Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 26 ноября 2024 г. по делу N 66а-1994/2024

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Гылкэ Д.И, судей Катанаевой А.С, Солдатовой С.В, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Зубаревой Е.С, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-588/2024 по административному исковому заявлению Пустовит Елены Владимировны об оспаривании нормативных правовых актов в части

по апелляционной жалобе городской Думы муниципального образования город Новороссийск на решение Краснодарского краевого суда от 16 августа 2024 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Катанаевой А.С, объяснения представителей административного ответчика городской Думы муниципального образования город Новороссийск Крупского В.И. и заинтересованного лица администрации муниципального образования город Новороссийск Оганесян А.А, поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения по доводам апелляционной жалобы представителя административного истца Каменской Н.Н, заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Ляпиной О.В, полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 22 ноября 2011 года N 158 утвержден генеральный план городского округа муниципального образования город Новороссийск.

Нормативный акт официально опубликован в печатном издании "Новороссийские вести", N 69/2, 23 ноября 2011 года.

Решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 24 ноября 2020 года N 44 (далее - Генеральный план) в указанный нормативный правовой акт внесены изменения, которыми, в том числе, принадлежащий административному истцу земельный участок с кадастровым номером N на карте функциональных зон отнесен к зоне "улицы и дороги местного значения" и к территории, для которой зона не установлена.

Нормативный правовой акт опубликован в печатном издании "Вестник муниципального образования город Новороссийск" от 2 декабря 2020 года N 84 и размещен на официальном интернет-портале администрации муниципального образования город Новороссийск 8 апреля 2021 года.

Решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 23 декабря 2014 года N 439 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск.

Нормативный правовой акт официально опубликован в печатном издании "Официальный Новороссийск", N 85, 30 декабря 2014 года.

Решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 18 июня 2024 года N 532 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск" (далее - Правила землепользования и застройки) земельный участок с кадастровым номером N отнесен к территории, для которой регламенты не установлены, и частично к зоне Ж-1/А (зона застройки индивидуальными жилыми домами с возможностью ведения личного подсобного хозяйства).

Нормативный правовой акт опубликован в печатном издании "Вестник муниципального образования город Новороссийск" от 19 июня 2024 года N 41 (541) и размещен на официальном интернет-портале администрации муниципального образования город Новороссийск 19 июня 2024 года.

Пустовит Е.В. обратилась с суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнения требований, просила признать недействующими со дня принятия Генеральный план и Правила землепользования и застройки в части установленного в отношении принадлежащего ей на праве собственности земельного участка функционального и территориального зонирования. В обоснование указала на нарушение ее законных прав и интересов установленным зонированием как собственника, создание препятствий для использования земельного участка по целевому назначению, нарушение требований законодательства о градостроительной деятельности.

Решением Краснодарского краевого суда от 16 августа 2024 года административное исковое заявление Пустовит Е.В. удовлетворено.

Признаны не действующими со дня принятия решение городской Думы муниципального образования город Новороссийск "Об утверждении внесения изменений в генеральный план городского округа муниципального образования город Новороссийск" от 24 ноября 2020 года N 44 в части отнесения картой функциональных зон земельного участка с кадастровым номером N к зоне "улицы и дороги местного значения" и к территории, для которой зона не установлена, а также решение Городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 18 июня 2024 года N 532 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к двум территориальным зонам - зоне "Ж-1/А" - зона застройки индивидуальными жилыми домами с возможностью ведения личного подсобного хозяйства" и территории, для которых градостроительные регламенты Правил землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск не установлены.

В апелляционной жалобе административный ответчик городская Дума муниципального образования город Новороссийск просит решение суда первой инстанции отменить как постановленное с нарушением норм материального права, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, административным истцом представлены возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав объяснения явившихся участников судебного разбирательства, заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (статья 3 ГрК РФ).

В соответствии со статьей 2 Закона Краснодарского края от 24 марта 2004 года N 686-КЗ муниципальное образование "город Новороссийск" наделено статусом городского округа.

