Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 21 ноября 2024 г. по делу N 66а-820/2024

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Витушкиной Е.А, судей Белоногого А.В, Бутковой Н.А.

при секретаре Веселовой Н.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-78/2024 по апелляционным жалобам Правительства Вологодской области и Законодательного собрания Вологодской области на решение Вологодского областного суда от 20 июня 2024 года, которым удовлетворено административное исковое заявление Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры о признании не действующим со дня вступления в законную силу решения суда закона Вологодской области от 07 мая 2014 года N 3361-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях Вологодской области" (в редакции от 05 июня 2023 года) в части пунктов 3, 5 части 2 статьи 12, статьи 15, предусматривающих возможность изменения границ, реорганизации и ликвидации особо охраняемых природных территорий областного значения.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Витушкиной Е.А, пояснения представителя административного ответчика Законодательного Собрания Вологодской области Поляшова П.В, просившего отменить решение суда первой инстанции и отказать в удовлетворении административного искового заявления, объяснения представителя административного истца Капсамун И.С, просившей оставить решение суда без изменения, представителя заинтересованного лица Правительства Вологодской области Садинова Т.М, поддержавшего позицию административного ответчика, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Постановлением Законодательного Собрания Вологодской области от 24 апреля 2014 года N 299 принят закон Вологодской области "Об особо охраняемых природных территориях Вологодской области", подписанный Губернатором Вологодской области 07 мая 2014 года под номером N 3361-ОЗ, опубликованный 17 мая 2014 года в газете "Красный Север" выпуск N 51.

Указанный нормативный правовой акт действует в редакции закона Вологодской области "О внесении изменений в закон области "Об особо охраняемых природных территориях Вологодской области", принятого постановлением Законодательного Собрания Вологодской области от 24 мая 2023 года N 225, подписанного Губернатором Вологодской области 05 июня 2023 года N 5383-ОЗ, опубликованного в этот же день на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и в газете "Красный Север" от 10 июня 2023 года выпуск N 63.

Пунктами 3, 5 части 2 статьи 12 закона Вологодской области от 07 мая 2014 года N 3361-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях Вологодской области" (далее также - оспариваемый нормативный правовой акт, Закон N 3361-ОЗ) как в первоначальной, так и в действующей редакции, к полномочиям органов исполнительной государственной власти области отнесено, в том числе, принятие решений о реорганизации или ликвидации особо охраняемых природных территорий областного значения (пункт 3), изменение границ особо охраняемых природных территорий областного значения (пункт 5).

Статья 15 названного закона предусматривает, что особо охраняемые природные территории могут быть реорганизованы на основании материалов обследования территории путем:

1) объединения двух и более особо охраняемых природных территорий;

2) разделения особо охраняемых природных территорий на две или несколько территорий (часть 1).

Особо охраняемые природные территории могут быть ликвидированы по следующим основаниям:

1) истечение установленного срока охраны и использования особо охраняемой природной территории, если его продление признано органом, инициировавшим ее создание, нецелесообразным;

2) объекты, для охраны которых образована особо охраняемая природная территория, перестали нуждаться в особой охране;

3) объекты, для охраны которых образована особо охраняемая природная территория, прекратили свое существование в результате чрезвычайных ситуаций (пожары, катастрофы и т.п.), и их восстановление стало невозможным (часть 2).

Законом Вологодской области "О внесении изменений в закон области "Об особо охраняемых природных территориях Вологодской области" от 05 июня 2024 года от 05.06.2023 N 5383-ОЗ в пункте 1 части 2 статьи 15 слова "охраны и использования" заменили слово "функционирования".

Заместитель Волжского межрегионального природоохранного прокурора обратился в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц и с учетом уточнения требований просил суд признать закон Вологодской области от 07 мая 2014 года N 3361-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях Вологодской области" (в редакции от 05 июня 2023 года) в части пунктов 3, 5 части 2 статьи 12, статьи 15, предусматривающих возможность изменения границ, реорганизации и ликвидации особо охраняемых природных территорий областного значения, недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.

