Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 января 2025 г. по делу N 66а-59/2025

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е, судей Бутырина А.В, Войтко С.Н, при секретаре Хмаровой В.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Красноярского края к Правительству Красноярского края об оспаривании в части нормативного правового акта с апелляционной жалобой Правительства Красноярского края на решение Красноярского краевого суда от 14 октября 2024 года.

Заслушав доклад судьи Войтко С.Н, объяснения представителя Правительства Красноярского края Высоцкой Н.С, возражения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением исполнительного комитета Красноярского краевого Совета народных депутатов от 21 сентября 1981 года N 404 "Об утверждении перечня памятников природы Красноярского края" утвержден перечень памятников природы Красноярского края (приложение к данному решению), в числе которых "Озеро Абакшинское Сухобузимского района", "Дендрарий сибирского государственного технологического университета", "Березово-муравьиная роща", "Дендросад в районе Старого скита (г. Двиногорск)".

Постановлением Правительства Красноярского края от 01 декабря 2015 года N 629-п "О границах и режиме особой охраны территорий памятников природы краевого значения "Озеро Абакшинское", "Дендрарий сибирского государственного технологического университета", "Березово-муравьиная роща", "Дендросад в районе Старого скита" (далее - Постановление от 01 декабря 2015 года N 629-п) утверждены границы и режим особой охраны территорий памятников природы краевого значения "Озеро Абакшинское" (приложение N 1), "Дендрарий сибирского государственного технологического университета" (приложение N 2), "Березово-муравьиная роща" (приложение N 3), "Дендросад в районе Старого скита" (приложение N 4).

Первый заместитель прокурора Красноярского края обратился в Красноярский краевой суд с административным иском о признании не действующим Постановления от 01 декабря 2015 года N 629-п в части, не содержащей сведения о границах особо охраняемой природной территории, которые должны содержать графическое описание местоположения границ такой территории, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости.

Требования мотивированы тем, что Постановление от 01 декабря 2015 года N 629-п в оспариваемой части противоречит требованиям пунктов 12-14 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (в редакции Федерального закона от 03 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"), Закону Красноярского края от 28 сентября 1995 года N 7-175 "Об особо охраняемых природных территориях в Красноярском крае", приказу Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 26 июля 2022 года N П/0292 "Об установлении формы графического описания местоположения границ населенных пунктов, территориальных зон, особо охраняемых природных территорий, зон с особыми условиями использования территории, формы текстового описания местоположения границ населенных пунктов, территориальных зон, требований к точности определения координат характерных точек границ населенных пунктов, территориальных зон, особо охраняемых природных территорий, зон с особыми условиями использования территории, формату электронного документа, содержащего сведения о границах населенных пунктов, территориальных зон, особо охраняемых природных территорий, зон с особыми условиями использования территории", которыми вышеуказанные сведения предусмотрены в качестве обязательных.

Решением Красноярского краевого суда от 14 октября 2024 года административные исковые требования удовлетворены.

Признано не действующим со дня вступления решения в законную силу постановление Правительства Красноярского края от 01 декабря 2015 года N 629-п "О границах и режиме особой охраны территорий памятников природы краевого значения "Озеро Абакшинское", "Дендрарий сибирского государственного технологического университета", "Березово-муравьиная роща", "Дендросад в районе Старого скита" в части отсутствия в нем графического описания местоположения границ особо охраняемой природной территории, перечня координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости.

На Правительство Красноярского края возложена обязанность в течение пяти месяцев со дня вступления решения суда в законную силу принять заменяющий нормативный правовой акт.

В апелляционной жалобе Правительство Красноярского края, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов жалобы указано на отсутствие правовой неопределенности в описании границ памятников природы и определении режима их охраны, которые содержатся в приложениях к оспариваемому нормативному правовому акту. Достаточная определенность (точность) границ памятников природы подтверждается представленной в суд первой инстанции кадастровой документацией о внесении сведений в ЕГРН, которой судом не дана надлежащая правовая оценка.

Апеллянт указывает на то, что административным истцом, как при подаче административного иска, так и в ходе рассмотрения дела, не доказано какие (чьи) права, свободы и законные интересы были нарушены либо возникла реальная угроза их нарушения оспариваемым нормативным правовым актом. Суд пришел лишь к формальному выводу о том, что несоблюдение законодательно установленных требований создает предпосылки для причинения вреда, при этом указав иные виды особо охраняемых природных объектов, не относящихся к объекту административно-правового спора.

Административный ответчик отмечает, что судом первой инстанции сделан вывод о том, что в нарушении предписаний федерального законодательства в оспариваемом нормативном правовом акте границы памятников природы указаны в системе координат WGS 1984, которая не используется для ведения ЕГРН, при отсутствии правового обоснования, в какой именно системе координат должны быть установлены границы памятников.

По мнению апеллянта, краевым судом неправильно истолкованы положения статей 12, 13 Федерального закона от 28 сентября 1995 года N 33-ФЗ и пункта 5 статьи 26 Федерального закона от 03 августа 2018 года N 342-ФЗ в отношении оспариваемого Постановления от 01 декабря 2015 года N 629-п, поскольку данные федеральные нормы разграничивают решение об образовании (создании) особо охраняемой природной территории и положение об особо охраняемой природной территории, а также полномочия по их принятию, в связи с чем, полагает возложение на правительство края обязанности по принятию заменяющего нормативного правового акта неправомерным, а срок, установленный для его принятия, необоснованным, при этом также указывает на отклонение судом ходатайства о привлечении в качестве заинтересованного лица министерства природных ресурсов и лесного комплекса Красноярского края, ответственного за разработку проектов региональных актов по вопросу создания особо охраняемых природных территорий.

Кроме этого, административный ответчик, ссылаясь на постановление Пленума Верховного Суда Российской от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", указывает на неясность решения суда в части последствий признания Постановления от 01 декабря 2015 года N 629-п недействующим в части, которая в нем не содержится, поскольку решение суда к реальному исключению из действующего правового регулирования каких-либо правовых норм не привело.

Также, апеллянт полагает неверным способ защиты нарушенного права, считая, что заявленные требования подлежали рассмотрению в порядке, установленном главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а не главой 21 этого же Кодекса, что краевым судом оставлено без должной оценки.

Прокуратурой Красноярского края представлены письменные возражения, в которых выражено мнение о законности судебного акта и необоснованности доводов апелляционной жалобы.

Кроме того, в суд апелляционной инстанции от представителя Правительства Красноярского края Высоцкой Н.С, действующей на основании доверенности, поступило письменное ходатайство о прекращении производства по административному делу в связи с принятием Правительством Красноярского края 26 ноября 2024 года постановления N 910-п "О внесении изменений в решение исполнительного комитета Красноярского краевого Совета народных депутатов от 21 сентября 1981 года N 404 "Об утверждении перечня памятников природы Красноярского края" и отдельные постановления Правительства Красноярского края о памятниках природы краевого значения".

Лица, участвующие в деле, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом.

На основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено при указанной явке.

По результатам рассмотрения дела, судебная коллегия по административным делам приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктами "д" и "к" части 1 статьи 72, частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации охрана окружающей среды, особо охраняемые природные территории, законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности определяет Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды). Этот же федеральный закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулирует Федеральный закон от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон об особо охраняемых природных территориях).

Данный закон определяет особо охраняемые природные территории как участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Особо охраняемые природные территории различаются по категориям исходя из особенностей их режима, в том числе выделяются памятники природы - уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения, которые могут быть федерального или регионального значения (статья 26 Закона об особо охраняемых природных территориях).

В силу пункта 2 статьи 26 Закона об особо охраняемых природных территориях природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Правительство Красноярского края является высшим органом исполнительной власти Красноярского края, которое по вопросам своей компетенции издает постановления и распоряжения, а также иные нормативные правовые акты, предусмотренные федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (статьи 46 и 97 Устава Красноярского края от 05 июня 2008 года N 5-1777, пункт 1 статьи 11 Уставного закона Красноярского края от 17 мая 2018 года N 5-1607 "О Правительстве Красноярского края").