Исходя из положений части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 4 статьи 3, пункта 1 части 3 статьи 8, пункта 3 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 ГрК РФ, статьи 28 Устава муниципального образования город Новороссийск, принятого решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 19 февраля 2019 года N 392, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты компетентным органом в пределах полномочий, с соблюдением требований законодательства к форме нормативных правовых актов, порядку принятия и введения их в действие.

Решение суда по указанным основаниям не обжалуется.

Проверяя соответствие содержания нормативных правовых актов в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, судебная коллегия приходит к следующему.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования (пункт 1 части 3 статьи 8, пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование осуществляется, в том числе, для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно пунктам 6, 7 статьи 1 ГрК РФ в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов осуществляется зонирование территорий.

Документом градостроительного зонирования являются утверждаемые нормативными правовыми актами органов местного самоуправления правила землепользования и застройки (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Из материалов дела следует и установлено судом первой инстанции, что Пустовит Е.В. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью 1100+/-12 кв.м, расположенного по адресу: "адрес". Земельный участок поставлен на кадастровый учет 24 сентября 2010 года, относится к категории земель: земли населенных пунктов, имеет вид разрешенного использования: блокированный жилой дом с приквартирными земельными участками или территорией общего пользования. Сведения о расположении объектов капитального строительства на земельном участке отсутствуют.

Схемой функционального зонирования по генеральному плану в первоначальной редакции от 22 ноября 2011 года земельный участок был отнесен к зоне сельскохозяйственных угодий и находился в границах населенного пункта село Мысхако.

Решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 21 июля 2015 года N 493 внесены изменения в генеральный план, земельный участок отнесен к территории, для которой зона не установлена в границах населенного пункта село Мысхако.

В последующем, решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 27 марта 2018 года N 281, земельный участок отнесен к функциональной зоне размещения линейных объектов автомобильного транспорта и к территории, для которой регламенты не установлены, находился в границах населенного пункта село Мысхако.

Оспариваемым решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 24 ноября 2020 года N 44 земельный участок отнесен к функциональной зоне инженерной инфраструктуры и к территории, для которой регламенты не установлены, за границами населенного пункта.

При этом, как следует из представленных в материалы дела выкопировок из оспариваемого Генерального плана, границы населенного пункта пересекают спорный земельный участок.

Положениями Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) предусмотрено, что границы земельных участков не должны пересекать границы муниципальных образований и (или) границы населенных пунктов (пункту 3 статьи 11.9); границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам (пункт 2 статьи 83).

Установив, что в нарушение части 2 статьи 83 ЗК РФ границы населенного пункта села Мысхако согласно оспариваемому Генеральному плану пересекают границы земельного участка административного истца, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о признании Генерального плана недействующим в указанной части.

Доводов, опровергающих вывод суда о пересечении границ спорного земельного участка и границ населенного пункта, административный ответчик и заинтересованное лицо не приводят.

В заседании суда апелляционной инстанции представители административного ответчика, заинтересованного лица администрации муниципального образования муниципального образования город Новороссийск указали на допущенную разработчиком Генерального плана техническую ошибку в нанесении границы населенного пункта, которая устранена принятой в настоящее время новой редакцией генерального плана.

Согласно представленным в суд апелляционной инстанции сведениям административным ответчиком, 13 ноября 2024 года на внеочередном заседании городской Думы муниципального образования город Новороссийск принято решение N 568 "Об утверждении внесения изменений в генеральный план городского округа муниципального образования город Новороссийск, утвержденного решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 22 ноября 2011 года N 158, в редакциях от 21 июля 2015 года N 493, от 27 марта 2018 года N 281, от 24 ноября 2020 года N 44".

Проект генерального плана был подготовлен с учетом перечня особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий на территории города Новороссийска, использование которых не допускается для целей, не связанных с сельскохозяйственным производством, утвержденным распоряжением Губернатора Краснодарского края от 30 марта 2006 года N 283-р, согласно которому земельный участок с кадастровым номером N отнесен к землям особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий на территории города Новороссийска.

В соответствии с принятой редакцией генерального плана земельный участок с кадастровым номером N отнесен к землям особо ценных продуктивных сельскохозяйственных сельскохозяйственных угодий на территории города Новороссийска и расположен в функциональной зоне сельскохозяйственных угодий за границами населенных пунктов.

Принятие новой редакции генерального плана населенного пункта, вопреки доводам административного ответчика, заинтересованного лица, не свидетельствуют об отсутствии нарушений прав административного истца и влекут отмену судебного акта.

В части установленного территориального зонирования судебная коллегия приходит к следующему.

Правилами землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск в первоначальной редакции от 23 декабря 2014 года земельный участок Пустовит Е.В. отнесен к зоне Ж-1 "зона застройки индивидуальными жилыми домами с возможностью ведения личного подсобного хозяйства".

Правилами землепользования и застройки с последующими изменениями от 29 октября 2018 года N 346, N 347, N 348 земельный участок отнесен к зоне Ж-1/А "зона застройки индивидуальными жилыми домами с возможностью ведения личного подсобного хозяйства".

Правилами землепользования и застройки в редакции от 25 мая 2021 года N 119 изменения в отношении земельного участка не вносились.

Правилами землепользования и застройки в оспариваемой редакции, утвержденной решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 18 июня 2024 года N 532, земельный участок отнесен к территории, для которой регламенты не установлены и частично к зоне Ж-1/А.

Признавая Правила землепользования и застройки недействующими, суд исходил из нарушения территориальным зонированием в отношении земельного участка административного истца положений пункта 2 статьи 85 ЗК РФ.

Судебная коллегия находит выводы суда в указанной части ошибочными.

Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением установленных федеральным законом случаев, когда границы земельных участков могут пересекать границы территориальных зон (пункт 2 статьи 85 ЗК РФ).

Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (часть 1 статьи 36 ГрК РФ).

В настоящем деле в отношении земельного участка установлены две территориальные зоны, в отношении одной из которых градостроительные регламенты не установлены, в связи с чем расположение земельного участка частично на данной территории не изменяет режим территории и не свидетельствует о его расположении в двух территориальных зонах и нарушений положений пункта 2 статьи 85 ЗК РФ.

При этом судебной коллегией установлено следующее.

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа, как основополагающему документу территориального планирования, определяющему стратегию градостроительного развития территорий и содержащему в себе долгосрочные ориентиры их развития, определён частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ.

Из градостроительных регламентов Правил землепользования и застройки следует, что подзона Ж-1/А, выделенная в пределах зоны Ж-1, установлена исключительно для территорий сельских населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования город Новороссийск, в целях ее застройки индивидуальными жилыми домами с возможностью ведения личного подсобного хозяйства, с установлением видов разрешенного использования, предельных размеров земельных участков и

В настоящем деле расположение земельного участка в территориальной зоне Ж-1/А не соответствует функциональному назначению территории, установленной генеральным планом, как основополагающим документом территориального планирования, как того требуют положения статей 9, 31 и 34 ГрК РФ.

Ошибочные выводы суда первой инстанции в части оснований для признания Правил землепользования и застройки недействующими к вынесению неправильного решения не привели, основанием к отмене судебного акта не являются.

В своем решении суд первой инстанции признал недействующими оспариваемые нормативные правовые акты в части установления конкретных функциональных и территориальных зон. Указанные выводы являются ошибочными, поскольку Генеральный план признан недействующим не связи с установлением конкретных функциональных зон, а по причине несоответствия статье 83 ЗК РФ в части пересечения земельного участка административного истца границами населенного пункта. Правила землепользования и застройки признаны недействующими в связи с нарушением положений статей 9, 31 и 34 ГрК РФ, а не по причине установления данных конкретных, указанных в резолютивной части решения суда, зон. Резолютивная часть решения суда в указанной части подлежит изменению.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 16 августа 2024 года изменить, изложив абзац 2 резолютивной части решения в новой редакции:

"Признать недействующим со дня принятия решение городской Думы муниципального образования город Новороссийск "Об утверждении внесения изменений в генеральный план городского округа муниципального образования город Новороссийск" от 24 ноября 2020 года N 44 в части установленного функционального зонирования в отношении земельного участка с кадастровым номером N Признать недействующим со дня принятия решение городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 18 июня 2024 года N 532 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск" в части установленного территориального зонирования в отношении земельного участка с кадастровым номером N".

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой тридцать пятой Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение шести месяцев.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 10 декабря 2024 года.

Председательствующий

Судьи