы направлено на обеспечение учета общественных интересов и обеспечение социальных гарантий жителям города Москвы в части доступности жилища, социально значимых объектов и территорий общего пользования, надежности функционирования инженерной и транспортной инфраструктур города Москвы, коммунальных объектов городского хозяйства, в том числе в части комплексного развития жилых территорий, повышения качества жилищного фонда города Москвы и улучшения жилищных условий населения города Москвы путем создания условий для строительства, реконструкции жилой застройки в объемах, достаточных для предоставления жилых помещений в установленном порядке отдельным категориям жителей города Москвы и обеспечения возможности для улучшения жилищных условий жителей города Москвы, а также обеспечения физической сохранности жилищного фонда города Москвы и повышения эффективности использования жилых территорий города Москвы.

Оспариваемым постановлением Правительства Москвы от 29.05.2024 N 1168-ПП установлен градостроительный регламент с видом разрешенного использования благоустройство территории (код 12.0.2 - размещение декоративных, технических, планировочных, конструктивных устройств, элементов озеленения, различных видов оборудования и оформления, малых архитектурных форм, некапитальных нестационарных строений и сооружений, информационных щитов и указателей, применяемых как составные части благоустройства территории, общественных туалетов) с нулевыми параметрами застройки, что соответствует фактически сложившимся отношениям в области землепользования, принимая во внимание, что земельный участок расположен в глубине жилой застройки. При таких обстоятельствах, доводы административного истца и заинтересованного лица о противоречии оспариваемого постановления Правительства Москвы Генеральному плану города Москвы не нашли своего подтверждения.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 30 ГрК РФ Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия.

В силу ч. 1 ст. 56 ГрК РФ и п. 1.2 приложения к постановлению Правительства Москвы от 09.08.2022 N 1749-ПП "О Государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности города Москвы, внесении изменений в правовые акты города Москвы и признании утратившими силу отдельных положений правовых актов города Москвы" Государственная информационная система обеспечения градостроительной деятельности (далее - ГИС ОГД) - эксплуатируемая в соответствии с требованиями нормативных правовых актов Российской Федерации и города Москвы информационная система, содержащая сведения, копии документов и материалов о развитии территорий, об их застройке, о существующих и планируемых к размещению объектах капитального строительства и иные необходимые для осуществления градостроительной деятельности сведения.

Согласно ГИС ОГД слой Градостроительное зонирование (зоны с особыми условиями) рассматриваемая территория расположена в зоне регулирования застройки N 54, установленная постановлением Правительства Москвы от 28.12.1999 N 1215 "Об утверждении зон охраны памятников истории и культуры г. Москвы (на территории между Камер-Коллежским валом и административной границей города)".

Как указано в п. 3 приложения 3 постановлением Правительства Москвы от 28.12.1999 N 1215 зона регулирования застройки часть городской территории, обеспечивающая охрану исторической части Москвы в целом (в пределах Камер-Коллежского вала), а также соответствующая ядрам догородской системы расселения (загородные усадьбы, села) и ценным градостроительным комплексам (ансамбли городских магистралей, комплексы застройки кварталов, группы кварталов).

Таким образом, Правительство Москвы, осуществляя в рамках предоставленной ему дискреции нормативно-правовое регулирование отношений, связанных с градостроительной деятельностью и соответствующим планированием, вправе устанавливать и изменять градостроительное зонирование территории, определять виды разрешенного использования земельных участков, относящихся к соответствующей территории, определять предельные параметры строительства объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны. Указанное нормативное правовое регулирование соответствует положениям пункта 4.1 статьи 63 Градостроительного кодекса РФ.

Несостоятельным, по мнению суда, является довод административного истца о признании недействующим нормативного правового акта со ссылкой на пункт 9 статьи 22 Земельного кодекс РФ, согласно которой при аренде земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на срок более чем пять лет арендатор земельного участка имеет право, если иное не установлено федеральными законами, в пределах срока договора аренды земельного участка передавать свои права и обязанности по этому договору третьему лицу, в том числе права и обязанности, указанные в пунктах 5 и 6 настоящей статьи, без согласия арендодателя при условии его уведомления. Изменение условий договора аренды земельного участка без согласия его арендатора и ограничение установленных договором аренды земельного участка прав его арендатора не допускаются. Если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другим федеральным законом, досрочное расторжение договора аренды земельного участка, заключенного на срок более чем пять лет, по требованию арендодателя возможно только на основании решения суда при существенном нарушении договора аренды земельного участка его арендатором.

Оспариваемым постановлением Правительства Москвы от 29 мая 2024 года N 1168-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 28 марта 2017 года" правоотношения в области аренды земельных участков не урегулированы, оспариваемое постановление регулирует вопросы градостроительного зонирования и само по себе не предопределяет правовую судьбу арендованного земельного участка.

Доводы административного истца об отсутствии целесообразности принятия оспариваемого нормативного правового акта со ссылкой на ранее выданное разрешение на строительство делового центра и на заключенный договор аренды земельного участка с видом разрешенного использования земельного участка под деловое управление, судом не могут быть учтены, поскольку исходя из конституционного принципа разделения властей и по смыслу положений 9 статьи 213 КАС Российской Федерации, суд при разрешении дела об оспаривании нормативного правового акта не вправе входить в обсуждение вопросов о целесообразности принятия или непринятия того или иного нормативного акта, а также признавать действующий нормативный правовой акт недействующим по мотиву целесообразности внесения в такой нормативный акт изменений, что соответствует разъяснениям, приведенным в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт соответствует требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу, принят уполномоченным органом в пределах предоставленной ему компетенции, при проверке нормативного правового акта в порядке абстрактного нормоконтроля, оснований для удовлетворения административных исковых требований суд не находит.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Московский городской суд

РЕШИЛ:

Отказать в удовлетворении административных исковых требований ООО "Специализированный застройщик Б.Дорогомиловская 9К2" о признании недействующим постановления Правительства Москвы от 29 мая 2024 года N 1168-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 28 марта 2017 года".

Решение суда может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия судом решения в окончательной форме через Московский городской суд.

Судья

Московского городского суда И.С. Баталова

Мотивированное решение изготовлено 23 октября 2023 года