Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 30 июля 2009 г. N А12-4244/2009 Кассационная жалоба по делу о признании недействующим в части нормативного правового акта оставлена без удовлетворения, поскольку оспариваемые нормы нарушают интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности, так как создают дополнительные препятствия к реализации ими своего права на приобретение прав на земельные участки, а также нарушают права муниципального образования, поскольку предусматривают возможность перехода права собственности на земельные участки из муниципальной собственности в частную вопреки закону (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа
от 30 июля 2009 г. N А12-4244/2009
(извлечение)

Резолютивная часть постановления объявлена 23 июля 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 июля 2009 года.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Комитета земельных ресурсов администрации Волгограда,

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 29.05.2009 по делу N А12-4244/2009,

по заявлению и.о. прокурора Волгоградской области к Волгоградской городской Думе о признании недействующим в части нормативного правового акта, с участием третьих лиц - администрации города Волгограда, Комитета земельных ресурсов администрации Волгограда,

установил:

прокурор Волгоградской области (далее - прокурор) обратился в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением к Волгоградской городской Думе (далее - Волгоградская городская Дума, Дума) о признании не действующими:

- пунктов 2.1, 3.1 Порядка оформления прав на земельные участки, на которых расположены здания, строения, сооружения, утвержденного решением Волгоградской городской Думы от 29.03.2006 N 29/588 (далее - Порядок), в части необходимости предоставления с заявлением о приобретении прав на земельный участок дополнительных документов, как не соответствующих части 5 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации,

- пунктов 2.3, 3.3 Порядка не соответствующих части 7 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации (с учетом уточнений требований в соответствии со статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования, привлечены администрация города Волгограда, Комитет земельных ресурсов администрации города Волгограда (далее - Комитет земельных ресурсов).

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 29.05.2009 заявление удовлетворено. Пункты 2.1, 3.1 Порядка в части необходимости предоставления с заявлением о приобретении прав на земельный участок дополнительных документов - копий учредительных документов (для юридических лиц) и материалов технического учета объекта недвижимого имущества признаны недействующими, как не соответствующее части 5 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации, а пункты 2.3, 3.3 Порядка в части возможности принятия решения о предоставлении земельных участков в соответствии с утвержденным проектом границ земельного участка, а не кадастровым паспортом земельного участка, как не соответствующее части 7 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Комитет земельных ресурсов обратился с кассационной жалобой, в которой просит отменить судебный акт, принять новое решение, которым отказать в удовлетворении заявления прокуратуры. По мнению заявителя жалобы, оспариваемые положения нормативного правового акта в момент его принятия соответствовали действующему законодательству, и стали противоречить ему только после принятия Федеральных законов от 24.07.2007 N 212-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности" и от 13.05.2008 N 66-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости". Данное обстоятельство исключает признание их недействующими.

В отзыве на кассационную жалобу прокуратура Волгоградской области просит оставить судебный акт без изменения, жалобу без удовлетворения, ссылаясь на его законность и обоснованность.

В отзыве на кассационную жалобу Волгоградская городская Дума указывает, что согласна и поддерживает доводы Комитета земельных ресурсов, поэтому просит отменить судебный акт и отказать прокурору в удовлетворении заявленных требований, ходатайствует о рассмотрении жалобы в его отсутствие.

Волгоградская городская Дума, Комитет земельных ресурсов, надлежащим образом извещены о месте и времени судебного заседания по рассмотрению кассационной жалобы, своих представителей для участия в нем не направили.

В соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ неявка в судебное заседание арбитражного суда кассационной инстанции лиц, участвующих в деле, не может служить препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие, если они были надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства.

Арбитражный суд кассационной инстанции, изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и отзывов на нее, заслушав возражения прокурора, оснований для отмены судебного акта не находит.

Как следует из материалов дела, Думой было принято решение от 29.03.2006 N 29/588.

Данным решением утвержден Порядок оформления прав на земельные участки, на которых расположены здания, строения, сооружения.

Решение опубликовано в газете "Волгоградская правда" от 03.06.2006 N 67.

Полагая, что решение Думы от 29.03.2006 N 29/588 в части не соответствует действующему законодательству Российской Федерации, нарушает интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности, поскольку создает дополнительные препятствия к реализации ими своего права на приобретение прав на земельные участки, а также права государства и муниципального образования - город Волгоград, поскольку предусматривает возможность перехода права собственности на земельные участки из муниципальной собственности в частную вопреки закону, прокурор обратился в арбитражный суд с указанным заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд исходил из того, что решение Думы в оспариваемой части не соответствует требованиям, установленным частью 5 и 7 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации.

