Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 27 января 2009 г. N А12-2734/2008 Кассационная жалоба по делу о признании незаконным и недействующим с момента принятия нормативного акта представительного органа муниципального образования оставлена без удовлетворения, так как, учитывая то, что ответчик не представил доказательств соблюдения положений градостроительного законодательства, суд первой инстанции пришел к обоснованному заключению о том, что оспариваемый нормативный акт не соответствует положениям градостроительного законодательства (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа
от 27 января 2009 г. N А12-2734/2008
(извлечение)

Дата оглашения резолютивной части постановления 20.01.2009

Дата изготовления постановления в полном объеме 27.01.2009

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа,

рассмотрев в судебном заседании кассационные жалобы Прокуратуры Волгоградской области, г. Волгоград, и Волгоградской городской Думы, г. Волгоград,

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 27.10.2008 по делу N А12-2734/08,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "ТРК-Волгоград", г. Волгоград, о признании незаконным и не действующим с момента принятия решения Волгоградской городской Думы, г. Волгоград, в части (заинтересованные лица - администрация города Волгограда, г. Волгоград, Комитет земельных ресурсов администрации города Волгограда, г. Волгоград, Комитет по градостроительству и архитектуре администрации города Волгограда, г. Волгоград), с участием Прокуратуры Волгоградской области, г. Волгоград,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "ТРК-Волгоград" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлениями о признании незаконным и недействующим с момента принятия п. 2.3 решения Волгоградской городской Думы от 29.06.2007 N 47/1112 "Об утверждении Генерального плана Волгограда", а также решения Волгоградской городской Думы от 29.06.2007 N 47/1112 "Об утверждении Генерального плана Волгограда" в части его принятия без учета прав и охраняемых законом интересов ООО "ТРК-Волгоград" на земельный участок (кадастровый номер 34:34:00 00 00:0012), расположенный в пойме реки Царицы и выделенный для строительства торгово-развлекательного комплекса.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 19.05.2008 заявленные требования удовлетворены частично. В удовлетворении требований о признании незаконным и недействующим пункта 2.3 Решения отказано. В остальной части требования общества удовлетворены: Решение от 29.06.2007 N 47/1112 признано незаконным и недействующим в части его принятия без учета прав и охраняемых законом интересов ООО "ТРК-Волгоград" на земельный участок (кадастровый номер 34:34:00 00 00:0012), расположенный в г. Волгограде по ул. Краснознаменской, 1, в Центральном районе в пойме реки Царицы и выделенный для строительства торгово-развлекательного спортивно-оздоровительного центра.

Постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 05.08.2008 решение Арбитражного суда Волгоградской области в части удовлетворения требований ООО "ТРК-Волгоград" отменено, дело в указанной части направлено на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении дела в порядке статьи 49 АПК РФ заявитель уточнил предмет требования и просил признать Решение Волгоградской городской Думы от 29.06.2007 N 47/1112 "Об утверждении Генерального плана Волгограда" незаконным и недействующим с момента принятия в части отсутствия в Основных положениях о территориальном планировании Волгограда в перечне наиболее крупных объектов обслуживания, предлагаемых Генеральным планом Волгограда к размещению в Волгограде до 2025 года, упоминания на строительство Торгово-развлекательного спортивно-оздоровительного центра в пойме реки Царица; в части указания в абзаце 2 пункта 10.2 Основных положений о территориальном планировании Волгограда на благоустройство реки Царица с проведением мероприятий по расчистке русла как на первоочередное мероприятие по инженерной подготовке; в части отнесения на основном чертеже Генерального плана Волгограда территории, на которой расположен земельный участок, выделенный ООО "ТРК-Волгоград" для строительства Торгово-развлекательного спортивно-оздоровительного центра в пойме реки Царица к рекреационной зоне, а не к общественно-деловой.

