Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 19 ноября 2024 г. по делу N 66а-1659/2024

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Гылкэ Д.И, судей Катанаевой А.С, Солдатовой С.В, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Зубаревой Е.С, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-39/2024 по административному исковому заявлению Ивановой Галины Васильевны о признании нормативных правовых актов недействующими в части

по апелляционным жалобам Волгоградской городской Думы, администрации Волгограда, закрытого акционерного общества "Ритуальное предприятие "Память" на решение Волгоградского областного суда от 27 июня 2024 года, которым административное исковое оставлено без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Катанаевой А.С, объяснения представителей административного ответчика Волгоградской городской Думы Орлова В.Ю, заинтересованных лиц администрации Волгограда и департамента городского хозяйства администрации Волгограда Сивогривовой И.О, заинтересованного лица ЗАО "Ритуальное предприятие "Память" Резвякова А.В, поддержавших доводы поданных апелляционных жалоб, возражения по доводам апелляционных жалоб представителей заинтересованного лица Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области Лосевской Е.В, Арзамасцевой М.А, заинтересованного лица индивидуального предпринимателя Ялымова Е.Л, заключение прокурора Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Ляпиной О.В, полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Волгоградской городской Думой 4 июля 2007 года принято решение N 47/1124 об утверждении Правил организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде (далее - Правила).

Нормативный правовой акт опубликован в официальном печатном издании "Волгоградская газета" N 155 от 22 августа 2007 года (Решение, Правила, приложения 1-3), "Волгоградская газета" N 156 от 23 августа 2007 года (приложения 4-16).

Решением Волгоградской городской Думы от 27 декабря 2022 года N 81/1140 в Правила внесены изменения (далее - Правила в редакции от 27 декабря 2022 года N 81/1140).

Указанные изменения вступили в силу со дня официального опубликования (опубликовано в "Городских вестях. Царицын - Сталинград - Волгоград" 28 декабря 2022 года).

Абзац 4 пункта 1.5 Правил в редакции от 27 декабря 2022 года N 81/1140 предусматривает, что структурное подразделение администрации Волгограда, курирующее вопросы содержания муниципальных общественных кладбищ и колумбариев Волгограда, или уполномоченное им подведомственное муниципальное учреждение проводит закупки (конкурсы), по результатам которых заключает договоры на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий), на муниципальных общественных кладбищах Волгограда.

Абзац 1 подпункта 3.4.5 Правил в редакции от 27 декабря 2022 года N 81/1140 устанавливает, что подготовка могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий), осуществляется в соответствии с волеизъявлением умершего (погибшего), а также статьей 6 Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Федеральный закон о погребении и похоронном деле) лицом, определенным по результатам проведения конкурсных процедур.

Иванова Г.И. обратилась в суд с административным иском о признании недействующими абзаца 4 пункта 1.5, абзаца 1 подпункта 3.4.5 Правил в редакции от 27 декабря 2022 года N 81/1140. В обоснование требований сослалась на нарушение оспариваемыми положениями Правил права на свободный выбор организации для оказания услуг по подготовке могилы для погребения умершего супруга, реализацию волеизъявления которого она взяла на себя. Указала, что в ноябре 2023 года, первоначально заключив договор об оказании услуг по погребению с ИП Ялымовым Е.Л, предложившим ей более выгодные условия, впоследствии была вынуждена заключить договор на оказание этого вида ритуальных услуг с ЗАО "РП Память", поскольку ей было разъяснено, что данный вид услуг на муниципальных кладбищах городского округа город - герой Волгоград в соответствии с оспариваемыми Правилами правомочен осуществлять только один хозяйствующий субъект.

В период рассмотрения настоящего административного дела решением Волгоградской городской Думы 6 декабря 2023 года N 4/73 в Правила внесены очередные изменения (далее - Правила в редакции от 6 декабря 2023 года N 4/73).

Указанные изменения вступили в силу со дня официального опубликования (опубликовано в "Городских вестях. Царицын - Сталинград - Волгоград" 14 декабря 2023 года).

В ходе производства по административному делу Ивановой Г.В. административный иск был уточнен, дополнен требованиями о признании недействующими пункта 1.5, абзацев 5, 6, 7 пункта 1.7, пункта 3.6, подпунктов 3.6.1, 3.6.2 пункта 3.6, абзацев 6, 7 пункта 8.2 Правил в редакции от 6 декабря 2023 года N 4/73.