Выводы суда являются правильными и соответствуют обстоятельствам дела.

Частью 1 статьи 192 АПК РФ предусмотрено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 1 статьи 192 АПК РФ закреплено право прокурора обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании нормативных правовых актов недействующими, если он полагает, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, к компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение заявлений о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе нормативных правовых актов, если такое заявление подано, в том числе, прокурором, который полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и ином нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт.

Как установлено судом и следует из материалов дела, принятый Думой Порядок регулирует процедуру оформления прав на земельные участки, на которых расположены здания, строения, сооружения.

В разделе 2 Порядка приведена процедура оформления прав на земельные участки, на которых расположены индивидуальные жилые дома, не завершенные строительством индивидуальные жилые дома, индивидуальные гаражи, садовые домики, хозяйственные постройки, сараи, находящиеся в собственности, безвозмездном пользовании, хозяйственном ведении или оперативном управлении граждан и юридических лиц, а в разделе 3 - процедура оформление прав на земельные участки, на которых расположены здания, строения, сооружения, находящиеся в собственности, безвозмездном пользовании, хозяйственном ведении или оперативном управления граждан и юридических лиц, за исключением случаев, перечисленных в разделе 2 настоящего Порядка.

Статьей 36 Земельного кодекса Российской Федерации установлен порядок приобретения прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения.

Согласно части 5 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации для приобретения прав на земельный участок граждане или юридические лица обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, с заявлением о приобретении прав на земельный участок с приложением кадастрового паспорта.

Перечень документов, прилагаемых к заявлению о приобретении прав на земельный участок, устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений. Исполнительные органы исполнительной власти или органы местного самоуправления не вправе требовать от заявителя предоставление дополнительных документов, за исключением документов, предусмотренных указанным перечнем.

Перечень документов, прилагаемых к заявлению о приобретении прав на земельный участок, который находится в государственной или муниципальной собственности и на котором расположены здания, строения, сооружения утвержден Приказом Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 30.10.2007 N 370 (далее - Перечень Минэкономразвития РФ).

Данным Перечнем предусмотрено приложение к заявлению следующих документов:

1) копия документа, удостоверяющего личность заявителя (заявителей), являющегося физическим лицом, либо личность представителя физического или юридического лица;

2) копия свидетельства о государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя (для индивидуальных предпринимателей), копия свидетельства о государственной регистрации юридического лица (для юридических лиц);

3) копия документа, удостоверяющего права (полномочия) представителя физического или юридического лица, если с Заявлением обращается представитель заявителя (заявителей);

4) выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на здание, строение, сооружение, находящиеся на приобретаемом земельном участке, или копии иных документов, удостоверяющих (устанавливающих) права на такое здание, строение, сооружение (при наличии зданий, строений, сооружений на приобретаемом земельном участке);

5) выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на приобретаемый земельный участок или копии иных документов, удостоверяющих права на приобретаемый земельный участок. В случае отсутствия у собственника здания, строения, сооружения документов, удостоверяющих права на приобретаемый земельный участок, вместе с документами, указанными в пункте 4 настоящего Перечня, к Заявлению прилагается мотивированный отказ в предоставлении информации, выданный в письменной форме органом, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в связи с отсутствием права на приобретаемый земельный участок, зарегистрированного в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

6) кадастровый паспорт, а до вступления в силу Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" - выписка из государственного земельного кадастра (кадастровый план земельного участка (разделы В.1 и В.2, а также В.3 и В.4 - при наличии соответствующих сведений в государственном земельном кадастре);

7) копия документа, подтверждающего право приобретения земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование, в безвозмездное срочное пользование, в собственность или аренду на условиях, установленных земельным законодательством.

Вместе с тем судом установлено и материалами дела подтверждено, что пунктом 2.1 раздела 2 Порядка и пунктом 3.1 раздела 3 Порядка предусмотрено представление вместе с заявлением таких документов, как копия учредительных документов (для юридических лиц) и материалы технического учета объекта недвижимого имущества, которые отсутствуют в Перечне Минэкономразвития Российской Федерации.

Суд отклонил доводы Думы, обосновывающей необходимость представления вместе с заявлением учредительных документов юридического лица тем, что это требуются для исключения нецелевого использование объекта недвижимости и земельного участка. Суд правомерно указал, что это требование противоречит положениям статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации, которая не предусматривает таких ограничений при решении вопроса о приобретении прав на земельные участки.

Таким образом, вывод суда о несоответствии решения Думы в оспариваемой части требованиям, установленным частью 5 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации, является законным и обоснованным.

Согласно пункту 2.3 Порядка в случае если земельный участок не прошел государственный кадастровый учет (отсутствует кадастровый план на формируемый земельный участок) либо при уточнении его границ администрация района в месячный срок согласовывает проект границ земельного участка (далее - ПГЗУ) с представителями Горкомархитектуры, Горкомзема, осуществляющими свои полномочия на подведомственной администрации района территории, и утверждает его. В соответствии с утвержденным ПГЗУ, администрация района в двухнедельный срок принимает постановление о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно, в собственность за плату, на праве постоянного (бессрочного) пользования, на праве аренды в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации. На основании постановления администрации района Горкомзем готовит договор аренды земельного участка, договор купли-продажи земельного участка в соответствии с земельным и гражданским законодательством.

Пунктом 3.3 Порядка установлено, что в случае если земельный участок не прошел государственный кадастровый учет (отсутствует кадастровый план на формируемый земельный участок), Горкомзем в месячный срок обеспечивает согласование ПГЗУ с Горкомархитектурой (срок согласования и подготовки заключения Горкомархитектуры - одна неделя) и утверждение его администрацией Волгограда. В соответствии с утвержденным ПГЗУ Горкомзем в недельный срок готовит проект постановления администрации Волгограда о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно, в собственность за плату, на праве постоянного (бессрочного) пользования, на праве аренды, безвозмездного срочного пользования в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации. Администрация Волгограда в недельный срок принимает постановление о предоставлении земельного участка. На основании постановления администрации Волгограда Горкомзем готовит договор аренды земельного участка, договор купли-продажи земельного участка, договор безвозмездного срочного пользования земельным участком в соответствии с земельным и гражданским законодательством.

Вместе с тем согласно части 7 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации в случае, если не осуществлен государственный кадастровый учет земельного участка или в государственном кадастре недвижимости отсутствуют сведения о земельном участке, необходимые для выдачи кадастрового паспорта земельного участка, орган местного самоуправления на основании заявления гражданина или юридического лица, либо обращения предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса исполнительного органа государственной власти в месячный срок со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. Лицо, которое обратилось с заявлением о предоставлении земельного участка, обеспечивает за свой счет выполнение в отношении этого земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости".

Необходимость предоставления именно кадастрового паспорта, а не проекта границ земельного участка предусмотрена и частью 5 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации. Только после предоставления кадастрового паспорта земельного участка исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления в двух недельный срок со дня предоставления такого паспорта принимает решение о предоставлении этого земельного участка лицам, обратившимся с заявлением о приобретении прав на земельные участки.

Таким образом, положения пунктов 2.3, 3.3 Порядка в части возможности принятия решения о предоставлении земельных участков в соответствии с утвержденным проектом границ земельного участка, а не кадастровым паспортом земельного участка, не соответствуют требованиям части 7 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации.

Суд согласился с доводами прокурора о том, что оспариваемые нормы нарушают интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности, поскольку создают дополнительные препятствия к реализации ими своего права на приобретение прав на земельные участка, а также нарушают права муниципального образования - город Волгоград, поскольку предусматривают возможность перехода права собственности на земельные участки из муниципальной собственности в частную вопреки закону.

При таких обстоятельствах суд пришел к обоснованному выводу о несоответствии оспариваемого решения Думы требованиям, установленным действующим законодательством Российской Федерации, правомерно удовлетворил требование прокурора, признав указанный нормативный правовой акт недействующим в части.

Довод заявителя кассационной жалобы о соответствии нормативного акта на момент его принятия действующему законодательству, судом кассационной инстанции отклоняется, как основанный на неверном толковании закона.

В предмет доказывания по делам об оспаривании нормативных актов входят обстоятельства, указанные в части 4 статьи 194 и части 1 статьи 192 АПК РФ.

Согласно части 4 статьи 194 АПК РФ, при рассмотрении дел об оспаривании нормативных актов суд осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. То есть, суд проверяет содержание нормативного акта или его части на соответствие действующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. При этом суд не затрагивает вопросы соответствия нормативного акта законодательству в момент его принятия. Следовательно, соответствие оспариваемого акта законодательству при его принятии не свидетельствует о его законности в момент рассмотрения дела судом.

По существу доводы заявителя направлены на переоценку доказательств и фактических обстоятельств спора, установленных судом, что в силу положений статьи 286 АПК РФ не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа постановил:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 29.05.2009 по делу N А12-4244/2009 оставить без изменения, кассационную жалобу Комитета земельных ресурсов администрации Волгограда - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.