Заявленные требования мотивированы существенным нарушением оспариваемым Решением Волгоградской городской Думы в указанной части прав и законных интересов ООО "ТРК-Волгоград", а также несоответствием оспариваемого решения статьям 23, 24, 30, 34, 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области требования заявителя удовлетворены: оспариваемое Решение Волгоградской городской Думы признано недействующим в части отсутствия в Основных положениях о территориальном планировании Волгограда в перечне наиболее крупных объектов обслуживания, предлагаемых Генеральным планом Волгограда к размещению в Волгограде до 2025 года, упоминания на строительство Торгово-развлекательного спортивно-оздоровительного центра в пойме реки Царица; в части указания в абзаце 2 пункта 10.2 Основных положений о территориальном планировании Волгограда на благоустройство реки Царица с проведением мероприятий по расчистке русла как на первоочередное мероприятие по инженерной подготовке; в части отнесения на основном чертеже Генерального плана Волгограда территории, на которой расположен земельный участок, выделенный ООО "ТРК-Волгоград" для строительства Торгово-развлекательного спортивно-оздоровительного центра в пойме реки Царица к рекреационной зоне, а не к общественно-деловой, как не соответствующее статьям 23, 24, 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В кассационных жалобах Прокуратура Волгоградской области и Волгоградская городская Дума просят отменить решение суда и отказать в удовлетворений требований заявителя, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, на неполное исследование судом необходимых документов, на отсутствие нарушений прав и законных интересов заявителя.

Администрация Волгограда в отзыве на кассационные жалобы просит их удовлетворить по изложенным в отзыве основаниям, отказать в удовлетворении требований заявителя.

В заседании суда кассационной инстанции представитель Волгоградской городской Думы поддержал доводы кассационной жалобы.

Представитель ООО "ТРК-Волгоград" жалобу не признал.

Иные участвующие в деле лица в судебном заседании не присутствуют, надлежаще уведомлены о времени и месте его проведения.

В порядке статьи 163 АПК РФ в заседании суда кассационной инстанции 15.01.2009 был объявлен перерыв до 11 часов 40 минут 20.01.2009 г.

Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела, рассмотрев кассационные жалобы, заслушав доводы представителей присутствующих в заседании суда сторон и проверив, в соответствии со статьей 286 АПК РФ, правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, не нашел оснований для удовлетворения кассационных жалоб исходя из следующего.

В силу части 1 статьи 192 АПК РФ, для признания недействующим нормативного правового акта необходимо соблюдение двух обязательных условий - несоответствие данного акта закону и нарушение прав заявителя в сфере экономической деятельности.

Как видно из материалов дела, Решением Волгоградской городской Думы от 29.06.07 N 47/1112 "Об утверждении Генерального плана Волгограда" утвержден Генеральный план Волгограда, включающий Основные положения о территориальном планировании Волгограда, Основной чертеж, Схему магистралей городского и внешнего транспорта.

Решение Волгоградской городской Думы от 29.06.07 N 47/1112 опубликовано в "Волгоградской газете" от 18.07.2007 г. N 130.

Судом первой инстанции установлено, что постановлением администрации Волгограда от 03.05.2007 N 1145 заявителю в аренду на два года был предоставлен земельный участок (учетный N 4-96-7, кадастровый N 34:34:00 00 00:0012) площадью 39155 кв.м (в том числе: участок N 1 площадью 21568 кв.м (кадастровый N 34:34:04 00 44:0005), участок N 2 площадью 17587 кв.м (кадастровый N 34:34:05 00 09:0013) из земель поселений для строительства капитального объекта - торгово-развлекательного спортивно-оздоровительного центра по ул. Краснознаменской, 1, в Центральном районе.

На основании указанного постановления 10.05.2007 года между администрацией г. Волгограда и заявителем - ООО "ТРК-Волгоград" заключен договор аренды земельного участка N 7452, который прошел процедуру государственной регистрации в Управлении Федеральной регистрационной службы по Волгоградской области, о чем в Единый государственный реестр внесена запись от 06.07.2007 N 34-34-01/192/2007-404.

Вопрос о законности выделения земельного участка ООО "ТРК-Волгоград" являлся предметом судебного разбирательства по делу N А12-12735/07-С15. Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 23.10.2007 г., оставленным в силе постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 03.04.2008, удовлетворено требование ООО "ТРК-Волгоград" о признании недействительным постановления администрации Волгограда N 1773 от 31.07.2007 "Об отмене постановления главы Волгограда от 3 мая 2007 г. N 1145 "О предоставлении земельного участка (учетный N 4-96-7) для строительства объекта обществу с ограниченной ответственностью "ТРК-Волгоград".

С учетом преюдициального значения обстоятельств, установленных указанными судебными актами, порядок и последовательность действий по предоставлению земельного участка в аренду признан судом первой инстанции соответствующим действующему земельному законодательству.

Признавая Решение Волгоградской городской Думы от 29.06.2007 N 47/1112 "Об утверждении Генерального плана Волгограда" нарушающим права и законные интересы заявителя, суд первой инстанции указал на то, что пунктом 2.3 указанного решения администрации Волгограда рекомендовано отменить постановления о предоставлении земельных участков для строительства объектов капитального строительства, разрешения на строительство которых, не соответствует Генеральному плану Волгограда. Кроме того, в настоящее время заявителю отказывают в получении разрешения на строительство торгово-развлекательного спортивно-оздоровительного центра и сносе зеленых насаждений, попадающих в зону застройки (письма администрации Волгограда от 04.09.2008 г. N 05-В/2269-44 и от 11.09.2008 N 2256/03).

Выводы суда в указанной части нельзя признать обоснованными, поскольку согласно принятому 19.05.2008 решению Арбитражного суда Волгоградской области по рассматриваемому делу в удовлетворении требований заявителя в части признания незаконным и недействующим п. 2.3 Решения Волгоградской городской Думы от 29.06.2007 N 47/1112 "Об утверждении генерального плана Волгограда" отказано. Суд указал, что названный пункт решения носит рекомендательный, а не обязывающий совершить действия характер. В указанной части решение суда не было обжаловано и вступило в законную силу.

Что касается отказа заявителю в получении разрешения на строительство, то оспариваемое Решение Волгоградской городской Думы не содержит каких-либо предписаний на этот счет, в связи с чем, данный отказ, содержащийся в письмах администрации Волгограда, не имеет отношения к предмету рассматриваемого спора.

Вместе с тем, необоснованность выводов суда первой инстанции в указанной части не привела к вынесению неправильного решения по спору.

Проверив Решение Волгоградской городской Думы от 29.06.07 N 47/1112 на соответствие Градостроительному законодательству, с учетом доводов заявителя, суд первой инстанции выявил ряд нарушений.

В частности, как установлено судом, Генеральный план Волгограда разработан в 2002-2005 годах обществом с ограниченной ответственностью "Научно-проектный институт пространственного планирования "ЭНКО" (Санкт-Петербург) в соответствии с договором N ЭП-008/02, заключенным с Комитетом по градостроительству и архитектуре Волгограда.

В указанный период до 30.12.2004 действовал Градостроительный кодекс Российской Федерации от 07.05.1998 года N 73-Ф3, а ряд положений, в том числе, статья 29 указанного Градостроительного кодекса в части государственной экспертизы проектной документации действовала до 01.07.2006 года. Данной нормой было предусмотрено обязательное проведение государственной экспертизы градостроительной документации.

В пункте 6 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации N 73-Ф3 устанавливалось, что градостроительная документация подлежит государственной экологической экспертизе, а, кроме того, обязательными условиями для утверждения градостроительной документации являются ее согласование с соответствующими органами санитарно - эпидемиологического надзора, а также наличие положительного заключения органов охраны памятников культуры в случаях, определенных законодательством в области охраны памятников истории и культуры, других заинтересованных государственных органов с учетом мнения населения.

В статье 12 Федерального закона от 23.11.1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (в редакции, действовавшей до 01.01.2007, на момент вынесения проекта генерального плана на публичные слушания) было предусмотрено, что государственной экологической экспертизе подлежат все виды градостроительной документации, в том числе, генеральные планы городов.

Кроме того, в период разработки Генерального плана Волгограда и до 22.03.2007 действовало Положение о проведении государственной экспертизы и утверждения градостроительной, предпроектной и проектной документации в Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 27.12.2000 N 1008, которое предусматривало необходимость проведения государственной экспертизы всей градостроительной документации.

Между тем, документы, подтверждающие проведение государственной экспертизы проекта генерального плана, в материалы дела не представлены.

В соответствии с частями 9-12 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции от 27.07.2006, действующей во время согласования проекта генерального плана и проведения публичных слушаний), утверждению проекта Генерального плана должны предшествовать следующие действия:

1. согласование проекта генерального плана в порядке ст. 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, с органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с городским округом;

2. опубликование проекта генерального плана не менее чем за три месяца до его утверждения, и его размещение на официальном сайте городского округа в сети "Интернет" для обеспечения возможности заинтересованным лица представить свои предложения;

3. проведение публичных слушаний проекта генерального плана.

Таким образом, проведение публичных слушаний является завершающим этапом, предшествующим утверждению Генерального плана. Законодателем предполагается, что на публичные слушания должен быть представлен окончательный вариант проекта Генерального плана, учитывающий поступившие от заинтересованных лиц предложения и с учетом согласования уполномоченных органов.

Вместе с тем, как установлено судом и подтверждено материалами дела, публичные слушания проекта генерального плана проведены 12.11.2006, тогда как письма уполномоченных органов о согласовании проекта генерального плана получены позже указанной даты: письмо Федерального агентства по управлению федеральным имуществом - 27.11.2006 г., письмо администрации Светлоярского района Волгоградской области - 25.12.2006 г., письмо администрации Волгоградской области - 09.01.2007 г.

В соответствии с частью 3 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подготовка проекта генерального плана осуществляется на основании результатов публичных слушаний, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

Вместе с тем, проект Генерального плана разработан без учета предложений заинтересованных лиц.

Как видно из представленных материалов согласования, администрация Волгоградской области, Территориальное управление Федерального агентства по управлению федеральным имуществом и администрация Светлоярского района Волгоградской области согласовали проект генерального плана при условии соблюдения требований, указанных в заключениях.

В соответствии с частями 9-10 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакциях, действующих во время получения заключений уполномоченных органов), в случае, если в заключении на проект генерального плана содержатся положения о несогласии с проектом с обоснованием причин такого решения, глава администрации городского округа в течение тридцати дней со дня истечения установленного срока согласования проекта генерального плана принимают решение о создании согласительной комиссии. По результатам работы согласительная комиссия представляет главе администрации городского округа документ о согласовании проекта генерального плана и подготовленный для утверждения проект генерального плана с внесенными в него изменениями; а также материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) по несогласованным вопросам.

В нарушение указанной нормы, несмотря на согласование проекта генерального плана при условии принятия предложений, указанных в заключениях, согласительная комиссия не создавалась, и в проект генерального плана изменения не вносились.

Статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (части 9-10) установлено, что проект генерального плана подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, не менее чем за три месяца до его утверждения и размещается на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети "Интернет". Заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана.

Волгоградской городской Думой не представлены в судебное заседание доказательства опубликования проекта Генерального плана не менее чем за три месяца до его утверждения.

Согласно части 6 статьи 194 АПК РФ, обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт.

Учитывая то, что Волгоградская городская Дума не представила доказательств соблюдения указанных положений градостроительного законодательства, суд первой инстанции пришел к обоснованному заключению о том, что Решение от 29.06.2007 N 47/1112 не соответствует положениям ст.ст. 23, 24, 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В кассационных жалобах не содержатся доказательства того, что установленные судом нарушения не соответствуют фактическим обстоятельствам дела или выводы суда об их наличии основаны на неправильном применении норм материального права.

С учетом изложенного вывод суда первой инстанции о признании недействующим оспариваемого Решения Волгоградской городской Думы в обжалуемой заявителем части, нарушающей его права и законные интересы, следует признать правомерным, доводы кассационных жалоб - подлежащими отклонению, как не обусловленные наличием надлежащих доказательств, свидетельствующих о наличии предусмотренных статьей 288 АПК РФ оснований для отмены решения суда.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд кассационной инстанции постановил:

Решение Арбитражного суда Волгоградской области от 27.10.2008 по делу N А12-2734/08 оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Взыскать с Волгоградской городской Думы в доход федерального бюджета государственную пошлину в размере 1000 рублей за рассмотрение кассационной жалобы.

Поручить Арбитражному суду Волгоградской области выдать исполнительный лист.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.