Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 14 апреля 2008 г. N А49-5978/07 Кассационная жалоба по делу о признании частично недействующими нормативных правовых актов исполнительного органа оставлена без удовлетворения, поскольку материалы дела не содержат, и заявителем не представлено доказательств, что на промышленном предприятии имеются очистные сооружения, предназначенные для очистки сточных вод от загрязняющих веществ - химических элементов, а, не имея очистных сооружений, нельзя обеспечить соблюдение даже минимальных нормативов. При рассмотрении данного дела суд пришел к выводу о том, что обжалуемые постановления вынесены в пределах полномочий органа местного самоуправления (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа
от 14 апреля 2008 г. N А49-5978/07
(извлечение)

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Пивоваренный завод "САМКО", город Пенза,

на решение от 30 января 2008 года Арбитражного суда Пензенской области по делу N А49-5978/07,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Пивоваренный завод "САМКО", город Пенза, к администрации города Пензы о признании частично недействующими нормативных правовых актов, третьи лица: общество с ограниченной ответственностью "Горводоканал", прокуратура Пензенской области,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Пивоваренный завод "САМКО" (далее - ООО "САМКО") обратилось в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением к администрации города Пензы о признании недействующими с момента их принятия постановления главы администрации города Пензы от 02.04.2003 N 622 "О введении в действие норм нормативов водоотведения (сброса) по составу сточных вод, сбрасываемых в сети городской канализации", и постановления главы администрации от 11.09.2007 N 1120 "О введении в действие нормативов водоотведения (сброса) по составу сточных вод, сбрасываемых в сети городской канализации".

Впоследствии представитель заявителя уточнил заявленные требования и просил арбитражный суд признать пункт 1 постановления главы администрации города Пензы от 03.04.2003 N 622 "О введении в действие норм нормативов водоотведения (сброса) по составу сточных вод, сбрасываемых в сети городской канализации" и приложения к нему в части установления предельно допустимой концентрации в сточных водах следующих загрязняющих веществ - хлоридов, меди, марганца, цинка, фосфатов; и пункт 1 постановления главы администрации города Пензы от 11.09.2007 N 1120 "О введении в действие нормативов водоотведения (сброса) по составу сточных вод, сбрасываемых в сети городской канализации" и приложение к нему в части установления предельно допустимой концентрации в сточных водах загрязняющих веществ, а именно нефтепродуктов, ПАВ, железа, хлоридов, сульфатов, меди, марганца, цинка, хрома, фосфатов, свинца, никеля, - недействующими как не соответствующие пунктам 7 и 19 статьи 1 Водного кодекса Российской Федерации и пункту 1 в части определения понятия "сточные воды", пункту 61 Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12.02.1999 N 167, как имеющими большую юридическую силу. По мнению заявителя, нормативные правовые акты исполнительного органа местного самоуправления в обжалуемой части устанавливают нормативы водоотведения (сброса) по составу сточных вод, сбрасываемых в сети городской канализации, значительно занижены по сравнению с требованиями СанПиН и ГОСТ, или приближены по этим нормативам, предъявляемым к качеству питьевой воды. Нарушение прав заявителя заключается в том, что в случае превышения нормативов предельно-допустимой концентрации загрязняющих веществ, ООО "Водоканал" взыскивает с него плату за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы городской канализации в повышенном размере.

Решением арбитражного суда первой инстанции от 30.01.2008 пункт 1 постановления главы администрации города Пензы от 11.09.2007 г. N 1120 "О введении в действие нормативов водоотведения (сброса) по составу сточных вод, сбрасываемых в сети городской канализации" и приложение к нему в части установления предельно-допустимой концентрации по нефтепродуктам, ПАВ, железу, хлоридам, сульфатам, меди, марганцу, цинку, хрому, фосфатам, свинцу, никелю признаны соответствующими пункту 1 в части определения понятия сточных вод и пункту 61 Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12.02.1999 N 167, и в удовлетворении требований ООО "САМКО" о признании недействующими указанных норм отказано.

В остальной части производство по делу прекращено.

В кассационной жалобе ООО "САМКО" просит об отмене судебного акта и удовлетворении его требований, полагая, что вывод арбитражного суда о том, что спорные отношения не подпадают под действие Водного кодекса Российской Федерации, является ошибочным. Все законодательные акты, регулирующие водные отношения, должны соответствовать Водному кодексу Российской Федерации.

При рассмотрении данного дела судом кассационной инстанции объявлялся перерыв в судебном заседании до 14 часов 30 минут 14.04.2008.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, суд кассационной инстанции для ее удовлетворения оснований не находит.

