Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 12 марта 2010 г. по делу N А12-10006/2009 Дело о признании недействительными ненормативных правовых актов исполнительного органа муниципального образования направлено на новое рассмотрение, так как суд апелляционной инстанции принял судебный акт по неполно выясненным обстоятельствам (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа
от 12 марта 2010 г. по делу N А12-10006/2009
(извлечение)

ГАРАНТ:

См. также Постановление ФАС ПО от 16 сентября 2010 г. N А12-10006/2009

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Юридическая фирма "Регистр-Экспресс",

на постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.10.2009 по делу N А12-10006/2009,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Юридическая фирма "Регистр-Экспресс" к администрации Волгограда, главе Волгограда Гребенникову Роману Георгиевичу, заместителю главы Волгограда Кузьмичеву Александру Викторовичу о признании недействительными ненормативных правовых актов, при участии третьих лиц - Комитета земельных ресурсов администрации Волгограда, Комитета по градостроительству и архитектуре Волгограда, общества с ограниченной ответственностью "Торговый дом "Восток-М",

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Юридическая фирма "Регистр-Экспресс" (далее - ООО "ЮФ "Регистр-Экспресс", заявитель) обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании недействительными постановления главы Волгограда от 24.02.2009 N 372 "Об отмене постановления от 17.07.2006 N 1522 "О предварительном согласовании места размещения магазина обществу с ограниченной ответственностью "Юридическая фирма "Регистр-Экспресс" и постановления главы Волгограда (подписанного заместителем главы) от 09.04.2009 N 811 "Об отказе в предоставлении земельного участка (учетный номер N 4-0-94) для строительства объекта обществу с ограниченной ответственностью "Юридическая фирма "Регистр-Экспресс". В качестве способа восстановления своих нарушенных прав ООО "ЮФ "Регистр-Экспресс" просило обязать администрацию Волгограда принять решение о предоставлении земельного участка общей площадью 322 кв.м (кадастровый номер 34:34:04 00 22:0121), расположенного по адресу: г. Волгоград, ул. Рокоссовского, 38 "Б", в аренду на три года для строительства здания магазина.

Дело рассматривалось с участием заинтересованных лиц - Комитета земельных ресурсов администрации Волгограда, Комитета по градостроительству и архитектуре Волгограда, общества с ограниченной ответственностью "Торговый дом "Восток-М".

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 07.07.2009 заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

Постановлением от 14.10.2009 Двенадцатый арбитражный апелляционный суд решение суда первой инстанции отменил, принял по делу новый судебный акт, которым отказал ООО "ЮФ "Регистр-Экспресс" в удовлетворении заявленных требований о признании недействительными постановления главы Волгограда от 24.02.2009 N 372 "Об отмене постановления от 17.07.2006 N 1522 "О предварительном согласовании места размещения магазина обществу с ограниченной ответственностью "Юридическая фирма "Регистр-Экспресс"; постановления главы Волгограда (подписанного заместителем главы) от 09.04.2009 N 811 "Об отказе в предоставлении земельного участка (учетный номер N 4-0-94) для строительства объекта обществу с ограниченной ответственностью "Юридическая фирма "Регистр-Экспресс".

Не согласившись с принятым по делу постановлением апелляционной инстанции, заявитель обратился с кассационной жалобой, в которой просит его отменить, оставить в силе решение суда первой инстанции.

По мнению заявителя жалобы, постановление апелляционной инстанции вынесено с нарушением норм материального права.

Отзывы на кассационную жалобу не представлены.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, в связи с чем на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба рассматривается в их отсутствие, в порядке, предусмотренном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлен перерыв до 12.03.2010 до 9 час. 30 мин.

Суд кассационной инстанции, рассмотрев материалы дела, проверив законность принятых по делу судебных актов в порядке, установленном статьями 274-287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, считает принятое по делу постановление апелляционной инстанции подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как установлено судами и следует из материалов дела, постановлением администрации Волгограда от 17.07.2006 N 1522 ООО "ЮФ "Регистр-Экспресс" предварительно согласовано место размещения магазина на земельном участке площадью 322 кв.м (учетный номер 4-0-94), расположенном по ул. Им. Рокоссовского в Центральном районе г. Волгограда (т. 1 л.д. 22).

Данным постановлением утвержден акт от 28.04.2006 N АВ-06-553 о выборе земельного участка, расположенного по ул. Рокоссовского в Центральном районе г. Волгограда напротив жилого дома N 18а для строительства магазина.

Во исполнение постановления о предварительном согласовании места размещения объекта ООО "ЮФ "Регистр-Экспресс" совершены действия по формированию испрашиваемого земельного участка и подготовке необходимой землеустроительной документации, согласованию ее в установленном законом порядке.

Сформированный земельный участок площадью 322 кв.м, находящийся по присвоенному в апреле 2007 года почтовому адресу: г. Волгоград, ул. Рокоссовского, 38б (согласно справке Муниципального учреждения "Городской Информационный Центр" от 09.04.2007) прошел государственный кадастровый учет. Управлением Роснедвижимости по Волгоградской области 14.08.2008 выдан кадастровый паспорт N 2-34-06/08-396, подтверждающий, что участку присвоен кадастровый номер 34:34:04 00 22:0121, его площадь составляет 322 кв.м, а видом разрешенного использование является - "размещение магазина".

Управлением Роспотребнадзора по Волгоградской области 24.07.2008 выдано санитарно-эпидемиологическое заключение N 34.12.01.000.Т.000558.07.08, согласно которому использование земельного участка площадью 322 кв.м под размещение магазина непродовольственных товаров по адресу: г. Волгоград, Центральный район, ул. им. Рокоссовского, напротив жилого дома N 18а соответствует государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормам.

10 декабря 2008 года ООО "ЮФ "Регистр-Экспресс" обратилось с заявлением N 44 на имя главы Волгограда Гребенникова Р.Г. о предоставлении заявителю земельного участка в аренду сроком на три года для подготовки рабочего проекта предполагаемого строительства, получения разрешения на строительство и дальнейшего его осуществления.

В установленный законом срок администрация Волгограда не приняла решения по указанному заявлению, что и явилось основанием для обращения ООО "ЮФ "Регистр-Экспресс" в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании бездействия уполномоченного органа незаконным.

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Волгоградской области от 26.03.2009 по делу N А12-1917/2009 бездействие администрации Волгограда, выразившееся в непринятии решения по заявлению о предоставлении земельного участка общей площадью 322 кв.м с кадастровым номером 34:34:04 00 22:0121, расположенного по адресу: г. Волгоград, ул. Рокоссовского, 38б, признано незаконным.

24 февраля 2009 года администрацией Волгограда в лице главы Гребенникова Р.Г. было принято постановление N 372 "Об отмене постановления главы Волгограда от 17.07.2006 N 1522 "О предварительном согласовании места размещения магазина Таким образом, "ЮФ "Регистр-Экспресс".

В качестве основания для отмены постановления главы Волгограда от 17.07.2006 N 1522 указано на расположение испрашиваемого земельного участка на территории общего пользования, несоответствие его местоположения актуальной градостроительной документации, утвержденной постановлением главы администрации от 24.12.2008 N 2695 "Об утверждении проекта планировки, совмещенного с проектом межевания территории".

Постановлением главы Волгограда от 09.04.2009 N 811 (за подписью заместителя главы Волгограда Кузьмичева А.В.) ООО "ЮФ "Регистр-Экспресс" было отказано в предоставлении земельного участка (учетный N 4-0-94) для строительства.

Причиной отказа явилась отмена постановления главы Волгограда от 17.07.2006 N 1522 "О предварительном согласовании места размещения магазина обществу с ограниченной ответственностью "Юридическая фирма "Регистр-Экспресс".

Не согласившись с постановлениями главы Волгограда от 24.02.2009 N 372 и от 09.04.2009 N 811, ООО "ЮФ "Регистр-Экспресс" оспорило их в судебном порядке.

Апелляционная инстанция, отменяя решение суда первой инстанции, пришла к выводу об отсутствии нарушения оспоренными актами органа местного самоуправления каких-либо норм закона.

Между тем судом апелляционной инстанции не учтено следующее.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В качестве оснований для этого Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации предусматривает совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному правовому акту и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также регулирование застройки территорий городских и сельских поселений регламентируются Земельным и Градостроительным кодексами Российской Федерации.

Согласно статье 29 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 настоящего Кодекса.

Пунктом 5 статьи 39 Устава города Волгограда, принятого постановлением Волгоградского Горсовета от 29.06.2005 N 20/362 (в редакции от 24.09.2008) полномочиями по предоставлению в установленном порядке земельных участков (в бессрочное пользование, безвозмездное срочное пользование, в собственность, в аренду), изъятию земельных участков в пределах границ городского округа Волгоград и других земель, переданных в ведение Волгограда, наделена администрация Волгограда.

Процедура и последовательность действий для приобретения прав на земельные участки для строительства объектов в городе Волгограде определяются "Положением о предоставлении земельных участков для строительства объектов в Волгограде", утвержденным постановлением Администрации Волгограда от 11.06.2004 N 790.

Предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию либо с предварительным согласованием места размещения объекта, либо без предварительного согласования места размещения объекта, (статья 30 Земельного кодекса Российской Федерации, раздел 1 Положения).

В силу пункта 5 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка для строительства по процедуре предварительного согласования места размещения объекта осуществляется в следующем порядке:

- выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 Земельного кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта;

- проведение работ по формированию земельного участка;

- государственный кадастровый учет земельного участка в соответствии с правилами, предусмотренными статьей 70 Кодекса;

- принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 Кодекса.

При условии соблюдения указанных процедур решение о предоставлении земельного участка для строительства принимается уполномоченным органом.

Согласно частям 1, 2 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации лицо, заинтересованное в предоставлении земельного участка, обращается в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением о выборе земельного участка, в котором должно быть указано назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера участка, а также испрашиваемое право на земельный участок.

Целями выбора земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта является выяснение вопроса о возможности на испрашиваемом земельном участке построить конкретный объект недвижимости. Предназначение процедур согласования заключается в определении соответствия или несоответствия будущего объекта недвижимости требованиям нормативных правовых актов, технических регламентов, строительных и санитарных норм и правил, иным обязательным требованиям.

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка и проектом границ земельного участка.

Согласно пункту 8 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства.

При этом диспозиция указанной нормы не содержит положений, однозначно обязывающих уполномоченный орган принять решение о предоставлении земельного участка.

Согласно пункту 1 статьи 61 Земельного кодекса Российской Федерации ненормативный акт исполнительного органа государственной власти или ненормативный акт органа местного самоуправления, не соответствующий закону или иным нормативным правовым актам и нарушающий права и охраняемые интересы гражданина или юридического лица в области использования и охраны земель, может быть признан недействительным.

В соответствии со статьей 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий принимаются муниципальные правовые акты. Такие акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 48 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом.

Из названных норм следует, что компетентный орган местного самоуправления, его должностное лицо в порядке самоконтроля вправе отменить ранее принятый данным либо другим должностным лицом органа местного самоуправления правовой акт. Однако основанием для такой отмены может служить лишь несоответствие отменяемого муниципального правового акта Конституции, законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Между тем, из материалов дела не усматривается ссылка администрации на такое несоответствие постановления от 17.07.2006 N 1522 "О предварительном согласовании места размещения магазина обществу с ограниченной ответственностью "Юридическая фирма "Регистр-Экспресс".

Таким образом, коллегия приходит к убеждению, что суд апелляционной инстанции принял постановление по неполно выясненным обстоятельствам, чем нарушил положения статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Поскольку Постановлением Главы администрации Волгограда от 09.04.2009 N 811 обществу с ограниченной ответственностью "Юридическая фирма "Регистр-Экспресс" было отказано в предоставлении испрашиваемого земельного участка исключительно ввиду отмены постановления от 17.07.2006 N 1522, при новом рассмотрении дела суду апелляционной инстанции следует дать оценку законности названного постановления с учетом результатов оценки законности постановления от 17.07.2006 N 1522 "О предварительном согласовании места размещения магазина обществу с ограниченной ответственностью "Юридическая фирма "Регистр-Экспресс".

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьями 286, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа постановил:

постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.10.2009 по делу N А12-10006/2009 отменить.

Направить дело N А12-10006/2009 на новое рассмотрение в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.