Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 21 октября 2008 г. N А12-8081/08 Дело о признании недействующим нормативного акта направлено на новое рассмотрение, поскольку вывод суда о том, что оспариваемый нормативный акт не противоречит законодательству, не обязателен к применению, носит рекомендательный характер, не основан на материалах дела, противоречит нормам материального права, принят без оценки и исследования его соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа
от 21 октября 2008 г. N А12-8081/08
(извлечение)

ГАРАНТ:

См. также Постановление ФАС ПО от 30 апреля 2009 г. N А12-8081/08

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа,

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры, г. Тверь,

на решение от 10.07.2008 Арбитражного суда Волгоградской области по делу N А12-8081/08,

по заявлению Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры, г. Тверь, к администрации города Волгограда, о признании недействующим постановления администрации от 29.12.2005 N 2782, с участием третьих лиц - Нижне-Волжского межрегионального управления по технологическому и экологическому надзору, Департамента городского хозяйства администрации города Волгограда,

в судебном заседании 16.10.2008 объявлялся перерыв в порядке статьи 163 АПК РФ до 12.00 часов 21.10.2008,

установил:

В Арбитражный суд Волгоградской области обратился заместитель Волжского межрегионального природоохранного прокурора (далее - прокурор) с заявлением о признании несоответствующим статье 18 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", статье 5 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и не действующим постановление администрации Волгограда от 29.12.2005 N 2782 "О нормах образования отходов от предприятий, учреждений и организаций Волгограда на 2006-2010 гг."

Решением суда первой инстанции от 10.07.2008 в удовлетворении заявленных требований отказано со ссылкой на то, что оспариваемое постановление не противоречит соответствующим положениям названных Федеральных законов, не обязателен к применению, носит рекомендательный характер, доказательства нарушения прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности отсутствуют.

В апелляционном порядке решение суда не проверялось.

Не согласившись с принятым судебным актом, Прокурор обратился в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение в связи с неправильным применением норм материального и процессуального права и принять новый судебный акт.

Отзыв на кассационную жалобу не представлен.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о месте и времени судебного заседания по рассмотрению кассационной жалобы, своих представителей для участия в нем не направили.

В соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неявка в судебное заседание арбитражного суда кассационной инстанции лиц, участвующих в деле, не может служить препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие, если они были надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства.

Арбитражный суд кассационной инстанции, изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, заслушав пояснения Прокурора, считает судебный акт подлежащим отмене с направлением дела на новое рассмотрение.

Как следует из материалов дела, 29.12.2005 Администрация города Волгограда приняла постановление N 2782 "О нормах образования твердых отходов от предприятий, учреждений и организаций Волгограда на 2006-2010 гг.", которым утвердила нормы образования твердых отходов от предприятий, учреждений и организаций Волгограда на 2006-2010 гг.

Пунктом 1 названного постановления организациям, оказывающим услуги по вывозу и размещению отходов, рекомендовано заключать договоры на оказание услуг в соответствие с лимитами на размещение отходов, утвержденными в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации для конкретного предприятия.

В пункте 2 постановления индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, не имеющим в установленном законодательством Российской Федерации порядке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, а также утвержденных и выданных им лимитов на размещение отходов до момента их утверждения, рекомендовано при заключении договоров на оказание услуг по сбору, вывозу и размещению твердых бытовых отходов руководствоваться нормами образования отходов при осуществлении конкретного вида деятельности предприятий, учреждений и организаций Волгограда на 2006-2010 гг. в соответствии с приложением к постановлению от 29.12.2005 N 2782.

В приложении приведены рекомендуемые нормы образования твердых отходов от предприятий, учреждений и организаций Волгограда на 2006-2010 гг. с указанием наименования объекта образования отходов (предприятия бытового обслуживания, гостиницы и общежития, медицинские учреждения, объекты автоуслуг и т.д.), а также единицы измерения, среднегодовой нормы накопления.

Считая, что регулирование указанного вопроса относится к компетенции федеральных органов исполнительной власти, Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура обратилась с заявлением в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, арбитражный суд исходил из того, что оспариваемое постановление определяет ориентиры для субъектов предпринимательской деятельности при заключении договоров на оказание услуг по вывозу и размещению твердых бытовых отходов, в случае, если для таких субъектов не утверждены в установленном законодательством РФ порядке нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, то есть, дает рекомендации для ситуации, которая урегулирована нормами федерального законодательства. Оно не обязывает индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами, применять данные нормы и не исключает их обязанности по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Предложенные нормы образования твердых отходов не обязательны к применению и имеют рекомендательный характер. Тем самым, отсутствуют достаточные доказательства, подтверждающих факт нарушения прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Кассационная инстанция не может согласиться с данным выводом суда.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации законодательство об охране окружающей среды находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" определено, что законодательство в области охраны окружающей среды основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды установлены пунктом 3 статьи 7 названного Федерального закона.

Согласно статье 2 Устава города-героя Волгограда Волгоград является городским округом.

В соответствии с пунктом 3 статьи 7 названного Федерального закона к вопросам местного значения городского округа относятся:

- организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа;

- организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Аналогичные полномочия прописаны и в подпунктах 14 и 26 пункта 1 статьи 5 Устава города-героя Волгограда (л.д. 30)

Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется настоящим Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

Пунктом 3 названной статьи определены полномочия органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами, к которым относится организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

В соответствии с пунктом 3 статьи 18 Федерального закона N 89-ФЗ индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, которые в соответствии с Правилами разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2000 N 461, подлежат утверждению уполномоченным территориальным органом исполнительной власти.

Уполномоченным территориальным органом исполнительной власти является Управление по технологическому и экологическому надзору по Волгоградской области - Нижне-Волжское межрегиональное управление по технологическому и экологическому надзору.

Кроме этого, в соответствии с подпунктом 17 пункта 2 статьи 6 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ведении местного самоуправления находится организация утилизации и переработки бытовых отходов, а в соответствии с подпунктами 11 и 24 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов и организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.

Таким образом, из положений названных норм следует, что полномочия органов местного самоуправления городских округов по изданию нормативных правовых актов ограничиваются вопросами организации мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа и организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, полномочиями по утверждению нормативов образования твердых отходов от предприятий, учреждений и организаций органы местного самоуправления городских округов не обладают.

В силу части 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта должен установить соответствие данного акта не только нормативным правовым актам, указанным в заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу.

При изложенных обстоятельствах вывод суда о том, что оспариваемое постановление не противоречит соответствующим положениям Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", не обязателен к применению, носит рекомендательный характер, не основан на материалах дела, противоречит нормам материального права, принят в нарушение части 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации без оценки и исследования его соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с положениями статей 286 и 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судебный акт подлежит отмене и направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд Волгоградской области с учетом отсутствия у кассационной инстанции полномочий устанавливать обстоятельства дела и исследовать доказательства.

При новом рассмотрении суду необходимо устранить изложенные недостатки, полно и всесторонне исследовать доводы сторон и представленные ими доказательства, в том числе, свидетельствующие о нарушениях прав и законных интересов организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также вопросы о соответствии оспариваемого нормативного акта законам или иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, дать им надлежащую правовую оценку и принять решение согласно нормам материального и процессуального права.

Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд Поволжского округа, постановил:

Решение от 10.07.2008 Арбитражного суда Волгоградской области по делу N А12-8081/08-С6 отменить, кассационную жалобу Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры, г. Тверь, удовлетворить.

Передать дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Волгоградской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.