Из материалов дела усматривается, и это установлено судом, что 03.04.2003 главой администрации города Пензы принято постановление N 622 "О введении в действие норм нормативов водоотведения (сброса) по составу сточных вод, сбрасываемых в сети городской канализации", пунктом 1 которого утверждены и введены в действие с 01.04.2003 нормативы водоотведения (сброса) по составу сточных вод и предельно допустимые сбросы, сбрасываемых промышленными предприятиями и другими предприятиями г. Пензы с производственными или смешанными сточными водами в систему городской канализации для очистки на 1-й и 2-й очередях очистных сооружений канализации согласно приложению. В указанном приложении приведены нормативы водоотведения (сброса) по составу сточных вод, принимаемых в систему канализации г. Пензы, в том числе предельно-допустимая концентрация (далее - ПДК) загрязняющих веществ - хлориды (принимаемых на 1 очередь - 165 мг/л, на 2 очередь 45 мг/л), медь (на 1 очередь - 0,015 мг/л, на 2 очередь - 0,015 мг/л), марганец (на 1 очередь 0,1 мг/л, на 2 очередь - 0,06 мг/л), цинк (на 1 очередь - 0,075 мг/л, на 2 очередь - 0,075 мг/л), фосфаты (на 1 очередь - 0,86 мг/л, на 2 очередь - 0,86 мг/л). Данное постановление было опубликовано в издании "Наша Пенза" 05.11.2004 N 47.

11.09.2007 главой администрации города Пензы было принято постановление N 1120 "О введении в действие нормативов водоотведения (сброса) по составу сточных вод, сбрасываемых в сети городской канализации", пунктом 1 которого утверждены и введены в действие нормативы водоотведения (сброса) по составу сточных вод, сбрасываемых в сети городской канализации, согласно приложению. В указанном приложении приведены нормативы водоотведения (сброса) по составу сточных вод, сбрасываемых в сети городской канализации, в том числе ПДК загрязняющих веществ - нефтепродуктов (принимаемых на 1 очередь ОСК - 0,17 мг/л, на 2 очередь ОСК - 0,17 мг/л), АПАВ (на 1 очередь - 0,23 мг/л, на 2 очередь - 0,22 мг/л), железо (на 1 очередь - 0,3 мг/л, на 2 очередь - 0,3 мг/л), хлориды (на 1 очередь - 90,74 мг/л, на 2 очередь - 77,95 мг/л), сульфаты (на 1 очередь - 159,6 мг/л, на 2 очередь - 281,47 мг/л), медь (на 1 очередь - 0,003 мг/л, на 2 очередь - 0,003 мг/л), марганец (на 1 очередь - 0,01 мг/л, на 2 очередь - 0,01 мг/л), цинк (на 1 очередь - 0,025 мг/л, на 2 очередь - 0,026 мг/л), хром (на 1 очередь - 0,03 мг/л, на 2 очередь - 0,09 мг/л), фосфаты (на 1 очередь - 0,29 мг/л, на 2 очередь - 0,29 мг/л), свинец (на 1 очередь - 0,0025 мг/л, на 2 очередь - 0,0026 мг/л), никель (на 1 очередь - 0,004 мг/л, на 2 очередь - 0,031 мг/л).

Пунктом 3 постановления главы администрации города Пензы от 11.09.2007 N 1120 признано утратившим силу постановление главы администрации города Пензы от 03.04.2003 N 622 "О введении в действие норм нормативов водоотведения (сброса) по составу сточных вод, сбрасываемых в сети городской канализации".

Данное постановление было опубликовано в издании "Пензенский городской вестник"26.09.2007 N 383.

Отказывая заявителю в удовлетворении его требований, арбитражный суд правомерно исходил из следующего.

В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Согласно части 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, осуществляя проверку нормативного правового акта, арбитражный суд должен установить, соответствует ли этот акт или отдельные его положения федеральному конституционному закону, федеральному закону, иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Как следует из материалов дела, заявитель просил суд проверить соответствие оспариваемых норм нормативных актов положениям пунктов 7, 19 статьи 1 Водного кодекса Российской Федерации, пункту 1 в части определения понятия "сточные воды" и пункту 61 Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12.02.1999 N 167.

В соответствии с пунктом 7 статьи 1 Водного кодекса Российской Федерации под водоотведением понимается любой сброс вод, в том числе сточных вод и (или) дренажных вод, в водные объекты, а согласно пункту 19 - под сточными водами понимаются воды, сброс которых в водные объекты осуществляется после их использования или сток которых осуществляется с загрязненной территории.