Согласно абзацам 5, 6, 7 пункта 1.7 Правил в редакции от 6 декабря 2023 года N 4/73 муниципальное учреждение, подведомственное уполномоченному структурному подразделению администрации Волгограда, осуществляет следующие полномочия:

утверждает порядок проведения открытого конкурса по определению организации, осуществляющей эксплуатацию кладбищ, устанавливает критерии конкурсного отбора, определяет состав конкурсной комиссии;

осуществляет проведение открытого конкурса по определению организации, осуществляющей эксплуатацию кладбищ;

заключает договор на выполнение работ по эксплуатации муниципальных общественных кладбищ и колумбариев Волгограда по итогам проведения открытого конкурса по определению организации, осуществляющей эксплуатацию кладбищ.

Пунктом 3.6 Правил в редакции от 6 декабря 2023 года N 4/73 предусмотрено, что подготовка могил для погребения умерших (погибших) и ниш в колумбариях, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий), осуществляется организацией, осуществляющей эксплуатацию кладбищ.

В силу подпункта 3.6.1 Правил в редакции от 6 декабря 2023 года N 4/73 работы по подготовке могил для погребения умерших (погибших) и ниш в колумбариях, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий), на муниципальных общественных кладбищах и в колумбариях Волгограда производятся организацией, осуществляющей эксплуатацию кладбищ, в соответствии с волеизъявлением умершего (погибшего), а также статьей 6 Закона о погребении ко времени, указанному в заявлении, после обращения лиц, указанных в пункте 3.5 настоящего раздела, оплаты услуг и получения регистрационных данных о производимом захоронении:

не позднее чем за 24 часа до указанного в заявлении времени обряда погребения - в случае организации захоронения умершего (погибшего) на открытых для захоронений муниципальных общественных кладбищах и в колумбариях Волгограда на свободных местах;

не позднее чем за 36 часов до указанного в заявлении времени обряда погребения - в случае организации захоронения умершего (погибшего) на месте родственного (в родственную могилу) или на участке семейного (родового) захоронения.

В случае обращения указанных лиц в организацию позднее указанного времени, организация, осуществляющая эксплуатацию кладбищ, по согласованию с обратившимся лицом определяет новое время и дату проведения захоронения путем внесения соответствующей записи в заявление.

Подпунктом 3.6.2 Правил в редакции от 6 декабря 2023 года N 4/73 предусмотрено, что производство работ по подготовке могил для погребения умерших (погибших) и ниш в колумбариях, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий), осуществляется организацией, осуществляющей эксплуатацию кладбищ, с учетом соблюдения требований настоящих Правил, требований безопасности, установленных ГОСТ Р 54611-2011 "Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги бытовые. Услуги по организации и проведению похорон. Общие требования".

Абзацами 6, 7 пункта 8.2 Правил в редакции от 6 декабря 2023 года N 4/73 установлено, что лицо, с которым заключен договор на выполнение работ по эксплуатации муниципальных общественных кладбищ и колумбариев Волгограда, должно обеспечить:

выполнение работ по копке могил по стоимости, не превышающей рекомендованную стоимость работ, утвержденную уполномоченным структурным подразделением администрации Волгограда;

подготовку могил для погребения умерших (погибших) и ниш в колумбариях, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий), к похоронам, а также выполнение иных подготовительных работ на участке захоронения.

Дополнительные требования по уточненному иску административный истец мотивировала тем, что новая редакция Правил аналогичным образом регулирует спорные отношения в части оказания услуг по подготовке могил для погребения, копке могил на муниципальных кладбищах г. Волгограда организацией, определенной по результатам конкурса, проводимого подведомственным подразделением (учреждением) администрации Волгограда. Поскольку истец продолжает состоять в семейных отношениях и продолжает быть участником отношений, регулируемых оспариваемыми Правилами в новой редакции, то они затрагивают её права, так как ограничивают выбор ритуальной организации.

По мнению административного истца, оспариваемый нормативный правовой акт в обеих редакциях противоречит положениям статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", положениям статей 5-7, 10, 25, 26 Федерального закона о погребении и похоронном деле, статьи 421 ГК РФ, статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статей 1, 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", пунктам 3, 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года N 96, так как сужает круг участников рынка услуг по погребению; приводит к нарушению гарантированного федеральным законодательством права граждан и их родственников на свободный выбор организаций, осуществляющих погребение; содержит коррупциогенные факторы.

Решением Волгоградского областного суда от 27 июня 2024 года административный иск удовлетворен. Абзац 4 пункта 1.5, абзац 1 подпункта 3.4.5 Правил в редакции решения от 27 декабря 2022 года N81/1140 признаны недействующими со дня принятия; пункт 1.5, абзацы 5, 6, 7 пункта 1.7, пункт 3.6, подпункты 3.6.1, 3.6.2 пункта 3.6, абзацы 6, 7 пункта 8.2 Правил в редакции от 6 декабря 2023 года N 4/73 признаны недействующими со дня вступления в законную силу решения суда.

На решение суда административным ответчиком Волгоградской городской Думой, заинтересованным лицом администрацией Волгограда поданы апелляционные жалобы с просьбой решение суда отменить, как вынесенное с нарушением норм материального права, принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Заинтересованное лицо ЗАО "РП "Память" в своей апелляционной жалобе просит решение суда отменить, принять по делу новое решение, которым в удовлетворении первоначального иска отказать, производство по дополнительно заявленным требованиям о признании недействующими в части положений Правил в редакции от 6 декабря 2023 года N 4/73 прекратить, как не затрагивающие права административного истца.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, административным истцом, заинтересованным лицом ИП Ялымовым Е.Л, а также участвовавшим в деле прокурором представлены письменные возражения.

От представителя заинтересованных лиц администрации Волгограда и Департамента городского хозяйства администрации Волгограда в суд апелляционной инстанции поступили дополнительные пояснения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, представленных возражений, дополнений, заслушав участников процесса, заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В силу пункта 1 статьи 2 Федерального закона о погребении и похоронном деле законодательство Российской Федерации о погребении и похоронном деле состоит из названного федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 25 Федерального закона о погребении и похоронном деле похоронное дело в Российской Федерации является самостоятельным видом деятельности, организация которого осуществляется органами местного самоуправления (абзац первый пункта 2).

Изложенные в решении суда первой инстанции выводы о том, что оспариваемые в части нормативные акты приняты уполномоченным представительным органом в пределах его компетенции в установленной форме, с соблюдением порядка принятия и опубликования нормативных правовых актов, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, подтверждены имеющимися в деле доказательствами.

По этим основаниям решение суда не обжалуется.

Обсуждая вопрос наличия у административного истца права на обжалование Правил в редакции от 27 декабря 2022 года N 81/1140 и в редакции от 6 декабря 2023 года N 4/73, судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, сделанными с учетом разъяснений, приведенных в пункте 26 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", о наличии у обратившегося лица такого права, как родственника умершего, а также участника возможных правоотношений по погребению в будущем, и не находит оснований для прекращения производства по делу.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о несоответствии оспариваемых положений Правил нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судебная коллегия с такими выводами суда согласиться не может.

Из материалов административного дела следует, установлено судом, что в соответствии с нормами Правил в редакции от 27 декабря 2022 года N 81/1140 подведомственным администрации города Волгограда муниципальным учреждением "Горэколес" 29 января 2023 года проведен конкурс на право заключения договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда.

Победителем конкурса стало ЗАО Ритуальное предприятие "Память", совместившее в данной связи в своем лице указанный статус, а также статус специализированной службы по вопросам похоронного дела.

Из административного искового заявления следует, что административный истец, первоначально заключив договор на оказание услуг по погребению с ИП Ялымовым Е.Л, впоследствии вынуждена была заключить договор на оказание данного вида работ с ЗАО "РП "Память", поскольку ей было разъяснено, что оказание услуг по погребению на муниципальных кладбищах городского округа город - герой Волгоград может оказывать в соответствии с оспариваемыми положениями Правил только указанный субъект.

Из данных суду апелляционной инстанции пояснений представителем административного истца, заинтересованным лицом ИП Ялымовым Е.Л. следует, что нарушение прав административный истец связывает, по сути, с возможностью установления органом местного самоуправления конкурсного порядка определения лиц, правомочных осуществлять, в частности, работы по подготовке могил. Заявитель, заинтересованное лицо полагают, что к проведению данных работ должны быть допущены любые хозяйствующие субъекты, изъявившие такое желание, а орган местного самоуправления такой порядок устанавливать не вправе.