Согласно подпункту "д" пункта 2 статьи 2, пункта 1 статьи 5 Закона Красноярского края от 28 сентября 1995 года N 7-175 "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон края от 28 сентября 1995 года N 7-175) к полномочиям Правительства края в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий относятся принятие решения об объявлении природных объектов и комплексов памятниками природы краевого значения, а территорий, занятых ими, - особо охраняемыми природными территориями краевого значения в установленном законодательством порядке, утверждение их границ и определение режима их особой охраны.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в рамках предоставленных полномочий, с соблюдением требований к порядку и процедуре принятия, форме и виду нормативного правового акта, порядку его опубликования и введения в действие и в данной части не оспаривается.

На основании пункта 12 статьи 2 Закона об особо охраняемых природных территориях, Закона края от 28 сентября 1995 года N 7-175 обязательным приложением к решению о создании особо охраняемой природной территории являются сведения о границах такой территории, которые должны содержать графическое описание местоположения границ такой территории, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости.

Форма графического описания местоположения границ особо охраняемой природной территории, требования к точности определения координат характерных точек границ особо охраняемой природной территории, формату электронного документа, содержащего указанные сведения, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ведения Единого государственного реестра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости (пункт 13).

Исследовав материалы дела, суд пришел к выводу о том, что представленное в Постановлении от 01 декабря 2015 года N 629-п описание границ памятников природы не соответствует форме описания, установленной федеральным законодательством, то есть постановление не содержит графического описания местоположения границ особо охраняемых природных территорий, перечня координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости, что создает предпосылки для причинения вреда памятникам природы.

Судебная коллегия полагает правильным данный вывод суда первой инстанции, которым верно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, истолкованы и применены нормы материального права, подлежащие применению в спорном правоотношении.

Судом правомерно отклонены доводы Правительства Красноярского края о соответствии оспариваемого нормативного правового акта законодательству большей юридической силы, мотивированные тем, что сведения об особо охраняемых природных территориях - памятниках природы "Озеро Абакшинское", "Дендрарий сибирского государственного технологического университета", "Березово-муравьиная роща", "Дендросад в районе Старого скита", внесены в Единый государственный реестр недвижимости.

Описание местоположения границ особо охраняемых природных территорий, содержащееся в Постановлении от 01 декабря 2015 года N 629-п, не соответствует требованиям федерального законодательства, предъявляемым к названным сведениям, в связи с чем оспариваемый нормативный правовой акт нельзя считать соответствующим законодательству большей юридической силы.

Довод административного ответчика о том, что прокурором не представлено доказательств нарушения прав, свобод или законных интересов неопределенного круга лиц, в связи с чем решение суда подлежит отмене, судебная коллегия находит несостоятельным.

В соответствии с частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции.

Порядок участия в административном деле прокурора регламентирован статьей 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в соответствии с частью 1 которой прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно части 2 указанной статьи Генеральный прокурор Российской Федерации и заместитель Генерального прокурора Российской Федерации вправе обратиться в Верховный Суд Российской Федерации, верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, военный суд, районный суд; прокурор субъекта Российской Федерации, заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры и их заместители - в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, окружной (флотский) военный суд, гарнизонный военный суд, районный суд; прокурор города, района и приравненные к ним прокуроры - в гарнизонный военный суд, районный суд.

Из пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" следует, что в рамках реализации надзорных полномочий прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением о признании не действующими нормативных правовых актов в случае, если они приняты государственными органами и иными указанными в законе органами и должностными лицами в нарушение законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Поскольку прокурором оспаривается нормативный правовой акт, содержащий нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, при этом данный акт затрагивает права таких лиц, следовательно, первый заместитель прокурора Красноярского края мог обратиться с настоящим административным исковым заявлением в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в Красноярский краевой суд.