Судом сделан правомерный вывод о том, что указанные определения касаются сброса вод в водные объекты, а не нормативов установления водоотведения (сброса) по составу сточных вод, принимаемых в систему канализации.

В силу пункта 4 Водного кодекса Российской Федерации под водным объектом понимается природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима.

Следовательно, воды, сбрасываемые в систему канализации, не обладают признаками водного объектами и таковыми не являются, а оспоренные заявителем нормы правоотношения по утверждению нормативов ПДК для лиц, производящих данный сброс, не регулируют.

В пункте 1 Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12.02.1999 N 167, дано понятие сточных вод - воды, образующиеся в результате хозяйственной деятельности человека (бытовые, сточные воды) и абонентов после использования воды из всех источников водоснабжения (питьевого, технического, горячего водоснабжения, пара от теплоснабжающих организаций).

Пунктом 61 указанных Правил предусмотрено, что нормативы водоотведения (сброса) по составу сточных вод устанавливаются абоненту органами местного самоуправления или уполномоченной им организацией водопроводно-канализационного хозяйства с учетом следующих условий:

соблюдение норм предельно допустимых сбросов сточных вод и загрязняющих веществ в водные объекты, утвержденных для организаций водопроводно-канализационного хозяйства природоохранными органами;

обеспечение проектных параметров очистки сточных вод на очистных сооружениях коммунальной канализации;

техническая и технологическая возможность очистных сооружений коммунальной канализации;

защита сетей и сооружений системы коммунальной канализации.

Государственным комитетом Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу разработаны Методические рекомендации по расчету количества и качества принимаемых сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов, утвержденных приказом от 06.04.2001 N 75 (далее - Методические рекомендации).

В соответствии с пунктами 4.1 и 4.2 Методических рекомендаций, они имеют цель упорядочивание вопросов нормирования качества сточных вод абонентов, отводимых в системы канализации населенных пунктов, исходя из следующих условий:

- предотвращения загрязнения окружающей природной среды;

- обеспечения безаварийной и безопасной работы сетей и сооружений канализации;

- обеспечения установленных организациям ВКХ нормативов сброса загрязняющих веществ в водные объекты.

Нормирование качества сточных вод, отводимых абонентами в системы канализации населенных пунктов, базируется на следующих основополагающих принципах:

- необходимости соблюдения на выпуске (ах) систем населенных пунктов величин допустимых концентраций загрязняющих веществ и общих свойств сточных вод, установленных специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда;

- учета фактических параметров очистки сточных вод на канализационных очистных сооружениях;

- учета требований к защите сетей и сооружений системы канализации исходя из требований к регламенту их эксплуатации (предотвращение заиливания, зажиривания, закупорки труб, агрессивного влияния на материал труб, колодцев, оборудования, а также обеспечения технологического режима очистки);

- учета фактического качества бытового стока абонентов, в собственности или оперативном управлении которых находится жилищный фонд;

-  определения единых нормативных требований к качеству сточных вод, отводимых абонентами в систему канализации.

Суд установил, что в основу обжалуемых постановлений легли заключения Главного Управления природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по Пензенской области от 05.03.2003 N 465 и Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Пензенской области от 06.05.2006 (с изменениями от 30.11.2006) N 9.

Указанные заключения содержат расчеты предельно-допустимого сброса загрязняющих веществ (ПДС), поступающих в реку Суру со сточными водами очистных сооружений канализации, ООО "Горводоканал", которые, в свою очередь, согласованы с Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору Управления "Россельхознадзор" по Пензенской области, Территориальным управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Пензенской области, Пензенским областным центром по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Отделом водных ресурсов по Пензенской области Верхне-Волжского бассейнового водного управления.

В материалах дела имеются соответствующие расчеты ПДК по всем группам загрязняющих веществ, которые составлены с учетом Методических рекомендаций, и данные которых заявителем не оспорены.

Кроме того, проектные параметры очистных сооружений г. Пензы предусмотрены в заключении по техническому проекту 2 очереди канализации г. Пензы Центрального управления по рыбохозяйственной экспертизе и нормативам по охране и воспроизведению рыбных запасов от 18.04.1977 N 842, которое предусматривает тип очистки (биологической, а не химической), и категория водопользования - водоем рыбохозяйственного значения высшей категории, используемый для хозяйственно-питьевого и культурно-бытового назначения.