Между тем из положений статей 9 и 10 Федерального закона о погребении и похоронном деле в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, определяя лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Пунктами 1 и 4 статьи 18 Федерального закона о погребении и похоронном деле установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы определяют порядок деятельности общественных кладбищ.

В настоящем деле органами местного самоуправления такой порядок деятельности общественных кладбищ определен путем проведения открытых конкурсных процедур.

Указанная процедура конкурсного отбора организации, эксплуатирующей кладбище, по своей правовой природе направлена на обеспечение конкуренции между неограниченным кругом хозяйствующих субъектов, поскольку именно посредством конкурсного отбора реализуется возможность любого хозяйствующего субъекта получить доступ к соответствующему товарному рынку ритуальных услуг и, таким образом, реализуется возможность получения потребителями ритуальных услуг (всего комплекса или части) у хозяйствующего субъекта, предложившего лучшие условия для их осуществления на этом товарном рынке.

Оспариваемое правовое регулирование положений Правил организации похорон направлено на обеспечение гражданам гарантий на реализацию волеизъявления умершего (погибшего) и позволяет осуществлять контроль за соблюдением требований по подготовке мест захоронения.

Условия же допуска к конкурсу, порядок его проведения и результаты такого конкурса являются отдельным правовым актом и не относятся к предмету рассмотрения в настоящем деле. Как и не относится к предмету рассматриваемого спора, вопреки выводам в оспариваемом судебном акте, деятельность специализированных служб, в том числе по представлению гражданам на безвозмездной основе гарантированного перечня услуг по погребению, деятельность которых оспариваемыми пунктами Правил не регламентируется.

В данной связи выводы суда о несоответствии обжалуемых положений Правил статьям Федерального закона о погребении и похоронном дела, статьям 16, 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статье 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункту 4 статьи 17, статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", статьям 1, 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", являются ошибочными.

В ходе рассмотрения дела судом апелляционной инстанции представитель административного истца пояснял судебной коллегии, что дополнительно заявленные исковые требования направлены на обжалование всех норм, связанных с проведением конкурсных процедур по отбору хозяйствующего субъекта. Поскольку Иванова Г.В. нарушение своих прав связывает с установлением конкурсной процедуры отбора хозяйствующего субъекта, полномочного осуществлять работы по копке могил, постольку нормативные правовые акты проверены судебной коллегией в той мере, в которой административный истец с ними не согласна.

Оснований для прекращения заявленных требований в части, не связанных с деятельностью по копке могил, с чем связывает нарушение своих прав административный истец в поданном иске, а именно в части работ по подготовке ячеек колумбариев, демонтажу (монтажу) существующих надгробий, судебная коллегия не усматривает, исходя из отнесения данных действий, в силу положений статьи 3 Федерального закона о погребении и похоронном деле, к единому понятию "погребение".

При таких обстоятельствах доводы административного истца о нарушении ее прав и законных интересов оспариваемыми в части Правилами ввиду их несоответствия нормам, имеющим большую юридическую силу, судебная коллегия признает несостоятельными.

При указанных обстоятельствах судебная коллегия полагает, что у суда первой инстанции не имелось оснований для удовлетворения административного искового заявления, решение суда вынесено с нарушением норм материального права и подлежит отмене, с принятием нового решения об отказе в удовлетворении заявления в полном объеме.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Волгоградского областного суда от 27 июня 2024 года отменить.

Принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении требований Ивановой Г.В. о признании недействующими абзаца 4 пункта 1.5, абзаца 1 подпункта 3.4.5 Правил организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде, утвержденных решением Волгоградской городской Думы от 4 июля 2007 года N 47/1124 (в редакции решения Волгоградской городской Думы от 27 декабря 2022 года N 81/1140); пунктов 1.5, абзацев 5, 6, 7 пункта 1.7, пункта 3.6, подпунктов 3.6.1, 3.6.2 пункта 3.6, абзацев 6, 7 пункта 8.2 Правил организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде, утвержденных решением Волгоградской городской Думы от 4 июля 2007 года N 47/1124 (в редакции решения Волгоградской городской Думы от 6 декабря 2023 года N 4/73).

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой тридцать пятой Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение шести месяцев.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 3 декабря 2024 года.

Председательствующий

Судьи