Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 24 октября 2024 г. по делу N 66а-881/2024

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Белоногого А.В, судей Бутковой Н.А. и Витушкиной Е.А, при секретаре Веселовой Н.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-138/2024 по апелляционной жалобе Правительства Вологодской области на решение Вологодского областного суда от 22 июля 2024 года, которым удовлетворено административное исковое заявление заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора о признании не действующим постановления Правительства Вологодской области от 16 ноября 2015 года N 943 "О внесении изменений в Постановление Правительства области от 21 января 2013 года N 59".

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белоногого А.В, объяснения представителя административного ответчика, Правительства Вологодской области, также представляющего интересы заинтересованного лица, Департамента природных ресурсов, лесного и охотничьего хозяйства Вологодской области Садинова Т.М, настаивавшего на доводах жалобы, представителя административного истца, прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Капсамун И.С, полагавшей, что решение суда подлежит изменению в части даты признания оспариваемого акта не действующим, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

постановлением Законодательного Собрания Вологодской области от 14 сентября 1994 года N 187 "Об организации природных заказников, памятников природы областного значения" на территории Бабаевского района Вологодской области образована особо охраняемая природная территория регионального значения комплексный (ландшафтный) государственный природный заказник "Смородинка".

Постановлением Правительства Вологодской области от 21 января 2013 года N 59 (далее Постановление от 21 января 2013 года N 59) помимо прочего утверждено Положение об особо охраняемой природной территории областного значения комплексном (ландшафтном) государственном природном заказнике "Смородинка" в Бабаевском районе Вологодской области (Приложение 2), в котором определено местонахождение данного заказника, описаны его границы и координаты поворотных точек этих границ, а также установлена его площадь, составившая 190, 6 га.

Постановлением Правительства Вологодской области от 16 ноября 2015 года N 943 (далее Постановление от 16 ноября 2015 года N 943) в постановление от 21 января 2013 года N 59 внесены изменения в части описания границ заказника, координат поворотных точек этих границ, а также площадь заказника уменьшена до 150 га.

Постановление от 16 ноября 2015 года N 943 опубликовано в газете "Красный Север", выпуск от 21 ноября 2015 года N 131, размещено на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 19 ноября 2015 года за номером 3500201511190001.

Заместитель Волжского межрегионального природоохранного прокурора обратился в Вологодский областной суд с административным иском в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц и Российской Федерации, просил признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу постановление от 16 ноября 2015 года N 943.

Административное исковое заявление мотивировано тем, что оспариваемым постановлением изменена площадь, границы, а также режим особой охраны особо охраняемой природной территории заказника "Смородинка" без согласования с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды, т.е. нарушен пункт 6 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".

Решением Вологодского областного суда от 22 июля 2024 года административный иск прокурора удовлетворён: суд признал не действующим со дня вступления решения суда в законную силу постановление от 16 ноября 2015 года N 943.

В апелляционной жалобе Правительство Вологодской области просит решение суда отменить, производство по делу прекратить, ссылаясь на то, что прокурором не доказано нарушение прав, свобод или законных интересов неопределённого круга лиц или Российской Федерации, при этом решение суда является неисполнимым и не приведёт к восстановлению правоотношений, существовавших до издания оспариваемого постановления.

Судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, извещённых судом надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, не просивших об отложении судебного заседания.

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы, выслушав объяснения участников процесса, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с пунктами "д" и "к" части 1 статьи 72, частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации охрана окружающей среды, особо охраняемые природные территории, законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности определяет Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее Закон об охране окружающей среды). Этот же федеральный закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением её состояния, экологического воспитания населения регулирует Федеральный закон от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее Закон об особо охраняемых природных территориях).

Создание государственных природных территорий регионального значения осуществляется решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными пунктом 6 статьи 2 Закона об особо охраняемых природных территориях, согласно которому органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды (пункт 2 статьи 23 названного федерального закона).

Согласно подпункту 8 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (действовавшего в период издания оспариваемого нормативного правового акта) и статье 6 Закона об охране окружающей среды к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов создания, управления и контроля в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 58 Закона об охране окружающей среды природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Согласно пункту 2 статьи 1 Закона об особо охраняемых природных территориях отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

На территории Вологодской области отношения в сфере охраны и использования, в том числе создания особо охраняемых природных территорий областного и местного значения, регулируются законом Вологодской области от 7 мая 2014 года N 3361-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях Вологодской области" (далее Закон от 7 мая 2014 года N 3361-ОЗ).

В силу части 1 статьи 4 Закона от 7 мая 2014 года N 3361-ОЗ особо охраняемые природные территории областного значения находятся в ведении органов исполнительной государственной власти области.

