Структурная перестройка неплатежеспособных банков (мифы и реальность)
Слабость российской банковской системы стала серьезным аргументом у сторонников пессимистического сценария развития экономики России в ближайшее время. В связи с этим усилились голоса в поддержку "пожарной меры" - выделить надзорные и регулирующие функции из компетенции Центрального банка РФ и передать их новым правительственным или даже полуправительственным организациям. В частности, активно эксплуатируется идея создания в России самостоятельного, специального и независимого от ЦБ РФ Агентства по структурной перестройке банков. Предполагается, что в компетенцию такого Агентства будут входить контроль над "ослабевшим" банком путем приобретения крупного пакета его акций, смена руководства, проведение новым руководством банка серьезной структурной перестройки, а затем продажа акций окрепшего банка в частные руки.
При этом часто ссылаются на успешный опыт работы подобных агентств за рубежом, в частности в США. Впрочем, ссылки делаются в столь общей форме, что по уровню аргументации похожи на миф. Попытаюсь развеять этот миф и вновь поставлю вопрос о качестве и обоснованности тех или иных экспертных рекомендаций, которые даются России со стороны (Российская юстиция. 1995. N 3, 8).
Не скажу, что идея специального Агентства по структурной перестройке банков столь уж абсурдна. Схема эта интересная и, возможно, подходящая для стран, где для ее воплощения в жизнь имеются достаточные бюджетные средства. Но не для России. Убежден: в нашей стране подобная концепция работы со слабыми банками может принести только вред.
Но прежде, чем высказывать свои суждения по этому вопросу дальше, приведу мнение своих коллег из Российско-американской рабочей группы по банковскому законодательству.
Меморандум
Постановка вопроса о необходимости усилить работу с неплатежеспособными банками, в том числе и путем их структурной перестройки, является безусловно правильной и своевременной. В то же время идея создания в короткие сроки для реализации этой цели временного органа - Агентства по структурной перестройке банков - вызывает серьезные сомнения.
Принципиально новый орган - Агентство по структурной перестройке банков, как уже показала практика государственного строительства в России, не сможет быстро начать работу. Соответственно время передачи полномочий, оформления структуры новой организации, подбор и обучение кадров, финансирование и т.д. может стать очень опасным периодом времени для российской банковской системы. Оно займет, как минимум, от 12 до 18 месяцев, и в этот период может произойти серьезный банковский кризис. Центральный банк уже не сможет их полномочия, а Агентство еще не сможет их осуществлять. Поэтому намного целесообразней проводить подготовку специалистов и возможную работу по реструктуризации в рамках структуры ЦБ, а затем уже рассмотреть вопрос о выделении этой подструктуры из подразделения ЦБ в самостоятельное Агентство, если это потребуется.
Для создания Агентства нужен специальный закон. Практика рассмотрения проектов законов показывает, что для принятия такого закона потребуется значительное время. Госдума затратила около 1,5 лет на принятие Закона о Центральном банке, около 2 лет на принятие Закона о банковской деятельности. Несмотря на остроту вопроса неплатежеспособности банков и политического давления со стороны сотен тысяч обманутых вкладчиков банков и их ассоциаций (например, банк "Чара"), проект закона о страховании банковских депозитов находится на рассмотрении Госдумы свыше 1,5 лет, а проект закона о банкротстве банков - более года.
Принятие же решения о создании независимого Агентства не в рамках закона, а иного нормативного акта будет противоречить действующему законодательству.
Совмещение в рамках Агентства государственных функций с предпринимательским подходом может оказаться нереалистичным. В России нет и не было практики создания такой структуры, что требует повышенной осторожности при принятии решения как о создании такого Агентства, так и сроках его создания.
Финансирование деятельности Агентства на сегодняшний день вряд ли может быть обеспечено бюджетными средствами. Так, размещение банковских акций в Агентстве по структурной перестройке на праве временного владения не предусмотрено Законом об акционерных обществах, а значит, Агентство должно, как это имеет место в США (например, с банком "Континеншл Иллинойс"), иметь право покупки акций и средства для этой покупки. Любая другая форма управления банком потребует согласия большинства акционеров, что происходит не всегда, например в случае с "Тверьуниверсалбанком".
Создание Агентства по структурной перестройке фактически и юридически приведет к прекращению такого полномочия ЦБ, как право назначения временной администрации. Это внесет серьезный дисбаланс в возможность осуществления банковского надзора со стороны ЦБ, что само по себе на фоне первоначальной слабости Агентства может, как уже говорилось, стать одной из причин нового банковского кризиса. Нужно с помощью западных экспертов и Госдумы подготовить проект закона. Это потребует не менее полугода.
Нужно активизировать подготовку специалистов и принятие всех возможных мер в рамках действующей структуры ЦБ, сосредоточив ее в одном-двух подразделениях ЦБ.
Желательно, чтобы каналом получения технической и финансовой помощи международных организаций, на реструктуризацию банков сейчас был бы ЦБ при участии Министерства финансов РФ.
Осенью 1997 года следует подвести итоги законопроектной работы, а также результатов разработки вопросов реструктуризации банков в рамках ЦБ с тем, чтобы принять окончательное решение о создании Агентства по структурной перестройке.
Российско-американская рабочая группа по банковскому законодательству готова оказать возможное содействие в разработке вышеуказанных вопросов.
Меморандум отражает только личную точку зрения подписавшихся ниже лиц.
Члены Российско-американской рабочей группы по банковскому законодательству:
Артур ХИТ, вице-президент "Чейз Манхэттен Банк", Стивен Халливел, бывший вице-президент "Ситибанк", президент Первого Фонда по реструктуризации, Николас Козлов, профессор Университета Хофстра (штат Нью-Йорк), Харриет Теймен, бывший вице-президент "Ситибанка".
Как видно из меморандума Российско-американской рабочей группы по банковскому законодательству, известной как именами экспертов, так и учебным пособием "Правовые основы банковской деятельности", предложение по созданию Агентства по структурной перестройке банков встретили неоднозначную реакцию. В меморандуме, отражающем только личную точку зрения его авторов, подчеркивается, что быстрое внедрение таких рекомендаций само по себе может стать причиной банковского кризиса, а также не вполне обеспечено существующей зако