Несоблюдение законодательно установленных требований к точности определения границ особо охраняемой природной территории создают предпосылки для причинения вреда памятникам природы, на что обоснованно указано судом в решении.

Не является основанием для отмены решения суда и довод апеллянта о том, что суд не привлек к участию в деле в качестве заинтересованного лица министерство природных ресурсов и лесного комплекса Красноярского края, ответственного за разработку проектов региональных актов по вопросу создания особо охраняемых природных территорий, поскольку принятым решением вопрос о правах и обязанностях указанного лица не разрешался.

Вопреки позиции административного ответчика краевой суд правильно рассмотрел настоящее дело в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поскольку спор об оспаривании нормативного правового акта, в том числе по названным в административном иске основаниям, подлежит рассмотрению в порядке названной главы, а не главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Иные доводы, изложенные в апелляционной жалобе, также не опровергают выводы суда первой инстанции о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта законодательству большей юридической силы.

Вместе с тем судебная коллегия полагает, что требование административного иска о возложении на Правительство Красноярского края обязанности по внесению изменений в оспариваемый акт не подлежало удовлетворению, у суда отсутствовали основания для возложения на административного ответчика обязанности по принятию заменяющего нормативного правового акта, в указанной части доводы жалобы заслуживают внимание.

Согласно части 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд вправе возложить на орган государственной власти, принявший оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части, в случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт судом признан в части не действующим вследствие отсутствия графического описания местоположения границ особо охраняемой природной территории, перечня координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости, то в результате принятия судебного акта не возникает недостаточная правовая урегулированность указанных правоотношений на территории Красноярского края, при том, что обязанность компетентного органа по внесению отсутствующих сведений в региональное законодательство возникает в силу закона.

Удовлетворение административного иска в этой части фактически означает вмешательство суда в нормотворческую деятельность исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации по осуществлению деятельности в сфере природопользования и охраны окружающей среды, что не предусмотрено процессуальным законодательством.

В связи с этим, решение суда первой инстанции в указанной части подлежит отмене с принятием нового решения об отказе в удовлетворении требования первого заместителя прокурора Красноярского края о возложении обязанности по внесению изменений в оспариваемый акт.

Согласно части 2 статьи 194, пункту 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд прекращает производство по делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

В обоснование ходатайства о прекращении производства по настоящему административному делу представителем административного ответчика указано на то, что пунктом 3 постановления Правительства Красноярского края от 26 ноября 2024 года N 910-п "О внесении изменений в решение исполнительного комитета Красноярского краевого Совета народных депутатов от 21 сентября 1981 года N 404 "Об утверждении перечня памятников природы Красноярского края" и отдельные постановления Правительства Красноярского края о памятниках природы краевого значения" внесены изменения в оспариваемое Постановление от 01 декабря 2015 года N 629-п, в частности: разделы 1 приложений N 1-4 к Постановлению от 01 декабря 2015 года N 629-п дополнены абзацем следующего содержания: "Графическое описание местоположения границ памятника природы приведено в приложении"; приложения N 1-4 к Постановлению от 01 декабря 2015 года N 629-п дополнены приложениями, содержащими графические описания местоположений границ памятников природы.

При этом указанные изменения вступают в законную силу с 01 марта 2025 года.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт на момент вынесения обжалуемого судебного акта был в той редакции, которая сохраняется до настоящего времени.

При изложенных обстоятельствах судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований, предусмотренных частью 2 статьи 194, пунктом 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для прекращения производства по административному делу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Красноярского краевого суда от 14 октября 2024 года в части обязания Правительства Красноярского края в течение пяти месяцев со дня вступления решения суда в законную силу принять заменяющий нормативный правовой акт отменить, в указанной части принять новое решение, которым требование первого заместителя прокурора Красноярского края о возложении обязанности по внесению изменений в оспариваемый акт оставить без удовлетворения.

В остальной части решение Красноярского краевого суда от 14 октября 2024 года оставить без изменения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационных жалоб, представления через Красноярский краевой суд.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 31 января 2025 года.