В соответствии с частью 5 статьи 14 Закона от 7 мая 2014 года N 3361-ОЗ, введённой в действие законом Вологодской области от 1 июля 2015 года N 3699-ОЗ "О внесении изменений в закон области "Об особо охраняемых природных территориях Вологодской области", вступившей в силу 2 июля 2015 года, т.е. до дня принятия оспариваемого постановления, изменение границ особо охраняемых природных территорий осуществляется в том же порядке, что и их утверждение.

Исходя из положений статей 60, 61, части 1 статьи 66, части 2 статьи 68 Устава Вологодской области, подпунктов 3.3.20, 3.3.21, 3.5.5, 4.5.12 Регламента Правительства Вологодской области, утверждённого постановлением Правительства Вологодской области от 28 декабря 2012 года N 1601, части 2 статьи 4, части 1 статьи 5 Закона Вологодской области от 2 мая 2011 года N 2506-ОЗ "О порядке обнародования (официального опубликования) и вступления в силу нормативных правовых актов области", суд пришёл к обоснованному выводу о том, что постановление Правительства Вологодской области от 16 ноября 2015 года N 943 "О внесении изменений в Постановление Правительства области от 21 января 2013 года N 59" издано уполномоченным органом в пределах его компетенции; соблюдены форма, в которой Правительство Вологодской области вправе принимать нормативные правовые акты, порядок его опубликования, что не оспаривалось административным истцом.

Преамбулой к Закону об особо охраняемых природных территориях определено, что особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.

Согласно части 4 статьи 58 Закона об охране окружающей среды изъятие земель природно-заповедного фонда запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Такое исключение установлено пунктом 5 статьи 38 Закона об особо охраняемых природных территориях в отношении земель и земельных участков, предназначенных для строительства, реконструкции объектов инфраструктуры, необходимых для увеличения пропускной способности Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей.

Иных случаев исключения земель из границ особо охраняемых природных территорий регионального значения вышеназванным законом не предусмотрено.

Изменение границ особо охраняемых природных территорий является изменением режима охраны особо охраняемых природных территорий.

В соответствии с пунктом 6 статьи 2 Закона об особо охраняемых природных территориях органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Таким органом является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Частью 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" установлено, что особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, сохраняются в границах, определённых соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу настоящего Федерального закона.

В соответствии с частью 1 статьи 10 указанного Федерального закона он вступил в силу 30 декабря 2013 года.

Положением об особо охраняемой природной территории областного значения комплексном (ландшафтном) государственном природном заказнике "Смородинка" в Бабаевском районе Вологодской области (далее Положение), утверждённым постановлением Правительства Вологодской области от 21 января 2013 года N 59, предусмотрено, что указанный заказник учреждён с целью сохранения живописных ландшафтов сосновых лесов.

Пунктом 3 Положения установлено расположение заказника - заказник находится на территории Вологодской области Бабаевского района, в 20 км северо-западнее города Бабаево, у д. Смородинки, на междуречье реки Колпь и её правого притока - реки Вешарки; Бабаевское государственное лесничество, Вешарорецкое участковое лесничество, кварталы 88 (выделы 4 - 7, 9 - 16, часть 17, 18 - 20, 22, 23), 89 (выделы 1 - 7, 9, 11 - 15); общая площадь - 190, 6 га.

В пункте 7 Положения установлен режим особой охраны особо охраняемой природной территории.

Согласно подпункту 7.1 Положения на территории государственного природного заказника "Смородинка" запрещаются: осуществление всех видов рубок лесных насаждений, за исключением рубок, указанных в пункте 7.2 настоящего раздела; заготовка и сбор гражданами недревесных лесных ресурсов, заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений, за исключением заготовки и сбора гражданами данных ресурсов для собственных нужд; заготовка грибов и дикорастущих растений, признанных наркотическими средствами в соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998 года N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах"; строительство объектов, не относящихся к функционированию государственного природного заказника; проезд и стоянка вне дорог автомототранспорта, не связанного с функционированием государственного природного заказника, за исключением транспортных средств специального назначения (пожарной, скорой медицинской помощи, полиции, рыбоохраны), а также транспорта государственных органов, осуществляющих функции по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания; прогон вне дорог и выпас сельскохозяйственных животных; размещение скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ; подсочка деревьев; геологоразведочные изыскания и добыча полезных ископаемых; применение ядохимикатов, минеральных удобрений, химических веществ защиты растений и стимуляторов роста; изменение гидрологического режима территории; разведение костров; взрывные работы; распашка земель; уничтожение и повреждение аншлагов и других информационных знаков, а также оборудованных мест отдыха.

Оспариваемым Постановлением от 16 ноября 2015 года N 943 в постановление от 21 января 2013 года N 59 внесены изменения в части сокращения площади особо охраняемой природной территории государственного природного заказника "Смородинка" с 190, 6 га до 150 га, изменены границы заказника.

