Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 3 апреля 2008 г. N А49-5795/07 Суды пришли к правомерному выводу о том, что наделение правами по проведению проверок в рамках экологического контроля хозяйствующего субъекта является нарушением антимонопольного законодательства, в этой связи признали законными принятые ответчиком ненормативные правовые акты о прекращении нарушения антимонопольного законодательства (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа
от 3 апреля 2008 г. N А49-5795/07
(извлечение)

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа,

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Собрания представителей города Заречного Пензенской области, г. Заречный,

на решение от 27.11.2007 Арбитражного суда Пензенской области и постановление от 23.01.2008 Одиннадцатого Арбитражного Апелляционного суда по делу N А49-5795/07,

по заявлению Собрания представителей города Заречного Пензенской области, г. Заречный, к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области, г. Пенза, с участием третьего лица: муниципального учреждения "Управление природными ресурсами", г. Заречный, о признании незаконными решения и предписания,

установил:

Собрание представителей города Заречного Пензенской области (далее собрание представителей) обратилось в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением о признании незаконными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области (далее управление) от 03.07.2007 и выданного им предписания от 05.07.2007 N 2-03/30-2007.

К участию в деле в качестве третьего лица привлечено муниципальное учреждение "Управление природными ресурсами" (далее учреждение).

Решением от 27.11.2007, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого Арбитражного Апелляционного суда от 23.01.2008, заявление собрания представителей удовлетворено частично. Предписание N 2-03/30-2007 признано недействительным в части обязания внесения изменений в пункт 2.2 и 8.4 Положения о контроле за экологическим состоянием территории закрытого административно-территориального образования города Заречный Пензенской области", утвержденного решением Собрания представителей от 11.11.2006 N 266, (далее - Положение). В остальной части заявленных требований отказано.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца и далее по тексту допущена опечатка. Имеется в виду решение Собрания представителей от 1 ноября 2006 г. N 266

Собрание представителей, обжалуя состоявшиеся по делу судебные акты в кассационном порядке, просит их отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Кассационная жалоба мотивирована неправильным применением норм материального и процессуального права.

Проверив законность обжалуемых судебных актов в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Как следует из материалов дела, на основании требования прокуратуры Пензенской области комиссия по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства управления рассмотрела дело N 2-03/30-2007 в отношении Собрания представителей по признакам нарушения требований пункта 3 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции". Указанное нарушение выразилось в наделении функциями и правами органа местного самоуправления муниципального учреждения "Управление природными ресурсами", являющегося хозяйствующим субъектом, что отражено в Положении о контроле за экологическим состоянием территории закрытого административно-территориального образования город Заречный Пензенской области, утвержденном решением собрания представителей от 11.11.2006 N 266 (далее Положение).

Решением управления от 03.07.2007 собрание представителей признано нарушившим пункт 3 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", предписанием от 05.07.2007 N 2-03/30-2007 о прекращении нарушения в срок до 20.09.2007, ему предписано внести изменения в пункты 2.2, 5.2, 7.1, 8.2, 8.6, 8.7 Положения, исключив из них положения, наделяющие учреждение полномочиями по осуществлению контроля, в том числе проведению проверок хозяйствующих субъектов, за экологическим состоянием территории ЗАТО г. Заречного Пензенской области.

Так, пункт 5.2 Положения устанавливает, что проверки по соблюдению природоохранного законодательства осуществляются инспекторами - экологами учреждения, в пунктах 7.1, 8.5, 8.6 и 8.7 закреплено положение, согласно которому проверки по соблюдению природоохранного законодательства проводятся только по распоряжению директора учреждения и в соответствии с ним, только тем лицом, которое указано в данном распоряжении, и результат проверки оформляется актом, по форме, утвержденной директором учреждения.

Кроме того, пункт 8.2 Положения устанавливает правило, по которому формирование плановых проверок по соблюдению природоохранного законодательства производятся на основе плана проверок и предложений учреждения.

Суды первой и апелляционной инстанции, отказывая обществу в удовлетворении заявления о признании недействительными решения и предписания управления в части признания незаконными пунктов 5.2, 7.1, 8.2, 8.6, 8.7 Положения, правомерно исходили из следующего.

В соответствии с пунктом 3 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" запрещается совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора. Согласно пункту 5 статьи 4 данного Закона хозяйствующий субъект - индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

Согласно пункту 6.6 Устава учреждения источниками финансовых ресурсов учреждения являются: средства городского бюджета, благотворительные взносы и пожертвования, поступления от приносящей доход деятельности, предусмотренной Уставом, другие не запрещенные законодательством источники, доходы, полученные учреждением от приносящей доход деятельности и приобретенное за счет этих доходов имущество, поступают в самостоятельное распоряжение учреждения.

Согласно статье 1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (в действующей редакции) контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) - система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.

