Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 18 декабря 2024 г. по делу N 8а-11813/2024[88а-11628/2024]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кудриной Я.Г.

судей Туктамышевой О.В, Соколовой Л.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования "Смирныховский" Сахалинской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 12 сентября 2024 года по административному делу по административному исковому заявлению заместителя прокурора Смирныховского района Сахалинской области к администрации муниципального образования городской округ "Смирныховский" Сахалинской области об оспаривании бездействия и возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Кудриной Я.Г, возражения прокурора Потаповой Е.Н. относительно доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

заместитель прокурора Смирныховского района, действуя в интересах неопределённого круга лиц обратился в Смирныховский районный суд Сахалинской области с вышеназванным исковым заявлением, просил признать незаконным бездействие администрации муниципального образования городского округа "Смирныховский" Сахалинской области (далее по тексту администрация МО ГО "Смирныховский" Сахалинской области) по неразработке и непринятию нормативного правового акта, регулирующего порядок деятельности крематориев, и возложить на администрацию муниципального образования городского округа "Смирныховский" Сахалинской области обязанность разработать и принять нормативный правовой акт, регулирующий порядок деятельности крематориев, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решением Смирныховского районного суда Сахалинской области от 25 июня 2024 года административное исковое заявление заместителя прокурора Смирныховского района оставлено без удовлетворения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 12 сентября 2024 года решение Смирныховского районного суда Сахалинской области от 25 июня 2024 года отменено, вынесено новое решение, которым административное исковое заявление заместителя прокурора Смирныховского района удовлетворено. Признано незаконным бездействие администрации муниципального образования городской округ "Смирныховский" по неразработке и непринятию нормативного правового акта, регулирующего деятельность крематориев; на администрацию муниципального образования городской округ "Смирныховский" возложена обязанность разработать и принять нормативный правовой акт, регулирующий порядок деятельности крематориев.

27 ноября 2024 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба администрации МО ГО "Смирныховский" Сахалинской области, поданная через Смирныховский районный суд Сахалинской области 15 ноября 2024 года, в которой ставится вопрос об отмене судебного акта апелляционного суда и оставлении без изменения решения суда первой инстанции со ссылкой на несоответствие выводов суда апелляционной инстанции, изложенных в определении, обстоятельствам дела. В обоснование своей позиции кассатор указал, что без реализации правовых норм, регулирующих порядок деятельности крематориев, данный правовой акт в отсутствии на территории МО ГО "Смирныховский" крематориев утрачивает свой социальный смысл. Приказом Министерства архитектуры и градостроительства Сахалинской области от 10 октября 2023 года N 1-3.39-626/23 в соответствии со статьей 29.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, на основании статьи 14 Закона Сахалинской области от 5 марта 2013 года N 9-30 "О градостроительной деятельности на территории Сахалинской области", пункта 3.13 Положения о министерстве архитектуры и градостроительства Сахалинской области, утвержденного постановлением Правительства Сахалинской области от 17 июля 2020 года N 321, утверждены региональные нормативы градостроительного проектирования (далее - РНГП) Сахалинской области вместе с Перечнем видов объектов регионального и местного значения, подлежащих нормированию в РНГП Сахалинской области, Перечнем нормативных документов, используемых при подготовке региональных нормативов градостроительного проектирования по Сахалинской области.

Согласно таблице 21 "Предельные значения расчетных показателей для объектов местного значения городского округа в области организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения" значение расчетного показателя уровень обеспеченности крематориев на Сахалинскую область составляет 1, то есть на всю Сахалинскую область предусмотрен всего один крематорий, который имеется на территории Сахалинской области, а именно в г..Южно-Сахалинск.

Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 28 ноября 2024 года кассационная жалоба администрации муниципального образования "Смирныховский" Сахалинской области передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились представители административного ответчика и заинтересованных лиц, в соответствии с частью 2 статьи 326 КАС РФ судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, изучив поступившие письменные возражения прокурора Сахалинской области Низамовой С.А, выслушав пояснения прокурора Потаповой Е.Н, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такого рода нарушения допущены судом апелляционной инстанции при рассмотрении дела.