При таких обстоятельствах вывод арбитражного суда о том, что нормативы водоотведения (сброса) сточных вод установлены для абонентов, использующих воду из всех источников водоснабжения, с соблюдением условий, предусмотренных пунктом 61 Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, является правильным.

При этом арбитражный суд правомерно указал, что сопоставление в количественном выражении ПДК в сточных водах и нормативы концентрации химических веществ в питьевой воде, не основано на нормах закона, поскольку ни один законодательный акт такого сравнения или сопоставления не проводит.

Исходя из указанных норм законодательства, критериями, которые могут каким-либо образом повлиять на нормативы водоотведения (сброса) по составу сточных вод, являются категория водоема, принимающего сточные воды, и технологическая возможность очистных сооружений коммунальной канализации очищать сточные воды от конкретных загрязняющих веществ.

Таким образом, учитывая, что водный объект (река Сура), принимающий сточные воды, является водоемом рыбохозяйственного водопользования высшей категории, а сооружения по очистке сточных вод, эксплуатируемые предприятием водопроводно-канализационного хозяйства (ООО "Водоканал"), предназначены для приема бытовых и сточных вод и не предназначены для приема загрязненных промышленными отходами сточных вод, оснований считать, что установленные обжалуемыми нормативными правовыми актами нормативы водоотведения (сброса) по составу сточных вод, являются необоснованными, не имеется.

Более того, для удаления загрязняющих веществ, содержащихся в сточных водах промышленных предприятий, на этих предприятиях должна быть предусмотрена локальная очистка с удалением загрязнений, характерных для данного производства. Главенствующую роль в этом играет барьерная функция очистных сооружений канализации, препятствующая попаданию в водные объекты веществ, способных нанести им невосполнимый вред.

Материалы дела не содержат, и заявителем не представлено доказательств, что на промышленном предприятии - пивоваренном заводе имеются очистные сооружения, предназначенные для очистки сточных вод от загрязняющих веществ - химических элементов, а, не имея очистных сооружений, нельзя обеспечить соблюдение даже минимальных нормативов.

При рассмотрении данного дела арбитражный суд пришел также к выводу о том, что обжалуемые постановления вынесены в пределах полномочий органа местного самоуправления, поскольку в соответствии со статьей 18 Устава города Пензы Администрация входит в структуру органов местного самоуправления и является исполнительно-распорядительным органом города Пензы, а право на издание постановлений предусмотрено пунктом 3 статьи 31 Устава.

Статья 52 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995 N 154-ФЗ, действующая до 01.01.2009 в части, не противоречащей главе 12 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривает, что решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления могут быть обжалованы в арбитражный суд в установленном законом порядке.

Арбитражным судом при рассмотрении данного дела не установлено нарушений охраняемых законом прав заявителя, поскольку соблюдение установленных норм и требований законов является одним из условий осуществления предпринимательской деятельности любым хозяйствующим субъектом, а повышенная плата за превышение нормативного сброса сточных вод или за превышение допустимой концентрации загрязняющих веществ не является штрафной санкцией и представляет собой дифференцированный подход к определению размера тарифа за услуги по приему и обезвреживанию вредных веществ, а также меру экономического стимулирования абонентов на строительство своих локальных очистных сооружений и выполнение требований по охране природы и оздоровлению окружающей природной среды.

В силу пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Поскольку арбитражный суд не установил нарушения законных прав заявителя, то в соответствии с правовыми позициями Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, сформулированной в Информационном письме от 13.08.2004 N 80, и Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 12.07.2006 N 182-О, производство по делу об оспаривании пункта 1 постановления главы администрации города Пензы от 03.04.2003 N 622 "О введении в действие норм нормативов водоотведения (сброса) по составу сточных вод, сбрасываемых в сети городской канализации" в части установления ПДК по хлоридам, меди, марганцу, цинку и фосфатам, прекращено обоснованно.

Пункт 1 постановления главы администрации города Пензы от 11.09.2007 N 1120 "О введении в действие нормативов водоотведения (сброса) по составу сточных вод, сбрасываемых в сети канализации" и приложение к нему в части установления предельно-допустимой концентрации по нефтепродуктам, ПАВ, железу, хлоридам, сульфатам, меди, марганцу, цинку, хрому, фосфатам, свинцу, никелю, соответствует пункту 1 в части определения понятия сточных вод и пункту 61 Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 12.02.1999 г. N 167, и оснований для удовлетворения требований заявителя в данной части не имелось.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

Решение Арбитражного суда Пензенской области от 30.01.2008 по делу N А49-5978/07 оставить без изменения, кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Пивоваренный завод "САМКО" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.