Пунктом 2 статьи 64 того же Федерального закона предусмотрено, что в Российской Федерации осуществляется государственный, производственный, муниципальный и общественный контроль в области охраны окружающей среды.

Исходя из положений статьи 7 Федерального закона "Об охране окружающей среды" к вопросам местного значения городских, сельских поселений относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора. К вопросам местного значения городского округа относятся: организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (пункт 11 статьи 16) к вопросам местного значения городского округа отнесена организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду пп.11 п.1 ст.16 ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Пункт 2 статьи 4 Закона Российской Федерации от 14.07.1997 N 3297-1 "О закрытом административно территориальном образовании" предусматривает, что контроль за санитарно-эпидемиологическим, радиационным и экологическим состоянием территории закрытого административно-территориального образования осуществляют органы местного самоуправления ЗАТО.

При этом федеральными законами органы местного самоуправления не наделены полномочиями по проверке хозяйствующих субъектов и граждан на предмет соблюдения ими требований законодательства об охране окружающей природной среды.

Предусмотренные Положением полномочия по проведению проверок, составлению по их результатам актов Федеральный закон "Об охране окружающей среды" (статья 67) предоставляет государственным инспекторам в области охраны окружающей среды, которые при исполнении своих должностных обязанностей в пределах своих полномочий имеют право в установленном порядке: посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, в том числе объекты, подлежащие государственной охране, оборонные объекты, объекты гражданской обороны, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления государственного экологического контроля материалами; проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств контроля, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды; проверять соблюдение требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при размещении, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и других объектов; предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и физическим лицам об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, выявленных при осуществлении государственного экологического контроля.

Вышеуказанные пункты Положения устанавливают нормы, согласно которым контроль за экологическим состоянием (то есть экологический контроль) осуществляется инспекторами муниципального учреждения, которое разрабатывает нормативы и оказывает услуги по вопросам экологический безопасности (в том числе разработка экологических паспортов, разрешений на выброс загрязняющих веществ в атмосферу и т.п.).

Деятельность по осуществлению природоохранного (экологического) контроля в соответствии с планами муниципального учреждения (независимо от порядка проведения таких проверок) и только на основании распоряжения руководителя Учреждения свидетельствует о наделении данного учреждения полномочиями органа местного самоуправления, тогда как контроль за состоянием охраны окружающей среду в силу вышеназванных правовых норм предполагает наличие определенных властных полномочий, связанных с посещением хозяйствующих субъектов, проведением в рамках контроля проверок соблюдения требований природоохранного законодательства, составления актов по их результатам. В связи с изложенным муниципальный экологический контроль может осуществляться непосредственно органами местного самоуправления лишь в соответствии с полномочиями, предоставленными им законодательством. Муниципальные учреждения могут быть привлечены к участию в осуществлении муниципального экологического контроля лишь для выполнения технических функций без наделения их полномочиями по организации и проведению проверок хозяйствующих субъектов.

Суды пришли к правомерному выводу о том, что наделение правами по проведению проверок в рамках экологического контроля хозяйствующего субъекта является нарушением антимонопольного законодательства, в этой связи признали законными принятое управлением решение и вынесенное на его основании в соответствии со статьей 50 Федерального закона "О защите конкуренции" предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, в части требований об исключении из Положения пунктов 5.2, 7.1, 8.2, 8.5, 8.6, 8.7, в связи с наделением хозяйствующего субъекта полномочиями по осуществлению контроля за экологическим состоянием территории ЗАТО, в том числе по проведению проверок других хозяйствующих субъектов.

Суды также сделали обоснованный вывод о неправомерном указании в предписании на исключение из п. 2.2 Положения возможности создания администрацией муниципального учреждения "Управление природными ресурсами", поскольку указанное учреждение имеет право на участие в осуществлении мероприятий по охране окружающей среды. Также правомерно не признано нарушением антимонопольного законодательства установленная пунктом 8.4 Положения норма, согласно которой обращения, не позволяющие установить лицо, обратившееся в учреждение, не могут служить основанием для проведения плановой проверки", поскольку не свидетельствуют о наделении какими-то правами органа местного самоуправления хозяйствующего субъекта, а является регламентацией деятельности данного учреждения.

Доводы заявителя кассационной жалобы о неприменении судом норм материального права, подлежащего применению и несоответствии выводов фактическим обстоятельствам не нашли документального подтверждения.

Таким образом, обжалуемые судебные акты приняты при правильном применении норм материального права и соответствии выводов фактическим обстоятельствам дела, оснований для их отмены не имеется.

На основании вышеизложенного, руководствуясь статьями 274, 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд кассационной инстанции, постановил:

Решением от 27.11.2007 Арбитражного суда Пензенской области и постановление от 23.01.2008 Одиннадцатого Арбитражного Апелляционного суда по делу N А49-5795/07 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.