Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 19 августа 2009 г. N А12-5502/2009 Арбитражный суд правомерно удовлетворил заявленные требования прокурора о признании недействующим отдельного положения нормативного правового акта, поскольку представительный орган, иные органы муниципального образования не вправе определять функции, задачи, компетенцию органов санитарно-эпидемиологической службы и пожарного надзора, а равно принимать правовые акты, обязательные для их исполнения (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа
от 19 августа 2009 г. N А12-5502/2009
(извлечение)

Резолютивная часть постановления объявлена 13.08.2009.

Полный текст постановления изготовлен 19.08.2009.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации г. Волгограда,

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 25.05.2009 по делу N А12-5502/2009,

по заявлению первого заместителя прокурора Волгоградской области к Волгоградской городской Думе, с участием заинтересованных третьих лиц: Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области, Управления государственного пожарного надзора Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Волгоградской области, администрации г. Волгограда, Комитета земельных ресурсов администрации г. Волгограда, о признании недействующим отдельного положения нормативного правового акта,

установил:

первый заместитель прокурора Волгоградской области (далее - прокурор) обратился в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением в порядке статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) к Волгоградской городской Думе о признании недействующим пункта 3.7 порядка размещения объектов мелкорозничной торговли и услуг, гаражей для хранения спецавтотранспорта инвалидов (далее - порядок размещения мобильных объектов) на территории Волгограда, утвержденного решением Волгоградской городской Думы от 29.03.2006 N 29/589 в части (в редакции от 04.02.2009), предусматривающей необходимость согласования мест размещения объектов мелкорозничной торговли и услуг, гаражей для хранения спецавтотранспорта инвалидов с санитарно-эпидемиологической службой и пожарным надзором, не соответствующим части 3 статьи 43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Определениями Арбитражного суда Волгоградской области к участию в деле в качестве заинтересованных третьих лиц привлечены Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области, Управление государственного пожарного надзора Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Волгоградской области (далее - Главное управление МЧС РФ по Волгоградской области), администрация г. Волгограда (далее - администрация), Комитет земельных ресурсов администрации г. Волгограда.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 25.05.2009 заявленные требования прокуратуры удовлетворены.

Администрация, считая решение суда первой инстанции незаконным, необоснованным и подлежащим отмене, обратилась с кассационной жалобой.

В кассационной жалобе администрация указывает, что прокурор, обращаясь с заявлением в рамках настоящего дела, не представил доказательств, свидетельствующих, что оспариваемый пункт 3.7 порядка размещения мобильных объектов нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Фактически прокурор, по мнению администрации, обратился в суд за защитой интересов органов государственной власти Российской Федерации, а не субъектов предпринимательской деятельности, а подобные дела не подведомственны арбитражным судам, и дело подлежит прекращению в силу статьи 150 АПК РФ. По мнению администрации, оспариваемый акт соответствует законодательству Российской Федерации, поскольку принят по вопросам, отнесенным статьей 43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-Ф3 "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" к компетенции органов самоуправления. Как процессуальное нарушение Арбитражного суда Волгоградской области администрация расценивает то, что суд не указал в резолютивной части решения конкретные нормы права, которым противоречит пункт 3.7 оспоренного правового акта, указав только федеральные законы в целом.

В отзыве, направленном в суд кассационной инстанции прокуратурой Волгоградской области, отмечается, что предусмотренное в оспариваемом пункте 3.7 согласование означает, что должностные лица органов санитарно-эпидемиологической службы и пожарного надзора еще на предварительной стадии предполагаемого размещения будущего мобильного объекта торговли/услуг или гаража обязаны осуществить определенные проверочные мероприятия. Между тем проведение таких проверок для органов санитарно-эпидемиологической службы и пожарного надзора не предписано действующим федеральным законодательством, что повлечет со стороны указанных органов обоснованный отказ в согласовании гражданам и юридическим лицам места размещения будущего мобильного объекта торговли/услуг или гаража. Следовательно, оспариваемым положением нормативного правового акта представительного органа Волгограда для граждан и организаций изначально созданы препятствия для положительного разрешения вопроса о размещении предполагаемого мобильного объекта или гаража на территории Волгограда. Кроме того, органы местного самоуправления Волгограда в силу положений порядка размещения мобильных объектов обязаны самостоятельно определять возможность размещения объекта или гаража на испрашиваемой заинтересованным лицом территории; контролировать использование гражданами и организациями таких объектов без нарушений правил благоустройства, требований санитарных норм и правил, а также правил пожарной безопасности.

В судебном заседании суда кассационной инстанции 13.08.2009 представитель прокуратуры поддержал свою позицию, изложенную в отзыве.

Третьи лица отзывы на кассационную жалобу в суд не представили.

Истец, а также третьи лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

Волгоградская городская Дума направила в суд кассационной инстанции заявление о рассмотрении кассационной жалобы администрации без участия их представителя, сообщив, что доводы кассационной инстанции поддерживает в полном объеме, отзыв не представила.

В соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ неявка в судебное заседание арбитражного суда кассационной инстанции лица, подавшего кассационную жалобу, и других лиц, участвующих в деле, не может служить препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие, если они были надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства.

Проверив в порядке, предусмотренном статьей 286 АПК РФ, законность и обоснованность принятых судебных актов, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа не находит оснований для их отмены.

Как установлено материалами дела, решением Волгоградской городской Думы от 29.03.2006 N 29/589 (в редакции от 04.02.2009) утвержден порядок размещения мобильных объектов.

В силу пункта 3.1 раздела 3 данного порядка размещения мобильных объектов граждане и юридические лица, заинтересованные в размещении некапитального объекта мелкорозничной торговли/услуг или гаража, должны обратиться с соответствующим заявлением в администрацию района Волгограда, на территории которой предполагается размещение такого объекта.

Порядком размещения мобильных объектов определена исходная разрешительная документация, оформление которой требуется для размещения мобильного объекта на территории Волгограда. К числу такой исходной разрешительной документации отнесен лист согласования места размещения объекта, который выдается заявителю администрацией района для соответствующего оформления (пункт 3.6).

В силу последнего абзаца пункта администрация района вправе отказать заявителю в принятии положительного решения, если размещение мобильного объекта торговли/услуг или гаража не согласовано одним из согласующих лиц.

Исходя из содержания пункта 3.7 раздела 3 порядка размещения мобильных объектов, в лист согласования помимо представителей структурных подразделений администрации включаются также специалисты санитарно-эпидемиологической службы и пожарного надзора.

Во исполнение данного положения разработаны бланки "Лист согласования места размещения объекта", в которых в качестве согласующих служб включены также Управление Роспотребнадзора по Волгоградской области и Управление государственного пожарного надзора Главного управления МЧС РФ по Волгоградской области.

Согласно статье 29 и части 3 статьи 191 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются арбитражным судом, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в статье 78) отнес к компетенции арбитражных судов рассмотрение требований о признании недействующими решений, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных актов (полностью или в части), если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает права и законные интересы организаций или граждан в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 192 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагает, что оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оспариваемый пункт 3.7 раздела 3 порядка размещения мобильных объектов (то есть нормативно-правового акта, принятого представительным органом Волгограда) затрагивает в том числе права и законные интересы граждан и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт (часть 4). Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме (часть 5). Обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт (ч. 6).

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, свобода предпринимательской и иной экономической деятельности (не будучи абсолютной) может быть ограничена (причем исключительно федеральным законом) в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации). Это же корреспондирует положениям статьи 1 протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Приведенная правовая позиция, изложенная Конституционным Судом Российской Федерации в ряде Постановлений (от 01.04.2003 N 4-П, от 18.07.2003 N 14-П, от 12.11.2003 N 17-П и др.), имеет общее значение и в полной мере распространяются на спорные отношения.

В соответствии с частью 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Исходя из содержания части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями; реализация таких полномочий подконтрольна государству.

Как обоснованно указал суд первой инстанции, пункт 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" императивно гласит: Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительный орган муниципального образования вправе принимать решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования лишь по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования.

Исходя из статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган, иные органы и выборные должностные лица, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду ст.34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Таким образом, Управление Роспотребнадзора по Волгоградской области и Управление государственного пожарного надзора Главного управления МЧС РФ по Волгоградской области не входят в систему органов местного самоуправления Волгограда. Отсюда следует, что представительный орган, иные органы муниципального образования Волгоград не вправе определять функции, задачи, компетенцию органов санитарно-эпидемиологической службы и пожарного надзора, а равно принимать правовые акты, обязательные для их исполнения.

Оценив возражения городской Думы и администрации, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что органы местного самоуправления Волгограда не доказали соответствие оспариваемого положения нормативного правового акта действующему федеральному законодательству.

В части изложенного в кассационной жалобе довода администрации о том, что суд не указал в резолютивной части решения конкретные нормы права, которым противоречит пункт 3.7 оспоренного правового акта, указав только федеральные законы в целом, суд кассационной инстанции отмечает, что часть 3 статьи 195 АПК РФ требует указания в резолютивной части решения названия нормативного правового акта, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому проверен оспариваемый акт, что и сделано судом первой инстанции.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, не подтверждают неправильного применения судом первой инстанции норм права, фактически сводятся к переоценке и исследованию обстоятельств дела, установленных в ходе рассмотрения дела по существу. Переоценка выводов судов, касающихся обстоятельств дела, не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа постановил:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 25.05.2009 по делу N А12-5502/2009 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.