В обоснование заявленных требований Волжский межрегиональный природоохранный прокурор указал, что из системного толкования пункта "д" части 1 статьи 72, пункта 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, статьи 5, частей 1, 2 статьи 58 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", части 2 статьи 1, пункта 2 статьи 3, пункта 6 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" следует, что органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставлены полномочия только в части создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения. Изменение границ, площади, реорганизация и ликвидация особо охраняемых природных территорий, в том числе в связи с наступлением последствий неисполнения обязанностей по сохранению особо охраняемых природных территорий, в целях создания рекреационной и иной инфраструктуры без учета природоохранных требований, влекущие увеличение антропогенного воздействия, федеральным законодателем при принятии законов в сфере охраны окружающей среды и природопользования и внесении в них изменений до настоящего времени не предусмотрены. При этом изъятие земель природно-заповедного фонда федеральным законодательством прямо запрещено, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Наличие в законе Вологодской области от 07 мая 2014 года N 3361-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях Вологодской области" оспариваемых положений прямо противоречит целям создания и существования особо охраняемых природных территорий, создает предпосылки для изъятия земель в составе особо охраняемых природных территорий для нужд, противоречащих их назначению.

Решением Вологодского областного суда от 20 июня 2024 года требования Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры удовлетворены, постановлено признать не действующим со дня вступления в законную силу решения суда закон Вологодской области от 07 мая 2014 года N 3361-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях Вологодской области" (в редакции от 05 июня 2023 года) в части пунктов 3, 5 части 2 статьи 12, статьи 15, предусматривающих возможность изменения границ, реорганизации и ликвидации особо охраняемых природных территорий областного значения.

С решением не согласились административный ответчик Законодательное Собрание Вологодской области и заинтересованное лицо Правительство Вологодской области, которые просят в апелляционных жалобах решение суда отменить, указывая на то, что поскольку вопросы охраны окружающей среды находятся в совместном ведении России и субъектов Российской Федерации, при этом вопросы реорганизации, изменения границ и ликвидации особо охраняемых природных территорий не урегулированы федеральным законодательством, соответственно они могут быть урегулированы субъектом Российской Федерации, что и осуществлено в оспариваемом акте; при этом акт не является неопределенным по своему содержанию исходя из толкования всех его положений, не исключающих обязанность органов исполнительной государственной власти области по согласованию решений о реорганизации, ликвидации, изменении границ особо охраняемых природных территорий регионального значения с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды; региональный законодатель не мог установить в акте необходимость согласования спорных вопросов с федеральным органом государственной власти, поскольку федеральным законодательством не предусмотрены полномочия федерального органа на согласование решений о реорганизации, ликвидации и изменении границ особо охраняемых природных территорий, вопросы изъятия земель особо охраняемых природных территорий оспариваемым актом не регулируются. Установленные в оспариваемом акте основания для ликвидации особо охраняемых природных территорий связаны с исключительными обстоятельствами и направлены на соблюдение баланса публичного и частного интереса, в т.ч. лиц, проживающих на таких территориях. В апелляционной жалобе административный ответчик также просил прекратить производство по делу, однако в заседании суда апелляционной инстанции представитель уточнил позицию и просил при отмене решения по делу отказать в удовлетворении заявленных требований.

На апелляционные жалобы поданы возражения Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации о времени и месте рассмотрения дела извещено надлежащим образом, связи с чем суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело без его представителя.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (подпункт "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности определяет Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее Закон об охране окружающей среды). Этот же федеральный закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 58 Закона об охране окружающей среды установлено, что природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулирует Федеральный закон от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее Закон об особо охраняемых природных территориях), согласно преамбуле которого особое охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, объекты растительного и животного мира, естественные экологические системы, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

К особо охраняемым природным территориям отнесены государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники; национальные парки; природные парки; государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады; законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться и иные категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения (пункты 2, 3 статьи 2 Закона "Об особо охраняемых природных территориях").

Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных статьей 28 настоящего Федерального закона, также в ведении государственных научных организаций и государственных образовательных организаций высшего образования (пункт 4 статьи 2 Закона "Об особо охраняемых природных территориях").

Согласно подпункту 8 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", действовавшему на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта в первоначальной редакции, создание и обеспечение охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 12 части 1 статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения.

Оспариваемый нормативный правовой акт в первоначальной редакции, а также закон Вологодской области "О внесении изменений в закон области "Об особо охраняемых природных территориях Вологодской области", от 05 июня 2023 года N 5383-ОЗ приняты компетентным органом в надлежащей процедуре и форме с соблюдением приведенных положений федерального законодательства, а также положений статьи 42, пункт "б" часть 1 статья 44 Устава Вологодской области, принятого постановлением Законодательного Собрания Вологодской области от 03 октября 2001 года N 481), порядок введения их в действие соблюден, что административным истцом не оспаривается.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 6 статьи 2 Закона "Об особо охраняемых природных территориях" органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Разрешая спор, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что из системного анализа содержания приведенных положений следует вывод, что субъект Российской Федерации вправе установить основания, условия и порядок изменения границ особо охраняемых природных территорий регионального значения, однако при принятии подобных решений должны учитываться требования действующего федерального законодательства, определяющие, в том числе, необходимость согласования данных решений с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды, поскольку изменение границ ранее созданной особо охраняемой природной территории регионального значения влияет на режим ее охраны.

Указанный вывод является обоснованным и применительно к возможности ликвидации и реорганизации особо охраняемых природных территорий, поскольку такие действия связаны с изменением их границ и режима охраны.

Оценивая оспариваемые положения на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд пришел к выводу, что пункты 3, 5 части 2 статьи 12, статья 15 закона Вологодской области от 07 мая 2014 года N 3361-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях Вологодской области" (в редакции от 05 июня 2023 года), предусматривающие возможность по решению органа исполнительной власти субъекта изменение границ, реорганизации, ликвидации особо охраняемых природных территорий противоречат требованиям пункта 6 статьи 2 Закона "Об особо охраняемых природных территориях" и не соответствуют общеправовому критерию формальной определенности, поскольку предоставляют правоприменителю необоснованно широкие пределы усмотрения, исключают по сути сферу спорных правоотношений из предмета совместного ведения субъекта Российской Федерации и Российской Федерации, что позволяет органам государственной власти области в более упрощенном порядке, нежели создание особо охраняемой природной территории и определение границ ее охраны, решать вопрос о реорганизации, ликвидации, изменении границ особо охраняемых природных территорий без согласования с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Суд полагает указанные выводы суда первой инстанции правильными в отношении положений пункта 3 части 2 статьи 12 и статья 15 оспариваемого нормативного правового акта.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 г. N 3-П, от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П и от 21 января 2010 г. N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

В силу разъяснения, содержащегося в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

В части 2 статьи 12 оспариваемого нормативного правового акта установлен перечень полномочий органов исполнительной государственной власти Вологодской области, при этом согласование уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды как условие принятия соответствующего решения определено только в пункте 1 части 2 статьи 12. Такого условия в пункте 5 статьи 12 и в статье 15 Закон N 3361-ОЗ не содержится, при этом часть 1 статьи 15 оспариваемого акта устанавливает необходимость наличия только материалов обследования для реорганизации особо охраняемых природных территорий.

При таких обстоятельствах выводы суда о неопределенности оспариваемого правового регулирования в отношении вопросов, касающихся реорганизации и ликвидации особо охраняемых природных территорий областного значения, являются обоснованными

То обстоятельство, что толкование указанного правового регулирования допускает такую неопределенность при его применении подтверждается представленной Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой информацией о том, что Правительством Вологодской области были приняты постановления о ликвидации особо охраняемых природных территорий - государственных природных заказников "Туфановский", "Лесютинский", "Великоустюгский", "Кичменгско-Городецкий", "Ковжинский", "Вожегодский", "Тотемский", "Кемский" без согласования с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды, что не оспаривалось представителем Правительства Вологодской области в суде апелляционной инстанции.

При таких обстоятельствах доводы апелляционных жалоб о том, что акт не является неопределенным по своему содержанию исходя из толкования всех его положений, не исключающих обязанность органов исполнительной государственной власти области по согласованию решений о реорганизации, ликвидации, особо охраняемых природных территорий регионального значения с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды, не могут быть приняты Судебной коллегией.

Доводы апелляционной жалобы административного ответчика о том, что при отсутствии закрепления федеральным законодательством полномочий какого-либо федерального органа исполнительной власти по согласованию решений о реорганизации, ликвидации границ особо охраняемых природных территорий, установление законом субъекта Российской Федерации положений о необходимости такого согласования уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды решений в отношении особо охраняемых природных территорий регионального значения будет означать вмешательство в порядок организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти, не свидетельствуют о правомерности оспариваемого нормативного правого регулирования, которое не предполагает принятие соответствующих решений региональным органом исполнительной власти при наличии согласования уполномоченного федерального органа, объем полномочий которого следует из положений части 6 статьи 2 Закона "Об особо охраняемых природных территориях".

Доводы апелляционной жалобы относительно того, что вопросы изъятия земель особо охраняемых природных территорий регионального значения оспариваемым нормативным правовым актом не регулируются, являются обоснованными, однако не могут являться основанием для отмены в указанной части решения суда первой инстанции при вышеизложенных обстоятельствах.

Вместе с тем, Судебная коллегия полагает ошибочными выводы суда первой инстанции относительно неопределенности правового регулирования, установленного в пункте 5 части 2 статьи 13 оспариваемого нормативного правового акта в части изменения границ особо охраняемых природных территорий областного значения, поскольку, несмотря на то обстоятельство, что в этом пункте указанной статьи Закон N 3361-ОЗ также отсутствует ссылка на возможность принятия такого решения только с согласия уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды, вместе с тем, в части 5 статьи 14 этого же нормативного правового акта установлено, что изменение границ особо охраняемых природных территорий осуществляется в том же порядке, что и их утверждение.

Утверждение же границ особо охраняемых природных территорий в силу положений частей 6 и 12 статьи 2 Закона "Об особо охраняемых природных территориях" осуществляется при наличии согласования уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

В связи с чем следует признать, что порядок принятия решений об изменении границ особо охраняемым природных территорий регионального значения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации урегулирован совокупностью приведенных положений оспариваемого нормативного правового акта и не исключает необходимость согласования таких решений с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды, вывод суда первой инстанции об обратно основан на неверном толковании положений регионального закона, не учитывающем необходимость анализа содержащихся в нем правовых норм в их системной связи, в связи с чем решение суда в этой части подлежит отмене с принятием решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Вологодского областного суда от 20 июня 2024 года в части удовлетворения исковых требований Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры о признании недействующим пункта 5 части 2 статьи 12 закона Вологодской области от 07 мая 2014 года N 3361-ОЗ, предусматривающего возможность изменения границ особо охраняемых природных территорий областного значения - отменить.

В удовлетворении требований Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры о признании не действующим со дня вступления в законную силу решения суда закона Вологодской области от 07 мая 2014 года N 3361-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях Вологодской области" (в редакции от 05 июня 2023 года) в части пункта 5 части 2 статьи 12, предусматривающей возможность изменения границ особо охраняемых природных территорий областного значения - отказать.

В остальной части решение Вологодского областного суда от 20 июня 2024 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Законодательного Собрания Вологодской области и Правительства Вологодской области - без удовлетворения.

Состоявшиеся по делу судебные акты могут быть обжалованы в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Вологодский областной суд в течение шести месяцев с даты вынесения настоящего апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: