Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 5 сентября 2008 г. N А12-2530/08 Дело о признании недействительным нормативного правового акта направлено на новое рассмотрение, поскольку из решения суда не усматривается, в чем именно состоит противоречие оспариваемого решения ответчика нормам законодательства, в чем заключается нарушение оспариваемым нормативным правовым актом порядка регулирования земельных отношений в муниципальном образовании. Кроме того, вывод суда первой инстанции о нарушении решением ответчика прав и законных интересов заявителя нельзя признать основанным на полном и всестороннем исследовании обстоятельств дела и имеющихся в деле доказательств (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа
от 5 сентября 2008 г. N А12-2530/08
(извлечение)

ГАРАНТ:

См. также Постановление ФАС ПО от 3 февраля 2009 г. N А12-2530/2008

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа,

рассмотрев в судебном заседании кассационные жалобы Волгоградской городской Думы, г. Волгоград, и Администрации Волгограда,

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 16.06.2008 по делу N А12-2530/08,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "ТРК-Волгоград", г. Волгоград, к Волгоградской городской Думе, г. Волгоград, третьи лица: Администрация г. Волгограда, Комитет по земельным ресурсам администрации г. Волгограда, о признании недействительным нормативного правового акта - Решения Волгоградской городской Думы от 13.12.2006 N 39/938,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "ТРК-Волгоград" (далее - Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании недействительным решения Волгоградской городской Думы от 13.12.2006 N 39/938 "О приостановлении осуществления процедур предварительного согласования мест размещения объектов капительного строительства, резервирования земельных участков для строительства, выдачи разрешений на строительство объектов, размещаемых на территории поймы р. Царицы" (в редакции решения Волгоградской городской Думы от 22.12.2006 N 40/960 "О внесении изменения в решение Волгоградской городской Думы от 13.12.2006 N 39/938 "О приостановлении осуществления процедур предварительного согласования мест размещения объектов капитального строительства, резервирования земельных участков для строительства, выдачи разрешений на строительство объектов, размещаемых на территории поймы р. Царицы").

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Администрация Волгограда и Комитет земельных ресурсов администрации Волгограда.

В ходе рассмотрения дела заявитель, согласно статьи 49 АПК РФ, изменил предмет требований и просил признать незаконным и не действующим с момента принятия решение Волгоградской городской Думы от 13.12.2006 N 39/938 "О приостановлении осуществления процедур предварительного согласования мест размещения объектов капительного строительства, резервирования земельных участков для строительства, выдачи разрешений на строительство объектов, размещаемых на территории поймы р. Царицы" (в редакции решения Волгоградской городской Думы от 22.12.2006 N 40/960 "О внесении изменения в решение Волгоградской городской Думы от 13.12.2006 N 39/938 "О приостановлении осуществления процедур предварительного согласования мест размещения объектов капитального строительства, резервирования земельных участков для строительства, выдачи разрешений на строительство объектов, размещаемых на территории поймы р. Царицы"). Заявление об изменении требований судом принято.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 16.06.2008 заявление ООО "ТРК-Волгоград" удовлетворено.

В кассационных жалобах Волгоградская городская Дума и Администрация Волгограда просят решение по делу отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. По мнению заявителей жалоб, решение Волгоградской городской Думы от 13.12.2006 N 39/938 вынесено в рамках предоставленных полномочий и с соблюдением статей 12, 132 Конституции РФ, статей 16, 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 46 Градостроительного кодекса, статьи 24 Устава города-героя Волгограда. Заявители жалоб также ссылаются на необоснованность выводов суда о том, что оспариваемое решение Волгоградской городской Думы нарушает права и охраняемые законом интересы ООО "ТРК-Волгоград" в сфере осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Кроме того, по мнению Волгоградской городской Думы и Администрации Волгограда, решение Гордумы от 13.12.2006 N 39/938 имеет все признаки ненормативного правового акта и заявителем пропущен установленный пунктом 4 статьи 198 АПК РФ срок для его оспаривания.

В судебном заседании представитель Волгоградской городской Думы поддержал доводы кассационной жалобы. Представитель ООО "ТРК-Волгоград" просил оставить решение суда без изменения.

Администрация Волгограда и Комитет земельных ресурсов администрации Волгограда представили ходатайства о рассмотрении кассационных жалоб без участия их представителей.

В заседании суда кассационной инстанции 02.09.2008 был объявлен перерыв до 11 часов 20 минут 05.09.2008 г.

Судебная коллегия, изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и проверив, в соответствии с пунктом 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, пришла к выводу о необходимости удовлетворения заявленных кассационных жалоб и отмены решения суда исходя из следующего.

Как видно из материалов дела решением Волгоградской городской Думы от 13.12.2006 N 39/938 "О приостановлении осуществления процедур предварительного согласования мест размещения объектов капительного строительства, резервирования земельных участков для строительства, выдачи разрешений на строительство объектов, размещаемых на территории поймы р. Царицы" (далее - оспариваемое решение Гордумы, решение от 13.12.2006 N 39/938) постановлено администрации Волгограда до принятия решения об утверждении Генерального плана Волгограда и организации комплексной застройки территории поймы р. Царицы, проведения публичных слушаний с участием Волгоградской городской Думы и утверждения в установленном порядке документации по планировке территории поймы р. Царицы приостановить осуществление процедур предварительного согласования мест размещения объектов капительного строительства, резервирования земельных участков для строительства, выдачи разрешений на строительство объектов, размещаемых на территории поймы р. Царицы.

Указанное решение было опубликовано в "Волгоградской газете", N 207, 21.12.2006.

Решением Волгоградской городской Думы от 22.12.2006 N 40/960 "О внесении изменения в решение Волгоградской городской Думы от 13.12.2006 N 39/938 "О приостановлении осуществления процедур предварительного согласования мест размещения объектов капитального строительства, резервирования земельных участков для строительства, выдачи разрешений на строительство объектов, размещаемых на территории поймы р. Царицы" в пункт 1.1 указанного выше решения были внесены изменения.

Данное решение было опубликовано в "Волгоградской газете", N 6, 17.01.2007.

Суд первой инстанции обоснованно счел оспариваемое решение нормативным правовым актом, поскольку оно отвечает всем характерным признакам, на которые указано в п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".

В рассматриваемом случае решение издано Волгоградской городской Думой, являющейся представительным органом местного самоуправления, имеющим право в соответствии с законодательством РФ и Уставом города принимать правовые акты в форме решений; в нем содержатся правовые нормы, обязательные для исполнения неопределенным кругом лиц; оно рассчитано на неоднократное применение; направлено на урегулирование общественных отношений; опубликовано в установленном порядке.

Следует признать несостоятельными доводы заявителей кассационных жалоб о том, что оспариваемое решение Гордумы является ненормативным правовым актом, мотивированные тем, что указанное решение подписано председателем городской Думы, а не главой Волгограда, что оно носит рекомендательный характер и содержащиеся в нем положения относятся только к исполнительному органу местного самоуправления.

Содержание указанного решения не свидетельствует о том, что оно носит рекомендательный характер. Независимо от того, что решение подписано председателем городской Думы, а не главой Волгограда, как установлено статьей 26 Устава города-героя Волгограда, содержащиеся в нем предписания являются обязательными, причем не только для Администрации Волгограда, но и для любого лица, обратившегося за осуществлением соответствующих процедур предварительного согласования.

Таким образом, суд первой инстанции дал правильную квалификацию оспариваемого акта, определив его как нормативный правовой акт представительного органа местного самоуправления и рассмотрев спор коллегиальным составом суда в соответствии с нормами главы 23 АПК РФ.

В силу положений указанной главы нормативный акт может быть признан недействующим при наличии совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого акта или отдельных его положений закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося с соответствующим заявлением, в сфере осуществления им предпринимательской и иной экономической деятельности.

Давая оценку оспариваемому решению Гордумы, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что указанное решение противоречит установленному федеральным законодательством, в частности статьями 11, 29 Земельного кодекса РФ, порядку регулирования земельных отношений в муниципальном образовании, а также регламентированным частью 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления по осуществлению правового регулирования прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также в части установления верховенства норм федерального законодательства.

Вместе с тем, из решения суда не усматривается, в чем именно состоит противоречие оспариваемого решения Гордумы нормам вышеназванных законов, полномочия каких органов в решении вопросов местного самоуправления нарушены, в чем заключается нарушение оспариваемым нормативным правовым актом порядка регулирования земельных отношений в муниципальном образовании.

Кроме того, вывод суда первой инстанции о нарушении решением Гордумы прав и законных интересов заявителя нельзя признать основанным на полном и всестороннем исследовании обстоятельств дела и имеющихся в деле доказательств.

Как следует из материалов дела, 5 августа 2005 года ООО "Детский мир Волгоград" обратилось в администрацию города с заявлением о предоставлении земельного участка N 47.

12 апреля 2006 года администрацией Волгограда было принято постановление N 843 "О предварительном согласовании места размещения торгово-развлекательного спортивно-оздоровительного центра обществу с ограниченной ответственностью "Детский мир Волгоград".

В соответствии с решением N 01-03/06 единственного участника от 27.03.2006 было изменено наименование Общества с ООО "Детский мир Волгоград" на ООО "ТРК-Волгоград".

После проведения необходимого комплекса работ, 29 марта 2007 года администрация Волгограда вынесла постановление N 781 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка в пойме р. Царицы в Центральном и Ворошиловском районах".

2 мая 2007 года между администрацией г. Волгограда и ООО "ТРК-Волгоград" было заключено соглашение о сотрудничестве, в соответствии с которым заявитель принял на себя обязательства по участию в социально-экономическом развитии города-героя Волгограда в объеме 50 млн.руб.

Постановлением администрации г. Волгограда от 3 мая 2007 г. N 1145 "О предоставлении земельного участка (учетный N 4-96-7) для строительства объекта обществу с ограниченной ответственностью "ТРК-Волгоград", которым ООО "ТРК-Волгоград" в аренду на два года был предоставлен земельный участок (учетный N 4-96-7, кадастровый N 34:34:00 00 00:0012) площадью 39155 кв.м (в том числе: участок N 1 площадью 21568 кв.м (кадастровый N 34:34:04 00 44:0005), участок N 2 площадью 17587 кв.м (кадастровый N 34:34:05 00 09:0013) из земель поселений для строительства капитального объекта - торгово-развлекательного спортивно-оздоровительного центра по ул. Краснознаменной, 1 в Центральном районе.

10 мая 2007 года между администрацией г. Волгограда и ООО "ТРК-Волгоград" на основании постановления администрации Волгограда от 03.05.2007 N 1145 был заключен договор аренды земельного участка N 7452, который прошел процедуру государственной регистрации в Управлении Федеральной регистрационной службы по Волгоградской области, о чем в Единый государственный реестр внесена запись от 06.07.2007 N 34-34-01/192/2007-404.

Таким образом, процедура согласования заявителю места размещения объекта капитального строительства завершена до принятия оспариваемого решения Гордумы N 39/938 от 13.12.2006 - постановлением администрации города Волгограда от 12.04.2006 N 843. Следовательно, оспариваемым решением, не имеющим обратной силы, процедура предварительного согласования в отношении заявителя не могла быть приостановлена. Аналогичная позиция изложена Федеральным арбитражным судом Поволжского округа в постановлении от 03.04.2008 по делу N А12-12735/07-С15.

Указывая на нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере осуществления им предпринимательской и иной экономической деятельности, суд первой инстанции сослался на то, что оспариваемое решение было положено в основу принятого администрацией Волгограда постановления N 1773 от 31.07.2007 "Об отмене постановления главы Волгограда от 3 мая 2007 года N 1145 "О предоставлении земельного участка (учетный N 4-96-7) для строительства объекта обществу с ограниченной ответственностью "ТРК "Волгоград".

Однако постановление администрации Волгограда N 1773 от 31.07.2007 являлось предметом спора, рассмотренного в рамках дела N А12-12735/07-С15. Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Волгоградской области по указанному делу названное постановление признано недействительным, не соответствующим нормам статей 30-32 Земельного кодекса Российской Федерации. Из постановления ФАС ПО по указанному делу следует, что права заявителя были нарушены принятием постановления администрации Волгограда N 1773 от 31.07.2007, а не решением Гордумы N 13/938 от 13.12.2006.

Таким образом, вывод суда первой инстанции о нарушении оспариваемым решением Гордумы законодательных норм, а также прав и законных интересов заявителя в сфере осуществления им предпринимательской деятельности, следует признать не соответствующим фактическим обстоятельствам дела и имеющимся доказательствам, что в силу пункта 3 части 1 статьи 287 АПК РФ, является основанием для отмены решения суда и направления дела на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении дела суду первой инстанции необходимо установить, в чем заключается противоречие оспариваемого решения Гордумы Земельному кодексу, Федеральным законам, дать оценку соответствию указанного решения нормам градостроительного законодательства, а также установить, в чем состоит нарушение прав и законных интересов заявителя.

Государственная пошлина по кассационным жалобам Волгоградской городской Думы и Администрации Волгограда относится на заявителя. При этом, учитывая то, что Администрации Волгограда была предоставлена отсрочка, государственная пошлина по данной кассационной жалобе подлежит взысканию с заявителя в доход федерального бюджета.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд кассационной инстанции постановил:

Решение Арбитражного суда Волгоградской области от 16.06.2008 по делу N А12-2530/08 отменить, кассационные жалобы - удовлетворить.

Передать дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Волгоградской области.

Взыскать с общества с ограниченной ответственностью "ТРК-Волгоград" в пользу Волгоградской городской Думы государственную пошлину за рассмотрение кассационной жалобы в размере 1000 рублей.

Взыскать с общества с ограниченной ответственностью "ТРК-Волгоград" в доход федерального бюджета государственную пошлину за рассмотрение кассационной жалобы Администрации Волгограда в размере 1000 рублей.

Поручить Арбитражному суду Волгоградской области исполнительные листы выдать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.