В силу положений частей 1, 2 статьи 39, части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределённого круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций и иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как установлено судами и следует из материалов административного дела, прокуратурой Смирныховского района Сахалинской области в связи с поступившим обращением проведен анализ полноты нормативного правового регулирования в сфере похоронного дела на территории МО ГО "Смирныховский" Сахалинской области, в ходе которого установлено, что в нарушение ст.4 Конституции Российской Федерации, п.23 ч.1 ст.16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст.ст.3-4, 16, 24, 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О похоронном деле" (далее - Федеральный закон N 8-ФЗ) при наличии императивного предписания нормы закона (ч.2 ст.24 Федерального закона N 8-ФЗ) до настоящего времени органом местного самоуправления не утвержден порядок деятельности крематориев.

Полагая, что отсутствие необходимых нормативных правовых актов нарушает принцип единства правового пространства и создает предпосылки для нарушения законодательства, а бездействие бездействие администрации МО ГО "Смирныховский" Сахалинской области по неразработке и непринятию нормативного правового акта, регулирующего порядок деятельности крематориев, напрямую затрагивает интересы неопределенного круга лиц, прокурор обратился в суд с указанными выше требованиями.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований прокурора Смирныховского района Сахалинской области, суд первой инстанции, исходил из того, что часть 2 статьи 24 Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О похоронном деле", на которую прокурор ссылается в административном исковом заявлении, не является императивной нормой права, поскольку согласно общей теории права, императивные нормы имеют категоричный характер и не допускают отклонений в регулируемом поведении, их нельзя открыто нарушить, а их прямое нарушение легко распознается, квалифицируется и пресекается; изложенная в части 2 статьи 24 названного Федерального закона норма права содержит указание на полномочия органа местного самоуправления, а не устанавливает его прямую обязанность, и более того, на территории муниципального образования городской округ "Смирныховский" Сахалинской области отсутствуют крематории, предназначенные для предания тел умерших огню (кремации), что исключает предмет нормативно-правового регулирования.

Не согласившись с выводами суда первой инстанции, судебная коллегия по административным делам Сахалинского областного суда отменила решение суда первой инстанции, указав, что положения части 2 статьи 24 Федерального закона N 8-ФЗ, закрепляя полномочия органа местного самоуправления по определению порядка деятельности крематориев, фактически возлагают на орган местного самоуправления обязанность установить правовое регулирование в указанной сфере, при этом реализация данного правомочия не может быть поставлена в зависимость от усмотрения органа местного самоуправления, в то время как отсутствие такого правового регулирования создает препятствия для реализации неопределенным кругом лиц права на создание крематориев и осуществление соответствующей деятельности.

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не может согласиться с данными выводами суда апелляционной инстанции по следующим основаниям.

Право обратиться в суд с требованиями об оспаривании бездействия государственного органа власти субъекта Российской Федерации, если лицо полагает, что нарушены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов, установлено частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с частью 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд, помимо прочего, выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами, а также соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

В силу пункта 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд удовлетворяет заявленные требования о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными полностью или в части, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и возлагает на административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Таким образом, законодатель предусмотрел, что удовлетворение требований, рассматриваемых в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, возможно лишь при наличии одновременно двух обстоятельств: незаконности действий (бездействия) государственного органа (незаконности принятого им или органом постановления) и реального нарушения при этом прав заявителя.

Пунктом 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация ритуальных услуг и содержание мест захоронений отнесены к вопросам местного значения городского округа.

Законодательство Российской Федерации о погребении и похоронном деле состоит из Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления (статьи 2, 25 Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле").

Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Федеральный закон от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", который устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1).

