Приложение N 1. Программа по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года

Приложение N 1

к Постановлению Правительства

Республики Ингушетия

от 09 марта 2011 г. N 86

Программа
по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года

Введение

Программа по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года (далее - Программа) разработана в соответствии с бюджетным посланием Президента Российской Федерации от 29 июня 2010 года "О бюджетной политике в 2011-2013 годах" и с Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 1101-р по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года.

I. Необходимость разработки и реализации Программы

В целях повышения эффективности бюджетных расходов, перехода к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных результатов, на нормативный метод формирования расходов в республике проводились определенные мероприятия.

Создана система регулирования бюджетных правоотношений, установления единых принципов бюджетной системы и определения статуса и полномочий участников бюджетного процесса. Бюджетный процесс организован исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств, разграничения полномочий и, соответственно, расходных обязательств и доходных источников публично-правовых образований. Утверждены формализованные методики распределения межбюджетных трансфертов, поэтапно внедряются инструменты бюджетирования, ориентированного на результат.

В то же время не все необходимые мероприятия реализованы. Не удалось на практике применить введение норм, принципов и механизмов и урегулировать многие методические вопросы. В связи с этим сохраняется ряд следующих системных недостатков и нерешенных проблем:

сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, не созданы условия для мотивации органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также бюджетных учреждений в повышении эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом;

планирование программных и непрограммных расходов, а также капитальных и текущих расходов (за исключением федеральных целевых программ) методологически не взаимоувязано;

доходная база местных бюджетов остается нестабильной при низкой заинтересованности муниципалитетов в ее наращивании;

формальным и недостаточно увязанным с бюджетным процессом остается применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат;

продолжает расти бюджетная сеть, не осуществляется на запланированном уровне перевод бюджетных учреждений в автономные учреждения;

не в полной мере действует механизм формирования и исполнения государственных (муниципальных) заданий.

Необходимость достижения долгосрочных целей социально-экономического развития в условиях адаптации бюджетной системы к замедлению темпов роста бюджетных доходов увеличивает актуальность разработки и реализации системы мер по повышению эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также по модернизации управления общественными финансами.

В то же время реализация отдельных мер реформирования до настоящего времени носит формальный характер, не все инструменты, влияющие на качественное улучшение управления финансовыми ресурсами бюджета, работают в полную силу, реализуя свое истинное назначение и выдавая максимум результата при оптимальном соотношении с вложенными в их применение усилиями. Остались нереализованными такие важные направления программ реформирования государственных финансов Республики Ингушетия, как паспортизация бюджетной сети, утверждение программ ее реструктуризации, внедрение формализованных процедур определения потребности в государственных услугах для целей бюджетного планирования.

В связи с неполной реализацией заявленных планов и отсутствием нормативного правового регулирования на федеральном уровне отдельных направлений совершенствования бюджетных правоотношений достаточно сдержанно происходит переход к новым принципам бюджетного планирования и результативного управления.

Как следствие, в сфере управления общественными финансами сохраняется ряд системных недостатков и нерешенных проблем.

Отсутствует действенные методики оценки результативности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе использования ими финансовых ресурсов, а также оценка всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, нормативного регулирования), применяемых для достижения поставленных целей; слабо увязаны с целями государственной политики и регулятивными инструментами их достижения структура и динамика расходов; методологически не взаимоувязано планирование программных и "непрограмнных#", капитальных и текущих расходов; сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, не созданы условия для мотивации органов государственной власти и местного самоуправления в повышении эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом.

Продолжает расти бюджетная сеть. Необходимо начать работу перевода бюджетных учреждений в автономные. Остается ограниченным опыт внедрения государственных (муниципальных) заданий.

Требует расширения практика применения информационно-коммуникационных технологий на стадиях организации и предоставления государственных (муниципальных) услуг, осуществления функций органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными бюджетными и автономными учреждениями и другими юридическими лицами при исполнении соответствующих государственных (муниципальных) полномочий. Необходимо автоматизировать процессы, требующие значительной трудовых затрат.

II. Цели и задачи Программы

Цель Программы - создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по выполнению государственных (муниципальных) функций и обеспечению потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития.

Для достижения цели Программы необходимо осуществление мероприятий, направленных на решение следующих основных задач:

обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости консолидированного бюджета Республики Ингушетии;

создание условий для повышения эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению государственных (муниципальных) услуг;

совершенствование разграничения полномочий и организация деятельности публично-правовых образований;

внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;

развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг;

совершенствование государственного (муниципального) финансового контроля;

обеспечение контроля на всех стадиях государственных (муниципальных) закупок.

III. Долгосрочная сбалансированность и устойчивость консолидированного бюджета Республики Ингушетия

Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости консолидированного бюджета Республики Ингушетия является необходимым условием решения задач Программы.

Для повышения эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе в сфере бюджетной политики, необходимо установление и соблюдение четко сформулированных принципов ответственной бюджетной политики, к которым относятся:

формирование бюджетов с учетом долгосрочного прогноза основных параметров консолидированного бюджета Республики Ингушетия, основанных на реалистичных оценках;

соблюдение установленных размеров бюджетного дефицита и внутреннего государственного долга;

стабильность и предсказуемость налоговой политики;

полнота учета и прогнозирования финансовых ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей государственной (муниципальной) политики (включая в том числе бюджетные ассигнования, налоговые льготы, гарантии и имущество);

планирование бюджетных ассигнований исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

принятие новых расходных обязательств при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения;

принятие новых расходных обязательств с учетом сроков и механизмов их реализации;

соблюдение установленных бюджетных ограничений при принятии новых расходных обязательств, в том числе при условии и в пределах реструктуризации (сокращения) ранее принятых обязательств (в случае необходимости).

Для дальнейшего внедрения указанных принципов на республиканском уровне планируется реализовать следующие основные меры:

формирование долгосрочного прогноза социально-экономического развития Республики Ингушетия;

обеспечение формирования и реализации республиканской инвестиционной программы, включающей планируемые и достигаемые результаты осуществления инвестиционных расходов;

оптимизация числа налоговых льгот;

поддержание оптимального объема государственного внутреннего долга.

Должны быть созданы необходимые предпосылки для обеспечения стабильности бюджета прежде всего путем стабилизации доходной базы республиканского и местных бюджетов Республики Ингушетия, а также создания устойчивых стимулов для соответствующих органов государственной власти Республики Ингушетия и органов местного самоуправления Республики Ингушетия по ее наращиванию.

Для этого, в частности, предлагается реализовать следующие меры:

поэтапно сократить установленные законами льготы по республиканским и местным налогам;

усилить действенность требований по зачислению налоговых доходов в республиканский и местные бюджеты Республики Ингушетия по месту деятельности предприятий;

повысить эффективность взаимодействия органов государственной власти Республики Ингушетия и органов местного самоуправления при администрировании налогов и других платежей.

обеспечение формирования и ведения республиканской адресной инвестиционной программы, содержащей планируемые и достигаемые результаты осуществления инвестиционных расходов.

совершенствование организации и методологии прогнозирования кассового исполнения бюджета Республики Ингушетия с установлением ответственности главных распорядителей средств бюджета Республики Ингушетия за качество и соблюдение показателей кассового плана.

IV. Совершенствование межбюджетных отношений

Для реализации целей и задач Программы необходимо исходить из следующих принципов межбюджетных отношений:

недопустимость принятия органами исполнительной власти Республики Ингушетия решений, влекущих возникновение выпадающих доходов;

объективная, формализованная и прозрачная система межбюджетных трансфертов;

стабильная методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

наличие стимулов для повышения эффективности муниципального управления и при необходимости санкций, обеспечивающих соблюдение установленных законодательством требований и финансовой дисциплины.

Для реализации указанных принципов, в частности, целесообразно:

обеспечить повышение обусловленности предоставления финансовой помощи бюджетам муниципальных образований путем установления обязательств не только по повышению качества управления муниципальными финансами, но и проведения структурных реформ и повышения результативности деятельности;

проводить мониторинг управления муниципальным долгом на местном уровне с учетом показателей задолженности муниципальных унитарных предприятий с целью предотвращения рисков возникновения обязательств у бюджетов по погашению накопленной задолженности;

предоставлять межбюджетные трансферты с учетом оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

V. Государственные программы как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов

В качестве одного из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления предлагается принять программно-целевой принцип организации их деятельности.

Внедрение программно-целевого принципа организации деятельности органов исполнительной власти требует изменения формата составления и утверждения бюджетов.

Программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.

Общими принципами разработки и реализации государственных (муниципальных) программ являются:

формирование государственных программ исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения;

определение органа исполнительной власти, отвечающего за реализацию государственной программы (достижение конечных результатов);

установление для государственных программ, как правило, измеримых результатов двух типов: конечных результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей, и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания государственных услуг, прогнозируемых при заданных условиях;

охват государственными программами всех сфер деятельности органов исполнительной власти и, соответственно, большей части бюджетных ассигнований, других материальных ресурсов, находящихся в их распоряжении.

Ответственными за разработку и реализацию государственной программы на республиканском уровне являются исполнительные органы государственной власти Республики Ингушетия.

На ведомственном уровне инструментом стратегического и операционного планирования могут являться доклады о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти и ведомственные целевые программы.

Для реализации изложенных подходов потребуется:

обоснование цели и задач программы, ее вклада в достижение (реализацию) долгосрочных целей (приоритетов) социально-экономического развития Республики Ингушетия;

анализ исходной ситуации, сложившихся и прогнозируемых тенденций, основных проблем в соответствующей сфере;

прогноз конечных результатов программы, характеризующих целевое состояние, изменение состояния уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики, общественной безопасности, государственных институтов, степени реализации других общественно значимых интересов и потребностей в соответствующей сфере;

сроки реализации государственной программы в целом, основные этапы и сроки их реализации;

обоснование общего объема бюджетных ассигнований из республиканского бюджета Республики Ингушетия по годам реализации государственной программы.

Внедрение принципов формирования программного бюджета предполагает сохранение и усиление роли существующих инструментов бюджетного планирования: реестра расходных обязательств, республиканской адресной инвестиционной программы, обоснований бюджетных ассигнований, государственных (муниципальных) заданий.

VI. Повышение эффективности государственного (муниципального) управления

Основными направлениями повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти (выполнения возложенных на них функций, в том числе по осуществлению юридически значимых действий) должны стать:

противодействие коррупции и снижение административных барьеров;

реализация административной реформы;

оптимизация состава и полномочий исполнительных органов государственной власти Республики Ингушетия, результатом которой должно стать сокращение дублирования функций и полномочий, а также оптимизация численности государственных служащих;

передача функций исполнительных органов государственной власти, не отнесенных к основному виду деятельности, специализированным организациям, создаваемым для обслуживания одновременно нескольких органов, или размещение государственных заказов на соответствующие услуги;

внедрение стандартов и административных регламентов исполнения государственных услуг;

внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;

инвентаризация объектов государственной (муниципальной) собственности, оформление прав на них;

оптимизация сети государственных (муниципальных) унитарных предприятий;

создание прозрачных процедур, определяющих вопросы аренды государственного (муниципального) имущества.

Исполнительными органами государственной власти Республики Ингушетия должны быть утверждены и реализованы отраслевые (ведомственные) планы повышения эффективности бюджетных расходов в сферах их ведения.

VII. Повышение эффективности предоставления государственных (муниципальных) услуг

Расходы на содержание подведомственной бюджетной сети планируются, как правило, исходя не из объемов оказываемых ими услуг, а из необходимости содержания существующих мощностей. Планирование бюджетных ассигнований осуществляется по большей части методом индексации существующих расходов, сохраняя их структуру в неизменном виде. В результате на первое место должен быть поставлен вопрос повышения качества предоставления государственных (муниципальных) услуг.

Целями данного направления Программы являются:

повышение доступности и качества государственных (муниципальных) услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и других социально значимых сферах;

привлечение и удержание в бюджетной сфере профессиональных кадров;

создание условий для оптимизации бюджетной сети;

развитие материально-технической базы государственных (муниципальных) учреждений, в том числе за счет более активного привлечения средств из внебюджетных источников.

Для достижения указанных целей необходимо решить следующие взаимосвязанные задачи:

совершенствование правового статуса государственных (муниципальных) учреждений;

внедрение новых форм оказания и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг;

повышение открытости деятельности учреждений, оказывающих государственные (муниципальные) услуги, для потребителей этих услуг.

Мероприятия по совершенствованию правового положения государственных (муниципальных) учреждений будут проводиться путем реализации Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений". Они направлены на повышение эффективности предоставления государственных (муниципальных) услуг в условиях сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на их оказание. Должны быть созданы условия и стимулы для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения, повышения эффективности и открытости их деятельности, а также возможности и стимулы для органов исполнительной власти по оптимизации подведомственной сети.