Поскольку вследствие принятия оспариваемого постановления границы и площадь заказника, существовавшего на дату вступления в силу Федерального закона N 406-ФЗ, изменились, требовалось предварительное согласование таких изменений в соответствии с пунктом 6 статьи 2 Закона об особо охраняемых природных территориях, частью 5 статьи 14 Закона от 7 мая 2014 года N 3361-ОЗ с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды - Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Факт отсутствия согласования проекта оспариваемого постановления с Минприроды России подтверждён объяснениями на административное исковое заявление Минприроды России, привлечённого судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица, и не оспаривается административным ответчиком.

Данные обстоятельства свидетельствуют о нарушении оспариваемым нормативным правовым актом требований федерального и регионального законодательства и прав неопределённого круга лиц на использование особо охраняемых природных территорий в пределах ранее установленной площади.

С учётом вышеизложенного, суд пришёл к обоснованному выводу, что исковые требования прокурора о признании не действующим нормативного правового акта подлежат удовлетворению.

Довод апелляционной жалобы о том, что прокурором не представлено доказательств нарушения прав, свобод или законных интересов неопределённого круга лиц или Российской Федерации, в связи с чем решение суда подлежит отмене, а производство по делу подлежит прекращению, судебная коллегия находит несостоятельным.

В соответствии с частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции.

Порядок участия в административном деле прокурора регламентирован статьёй 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в соответствии с частью 1 которой прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределённого круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно части 2 указанной статьи Генеральный прокурор Российской Федерации и заместитель Генерального прокурора Российской Федерации вправе обратиться в Верховный Суд Российской Федерации, верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, военный суд, районный суд; прокурор субъекта Российской Федерации, заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры и их заместители - в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, окружной (флотский) военный суд, гарнизонный военный суд, районный суд; прокурор города, района и приравненные к ним прокуроры - в гарнизонный военный суд, районный суд.

Из пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" следует, что в рамках реализации надзорных полномочий прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением о признании не действующими нормативных правовых актов в случае, если они приняты государственными органами и иными указанными в законе органами и должностными лицами в нарушение законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Поскольку прокурором оспаривается нормативный правовой акт, содержащий нормы, обязательные для неопределённого круга лиц, при этом данный акт затрагивает права таких лиц и Российской Федерации, следовательно, заместитель Волжского межрегионального природоохранного прокурора мог обратиться с настоящим административным исковым заявлением в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в Вологодский областной суд.

Не является основанием для отмены решения суда и довод жалобы о том, что решение суда является неисполнимым и не приведёт к восстановлению правоотношений, существовавших до издания оспариваемого постановления.

Действительно, проект оспариваемого постановления был подготовлен Департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области с целью изменения границ и площади заказника для строительства подземного газопровода среднего давления от газопровода Бабаево-Торопово (и реконструкции автомобильной подъездной дороги, в полосе отвода которой находится газопровод) к Тороповской средней общеобразовательной школе, который получил положительное заключение государственной экологической экспертизы, утверждённой приказом Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области от 26 февраля 2015 года N 82-э.

Вместе с тем, как указано выше, изъятие земель природно-заповедного фонда запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Реализация проекта строительства подземного газопровода, получившего положительное заключение государственной экологической экспертизы, сама по себе не свидетельствует о невозможности восстановления территории заказника в прежних границах.

При рассмотрении дела судом правильно определены юридически значимые обстоятельства, выводы суда подтверждены материалами дела, каких-либо нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, не допущено.

Исходя из изложенного, обжалуемое решение основано на анализе исследованных доказательств, мотивировано, соответствует материалам дела и требованиям законодательства, отмене не подлежит. Нарушений норм материального и процессуального права судом не допущено.

Вместе с тем, установив существенные нарушения процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, суду было необходимо признать оспариваемое постановление не действующим с даты его принятия, а не с даты вступления решения суда в законную силу, поскольку это не приведёт к восстановлению нарушенных прав неопределённого круга лиц и Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного производства Российской Федерации, признаёт этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

С учётом изложенного, судебная коллегия полагает, что решение суда подлежит изменению в части даты признания постановления Правительства Вологодской области от 16 ноября 2015 года N 943 не действующим.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Вологодского областного суда от 22 июля 2024 года изменить в части даты признания нормативного правового акта не действующим.

Признать не действующим с даты принятия постановление Правительства Вологодской области от 16 ноября 2015 года N 943 "О внесении изменений в Постановление Правительства области от 21 января 2013 года N 59".

В остальной части решение Вологодского областного суда от 22 июля 2024 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Вологодской области - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Вологодский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: