Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 20 ноября 2024 г. по делу N 8а-20366/2024[88а-20948/2024]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Чирковой Т.Н, судей Сапрыгиной Л.Ю, Ладейщиковой М.В, рассмотрев в открытом судебном заседании кассационное представление прокуратуры Пермского края на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 21 мая 2024 года, принятое по административному делу N2а-399/2024 по административному иску Кунгурского городского прокурора в интересах неопределенного круга лиц к Управлению жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства администрации Кунгурского муниципального округа Пермского края о признании приказа недействующим, заслушав доклад судьи Сапрыгиной Л.Ю. об обстоятельствах дела, доводах кассационного представления и возражений на кассационной представление, выслушав прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Павлову О.А, настаивавшую на удовлетворении кассационного представления,

УСТАНОВИЛА:

Кунгурский городской прокурор в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным иском о признании приказа Управления жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства администрации Кунгурского муниципального округа Пермского края от 14 августа 2023 года N 23 "Об изменении вида регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории Кунгурского муниципального округа Пермского края" недействующим с даты его принятия.

В обоснование требований указал, что Кунгурской городской прокуратурой проведен мониторинг муниципальных правовых актов, в результате которого установлено, что приказ Управления жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства администрации Кунгурского муниципального округа Пермского края от 14 августа 2023 года N 23 "Об изменении вида регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории Кунгурского муниципального округа Пермского края" противоречит нормам действующего законодательства.

Установление регулярных перевозок по муниципальным маршрутам лишь по нерегулируемым тарифам, при отсутствии регулярных перевозок по муниципальным маршрутам по регулируемым тарифам, не обеспечит доступность транспортных услуг для населения, в том числе посредством предоставления пассажирам всех льгот на проезд, предусмотренных законом.

Документ планирования регулярных перевозок автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам Кунгурского муниципального округа на 2022-2024 года, утвержден постановлением администрации Кунгурского муниципального округа от 24.12.2021, которым определены следующие этапы: I этап - 2022 год, II этап - 2023 год, III этап -2024 год. Документом планирования предусмотрено одновременное осуществление регулярных перевозок по регулируемым тарифам и регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по маршруту регулярных перевозок. Решение об изменении вида регулярных перевозок, с регулярных перевозок по регулируемым тарифам на регулярные перевозки исключительно по нерегулируемым тарифам по отношению ко всем муниципальным маршрутам (кроме маршрута N 6/1 "Заводская-Молкомбинат") принято без экономического обоснования и без учета требований ФЗ N 220-ФЗ. Отсутствие регулярных перевозок по регулируемым тарифам на регулярные перевозки в городе Кунгуре нарушает права граждан на доступность транспортных услуг.

31.10.2023 в адрес Управления жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства администрации Кунгурского муниципального округа Пермского края прокуратурой направлен протест о признании приказа недействительным, который был рассмотрен и отклонен.

Решением Кунгурского городского суда Пермского края от 18 января 2024 года требования Кунгурского городского прокурора удовлетворены. Пункт 1 приказа Управления жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства администрации Кунгурского муниципального округа Пермского края от 14.08.2023 N 23 "Об изменении вида регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории Кунгурского муниципального округа Пермского края" признан недействующим с даты его принятия.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 21 мая 2024 года решение Кунгурского городского суда Пермского края от 18 января 2024 года отменено, по делу принято новое решение об отказе Кунгурскому городскому прокурору в удовлетворении требований.

В кассационном представлении, поданном 26 сентября 2024 года в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции, прокуратура Пермского края просит отменить апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 21 мая 2024 года, оставить в силе решение суда первой инстанции, ссылаясь на нарушение, неправильное применение норм процессуального и материального права, допущенные судом апелляционной инстанции.

В обоснование доводов кассационного представления указывает на то, что регулярные перевозки по регулируемым тарифам являются обязательным условием обеспечения доступности транспортных услуг для населения, а установление регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам должно осуществляться наравне или дополнительно к существующим регулярным перевозкам по регулируемым тарифам. Документом планирования предусмотрено одновременное осуществление регулярных перевозок по регулируемым тарифам и регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по маршрутам регулярных перевозок. Оспариваемый приказ принят без экономического обоснования и без учета требований Федерального закона N 220-ФЗ об обязательном наличии регулярных перевозок по регулируемым тарифам на регулярные перевозки.

Не согласны с выводом суда апелляционной инстанции о том, что локализация маршрутов регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам в границах города Кунгура о несоответствии оспариваемого приказа требованиям Федерального закона N 220-ФЗ не свидетельствует, так как в пределах муниципального образования существуют иные маршруты регулярных перевозок по регулируемым тарифам. Обращают внимание, что утвержденные на территории Кунгурского муниципального округа иные маршруты регулярных перевозок по регулируемым тарифам осуществляются за границами города Кунгура и не дублируют муниципальные маршруты регулярных перевозок в городе Кунгуре, осуществляемые по нерегулируемым тарифам. Из спорных маршрутов только маршрут N1 дублируется маршрутом N 12 и N 106, маршрут N4 частично дублируется маршрутом N 105. Отмечают, что количество рейсов по регулируемым тарифам значительно ниже количества рейсов по маршрутам с нерегулируемыми тарифами.

Также, не согласны с выводами суда апелляционной инстанции о том, что плата за проезд не превышает экономически обоснованный тариф, установленный на регулярных перевозках по регулируемым тарифам, поскольку он ограничивается только существующим положением в момент принятия обжалуемого судебного акта.

Управлением жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства администрации Кунгурского муниципального округа Пермского края представлены возражения на кассационное представление.

В суде кассационной инстанции прокурор Генеральной прокуратуры Российской Федерации Павлова О.А. на удовлетворении кассационного представления настаивала.

Остальные лица, участвующие в деле, в суд кассационной инстанции не явились, извещены надлежащим образом.

Судебная коллегия на основании части 2 статьи 326, статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствии указанных выше лиц, извещенных надлежащим образом и не явившихся в судебное заседание.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (часть 3 статьи 328 Кодекса).

Изучив материалы дела, доводы кассационного представления и возражений на представление, выслушав объяснения прокурора, проверив законность и обоснованность судебных решений в соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно пункту 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. При этом, как указано в пункте 2 той же статьи решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В соответствии с частью 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Частью 7 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального округа отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах муниципального округа.

В соответствии с частью 1 статьи 11 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 220-ФЗ) муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах одного городского поселения или одного городского округа устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего городского поселения или соответствующего городского округа.

Частью 1 статьи 14 Закона N 220-ФЗ предусмотрено, что в целях обеспечения доступности транспортных услуг для населения уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные органы местного самоуправления устанавливают муниципальные маршруты регулярных перевозок, межмуниципальные маршруты регулярных перевозок, смежные межрегиональные маршруты регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам.

Согласно частям 1 и 2 статьи 17 Закона N 220-ФЗ наряду с указанными в части 1 статьи 14 данного Федерального закона маршрутами регулярных перевозок уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные органы местного самоуправления устанавливают смежные межрегиональные маршруты регулярных перевозок, межмуниципальные маршруты регулярных перевозок, муниципальные маршруты регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам.

Статьей 18 Закона N 220-ФЗ установлено, что изменение вида регулярных перевозок, осуществляемых по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок, допускается при условии, если данное решение предусмотрено документом планирования регулярных перевозок.

Судами установлено и следует из материалов дела, что постановлением администрации Кунгурского муниципального округа Пермского края от 25.11.2021 N 1415-171-01-09 утверждено положение об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом на муниципальных маршрутах регулярных перевозок в границах Кунгурского муниципального округа Пермского края.

Постановлением администрации Кунгурского муниципального округа Пермского края от 24.12.2021 N 1650-171-01-09 утвержден документ планирования регулярных перевозок автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам Кунгурского муниципального округа на 2022-2024 годы, которым определены следующие этапы: I этап - 2022 год, II этап - 2023 год, III этап - 2024 год.

В соответствии с пунктом 5 документа на 1 этапе планируется проведение исследования пассажиропотоков на муниципальных маршрутах регулярных перевозок.

Пунктом 8 документа установлено, что мероприятия по разработке конкурсной документации для проведения открытых конкурсов на право получения свидетельства об осуществлении регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по маршруту регулярных перевозок, заключения муниципального контракта на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок по регулируемым тарифам планируется реализовать на всех этапах посредством проведения следующих мероприятий:

на II, III этапах планируется выдача юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям свидетельств об осуществлении перевозок по маршрутам регулярных перевозок и карт маршрутов регулярных перевозок по маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам;

на II, III этапах для маршрутов, по которым установлен вид перевозок "по регулируемым тарифам" планируется проведение закупок в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; заключение муниципальных контрактов на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок по регулируемым тарифам; выдача на срок действия муниципального контракта карты маршрута регулярных перевозок.

Постановлением от 07.08.2023 N 171-01-09-1020 п.8 Положения дополнен абзацем: "устанавливает, изменяет, отменяет муниципальные маршруты регулярных перевозок по регулируемым и нерегулируемым маршрутам".

14.08.2023 Управлением жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства администрации Кунгурского муниципального округа Пермского края принят приказ N 23 "Об изменении вида регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории Кунгурского муниципального округа Пермского края".

В соответствии с пунктом 1 названного приказа изменен вид регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории Кунгурского муниципального округа Пермского края с регулируемого тарифа на нерегулируемый тариф согласно приложению 1 к настоящему приказу: N 1 "Вокзал - п. Машзавода; 2. N 2 "м/р Уральский - м/р Шаквинский"; 3. N 2а "Заводская - м/р Уральский"; 4. N 3 "Заводская - п. Кирова"; 5. N 4 "Городская поликлиника - п. Нагорный"; 6. N 5 "Заводская - Первомайский"; 7. N 7 "Машановская пристань - Горбольница"; 8. N 8а "ул. Луговая - Горбольница"; 9. N 9 "Заводская -т/к "Сталагмит"; 10. N 10 "Заводская - п. Дальний".

На основании пункта 2 приказа изменен вид регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории Кунгурского муниципального округа Пермского края с нерегулируемого тарифа на регулируемый тариф согласно приложению 2 к настоящему приказу: N 6/1 "Заводская - Молкомбинат".

Кунгурской городской прокуратурой проведен мониторинг действующих на территории Кунгурского муниципального округа муниципальных правовых актов, в результате которого установлено, что оспариваемый приказ противоречит нормам действующего законодательства.

Прокурором указано на то, что решение об изменении вида регулярных перевозок, с регулярных перевозок по регулируемым тарифам на регулярные перевозки исключительно по нерегулируемым тарифам по отношению ко всем муниципальным маршрутам (кроме маршрута N 6/1 "Заводская-Молкомбинат") принято без экономического обоснования и без учета требований Закона N 220-ФЗ. Отсутствие регулярных перевозок по регулируемым тарифам на регулярные перевозки в городе Кунгуре нарушает права граждан на доступность транспортных услуг.

31.10.2023 Кунгурской городской прокуратурой в адрес Управления жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства администрации Кунгурского муниципального округа Пермского края направлен протест N 2-18-126-2023 о признании приказа недействительным.

17.11.2023 Управлением жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства администрации Кунгурского муниципального округа Пермского края подготовлен ответ о рассмотрении протеста, в котором указано, что принятие приказа является экономически обоснованным и направлено на создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах Кунгурского муниципального округа Пермского края.

Разрешая заявленные прокурором требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что приказ от 14 августа 2023 года N 23 "Об изменении вида регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории Кунгурского муниципального округа Пермского края" принят уполномоченным органом - Управлением жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства администрации Кунгурского муниципального округа Пермского края, порядок принятия и опубликования нормативного правового акта соблюдены. С выводами суда первой инстанции в указанной части суд апелляционной инстанции согласился.

Удовлетворяя требования прокурора, суд первой инстанции исходил из того, что осуществление пассажирских перевозок исключительно по нерегулируемым тарифам по отношению ко всем муниципальным маршрутам, за исключением маршрута N 6/1 "Заводская-Молкомбинат", исходя из социальной значимости рассматриваемого вопроса, свидетельствует об установлении административным ответчиком ненадлежащего транспортного обслуживания населения г. Кунгура. Установление регулярных перевозок по муниципальным маршрутам лишь по нерегулируемым тарифам, при отсутствии регулярных перевозок по муниципальным маршрутам по регулируемым тарифам, не обеспечит доступность транспортных услуг для населения.

Судебная коллегия по административным делам краевого суда не согласилась с выводами суда первой инстанции в части удовлетворения административного иска, указав, что в силу статьи 18 Закона N 220-ФЗ изменение вида регулярных перевозок, осуществляемых по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок, допускается при условии, если данное решение предусмотрено документом планирования регулярных перевозок.

Локализация маршрутов регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам в границах г. Кунгура сама по себе о несоответствии приказа от 14.08.2023 N 23 положениям Федерального закона N 220-ФЗ не свидетельствует, так как в пределах муниципального образования существуют маршруты регулярных перевозок по регулируемым тарифам.

С учетом того, что плата за проезд не превышает экономически обоснованный тариф, изменение иных характеристик маршрутов, как то начало и окончание движения, промежутки между рейсами, вид и класс транспортных средств, расстояние не установлено, судебная коллегия по административным делам не усмотрела обстоятельств, ограничивающих доступность транспортных услуг для населения.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции не может согласиться с такими выводами суда апелляционной инстанции и находит заслуживающими внимания доводы кассационного представления о том, что утвержденные на территории Кунгурского муниципального округа иные маршруты регулярных перевозок по регулируемым тарифам осуществляются за границами города Кунгура и не дублируют муниципальные маршруты регулярных перевозок в городе Кунгуре, осуществляемые по нерегулируемым тарифам. Из спорных маршрутов только маршрут N1 дублируется маршрутом N 12 и N 106, маршрут N4 частично дублируется маршрутом N 105, при этом, количество рейсов по регулируемым тарифам значительно ниже количества рейсов по маршрутам с нерегулируемыми тарифами.

В силу прямого указания части 1 статьи 17 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ муниципальные маршруты регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам должны устанавливаться наряду с муниципальными маршрутами регулярных перевозок по регулируемым тарифам, а не вместо них.

Суд апелляционной инстанции указал на то, что в пределах муниципального образования существуют маршруты регулярных перевозок по регулируемым тарифам.

Между тем, судебной коллегией краевого суда не установлено наряду с какими муниципальными маршрутами регулярных перевозок по регулируемым тарифам установлены муниципальные маршруты регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам, количество рейсов по регулируемым тарифам относительно количества рейсов по маршрутам с нерегулируемыми тарифами, возможность предоставления проезда пассажирам имеющим льготы по оплате проезда, предусмотренные законом.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает выводы суда апелляционной инстанции об отсутствии обстоятельств, ограничивающих доступность транспортных услуг для населения преждевременными.

Процессуальным законом установлены требования к принимаемому судебному решению, которое должно быть законным (часть 1 статьи 176 КАС РФ).

Из разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в постановлении от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении", следует, что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению (пункт 2).

В соответствии с правилами статьи 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон; суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, осуществляет руководство судебным процессом, разъясняет каждой из сторон их права и обязанности, предупреждает о последствиях совершения или несовершения сторонами процессуальных действий, оказывает им содействие в реализации их прав, создает условия и принимает предусмотренные настоящим Кодексом меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств, а также для правильного применения законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении и разрешении административного дела. Таким образом, роль суда в процессе доказывания является определяющей, поскольку именно суд определяет обстоятельства, имеющие значение для дела, подлежащие установлению в процессе доказывания, предлагает лицам, участвующим в деле представить доказательства, в определенных случаях истребует доказательства, в том числе по собственной инициативе.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия приходит к выводу, что допущенные нарушения норм закона являются существенными, они повлияли на исход дела и без их устранения невозможны восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов сторон.

Поскольку повторное рассмотрение дела в суде апелляционной инстанции предполагает проверку и оценку фактических обстоятельств дела и их юридическую квалификацию в пределах доводов апелляционной жалобы и в рамках тех требований, которые уже были предметом рассмотрения в суде первой инстанции, судебная коллегия полагает необходимым отменить апелляционное определение и направить административное дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

При новом рассмотрении дела суду апелляционной инстанции необходимо учесть изложенное выше и разрешить дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами, дать оценку всем доводам административного истца.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 21 мая 2024 года отменить.

Направить административное дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 21 ноября 2024 года.

Председательствующий

Судьи