Согласно статье 24 Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" для предания тел умерших огню (кремации) с соблюдением того или иного обряда погребения на отведенных участках земли в соответствии с настоящим Федеральным законом сооружаются крематории. Крематории могут находиться в ведении органов местного самоуправления (часть 1). Порядок деятельности крематориев определяется органами местного самоуправления (часть 2).

В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке уполномоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем, как установлено судами, на территории муниципального образования городской округ "Смирныховский" Сахалинской области не имеется крематориев, в связи с чем отсутствуют сами правоотношения, о нормативном регулировании которых ставит вопрос прокурор.

Кроме того, на территории данного городского округа и в перспективе не предусмотрено строительство крематория.

В соответствии с часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В силу части 1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации реализация документов территориального планирования осуществляется путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования; принятия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую; создания объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения на основании документации по планировке территории.

Так, Приказом Министерства архитектуры и градостроительства Сахалинской области от 10 октября 2023 года N 1-3.39-626/23 в соответствии со статьей 29.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации на основании статьи 14 Закона Сахалинской области от 5 марта 2013 года N 9-30 "О градостроительной деятельности на территории Сахалинской области", пункта 3.13 Положения о министерстве архитектуры и градостроительства Сахалинской области, утвержденного постановлением Правительства Сахалинской области от 17 июля 2020 года N 321, ПРИНЯТЫ региональные нормативы градостроительного проектирования (далее - РНГП) Сахалинской области, вместе с Перечнем видов объектов регионального и местного значения, подлежащих нормированию в РНГП Сахалинской области, Перечнем нормативных документов, используемых при подготовке региональных нормативов градостроительного проектирования по Сахалинской области.

РНГП Сахалинской области разработаны с учётом целей и задач социально-экономического развития, декларированных документами стратегического планирования Сахалинской области и её муниципальных образований, приоритетных программ и проектов Сахалинской области, разработанных в целях реализации национальных целей и стратегических задач развития Российской Федерации в соответствии с указами Президента России от 7 мая 2018 года N 204, от 21 июля 2020 года N 474, особенностей социально-экономического, градостроительного и инфраструктурного развития муниципальных образований Сахалинской области.

Перечень областей нормирования РНГП Сахалинской области приведен в Приложении А. Согласно указанному приложению нормированию в РНГП Сахалинской области подлежат, в том числе объекты местного значения городского округа в области ритуальных услуг и содержания мест захоронения - организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения: кладбища традиционного захоронения; кладбища для погребения после кремации (или колумбарии); крематории.

Так, из содержания таблицы 21 "Предельные значения расчетных показателей для объектов местного значения городского округа в области организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения" следует, что значение расчетного показателя уровень обеспеченности крематориев на Сахалинскую область составляет 1, то есть на всю Сахалинскую область предусмотрен всего один крематорий, который имеется на территории Сахалинской области, а именно в г.Южно-Сахалинск.

Поскольку на территории муниципального образования городской округ "Смирныховский" Сахалинской области не имеется крематориев, а документами территориального планирования не предусмотрено в пределах Сахалинской области строительство иных крематориев помимо одного, находящегося в г.Южно-Сахалинске, суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении административного искового заявления прокурора, правомерно указал в решении на отсутствие предмета нормативно-правового регулирования заявленным прокурором к принятию Порядком деятельности крематориев на территории указанного административно-территориального образования.

Данные выводы суда первой инстанции являются верными, не опровергнутыми определением судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда.

Кроме того, из содержания п.28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" следует, что суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

При указанных обстоятельствах апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда нельзя признать законным, нарушения, допущенные при вынесении апелляционного определения, являются существенными и непреодолимыми и могут быть исправлены только посредством отмены судебного постановления с оставлением в силе решения суда первой инстанции.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 329-331 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 12 сентября 2024 года отменить.

Оставить в силе решение Смирныховского районного суда Сахалинской области от 25 июня 2024 года.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев.

Председательствующий

Судьи