Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 7 сентября 2009 г. по делу N А55-11143/2008 Судебные постановления по делу о признании частично недействительным ненормативного акта и об обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов отменены, поскольку суды неправомерно пришли к выводу о том, что при изначальном нарушении истцом законодательства подлежал изменению вид разрешенного использования земельных участков. В удовлетворении заявления отказано, так как строительство автомойки произведено без соблюдения им установленного порядка землепользования (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа
от 7 сентября 2009 г. по делу N А55-11143/2008
(извлечение)

Резолютивная часть постановления объявлена 4 сентября 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 7 сентября 2009 года.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации городского округа Сызрань Самарской области,

на решение Арбитражного суда Самарской области от 05.02.2009 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.05.2009 по делу N А55-11143/2008,

по заявлению предпринимателя без образования юридического лица Рыжова Владимира Евгеньевича, г. Сызрань Самарской области, к администрации городского округа Сызрань Самарской области, о признании частично недействительным постановления главы администрации городского округа Сызрань Самарской области от 08.05.2008 N 977 и об обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов,

установил:

индивидуальный предприниматель Рыжов Владимир Евгеньевич (далее - истец, Рыжов В.Е.), обратился в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании недействительным постановления главы администрации городского округа Сызрань от 08.05.2008 N 977 "Об отказе в изменении разрешенного использования земельных участков, кадастровый номер 63:08:0108007:0057, местоположение: Самарская область, г. Сызрань, ул. Ладожская, 36, кадастровый номер 63:08:0108007:0060, местоположение: Самарская область, г. Сызрань, ул. Ладожская, 34" в части отказа в изменении вида разрешенного использования в отношении принадлежащих истцу на праве собственности указанных земельных участков. Кроме того, истец просил обязать администрацию г.о. Сызрань устранить допущенные нарушения их прав и законных интересов, путем издания постановления об изменении вида разрешенного использования земельных участков расположенных: Самарская область, г. Сызрань, ул. Ладожская, 38 и Ладожская, 34 с кадастровыми номерами 63:08:0108007:0057 и 63:08:0108007:0060 соответственно с "для строительства жилого дома" на "земли под нежилыми зданиями".

Заявленные требования основаны на статьях 28, 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Конституции Российской Федерации, статье N 1 Протокола N 1 ЕКЧП (далее - ГК РФ) и обстоятельствах отсутствия нарушаемых прав граждан.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 05.02.2009, оставленного без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.05.2009, заявление удовлетворено. Признано недействительным постановление главы администрации городского округа Сызрань от 08.05.2008 N 997 "Об отказе в изменении вида разрешенного использования земельных участков, кадастровый номер 63608:0108007:0057, местоположение: Самарская область, г. Сызрань, Ладожская, 36, кадастровый номер 63:08:0108007:0053, местоположение: Самарская область, г. Сызрань, Ладожская, 38, кадастровый номер 63:08:0108007:0060, местоположение: Самарская область, г. Сызрань, Ладожская, 34" в части отказа в изменении вида разрешенного использования в отношении принадлежащих предпринимателю Рыжову Владимиру Евгеньевичу, на праве собственности земельных участков, расположенных: Самарская область, г. Сызрань, Ладожская, 38 и Ладожская, 34 с кадастровыми номерами 63:08:0108007:0053 и 63:08:0108007:0060 соответственно. Суд обязал главу администрации городского округа Сызрань устранить допущенные нарушения прав и законных интересов предпринимателя Рыжова Владимира Евгеньевича путем издания постановления об изменении вида разрешенного использования земельных участков, расположенных Самарская область, г. Сызрань, Ладожская, 38 и Ладожская, 34 с кадастровыми номерами 63:08:0108007:0053 и 63:08:0108007:0060.

Не согласившись с принятыми судебными актами, администрация городского округа Сызрань обратилась в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой предлагается решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать.

Податель жалобы ссылается на то, что обжалуемый судебный акт является незаконным, принятым с нарушением норм материального и процессуального права.

В частности, постановлением администрации городского округа Сызрань N 687 от 08.04.2008 по заявлению Рыжова В.Е. были назначены публичные слушания по вопросу изменения вида разрешенного использования земельных участков, расположенных по адресам: г. Сызрань, ул. Ладожская, 38, Ладожская, 34. Публичные слушания были проведены 22.04.2008.

Результаты публичных слушаний - считать невозможным изменение вида разрешенного использования земельного участка, местоположение: г. Сызрань, ул. Ладожская, 38 с "для строительства жилого дома" на "под объектом торговли (магазин) и объектом технического обслуживания (автомойка), и считать невозможным изменение вида разрешенного использования земельного участка, расположенного по адресу: г. Сызрань, ул. Ладожская, 34 с "для индивидуального строительства жилого дома" на "для строительства объект торговли (магазин)".

Для принятия решения по данному вопросу главе администрации были направлены Рекомендации комиссии по рассмотрению вопроса об изменении вида разрешенного использования земельных участков. Комиссией было рекомендовано главе администрации городского округа Сызрань отказать в изменении вида разрешенного использования земельного участка, расположенного по адресу: г. Сызрань, ул. Ладожская, 38 и земельного участка по адресу: г. Сызрань, ул. Ладожская, 34.

На основании постановления администрации городского округа Сызрань от 08.05.2009 N 977 Рыжову В.Е. было отказано в изменении вида разрешенного использования вышеуказанных земельных участков.

Судами был сделан неверный вывод о том, что указанное постановление не соответствует закону и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Постановление от 08.05.2009 N 977 было вынесено главой администрации городского округа Сызрань в пределах своих полномочий, на основании норм действующего законодательства, а также на основании рекомендаций, данных при проведении публичных слушаний.

Представитель ответчика поддержал доводы кассационной жалобы.

Представитель истца с кассационной жалобой не согласился.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в судебном заседании кассационной инстанции объявлялся перерыв до 04.09.2009 до 14 час. 00 мин., после которого судебное заседание продолжено.

В соответствии со статьей 286 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражными судами, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемых судебных актов и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено Кодексом.

Проверив законность постановления суда апелляционной инстанции в порядке статьей 286-289 АПК РФ, рассмотрев и обсудив доводы кассационной жалобы, суд кассационной инстанции считает, что решение Арбитражного суда Самарской области от 05.02.2009 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.05.2009 подлежат отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судами обеих инстанций, Рыжову Владимиру Евгеньевичу на праве собственности принадлежат земельные участки, по адресу: Самарская область, г. Сызрань, Ладожская, 38 и Ладожская, 34 с кадастровыми номерами 63:08:0108007:0053 и 63:08:0108007:0060 соответственно.

Данные обстоятельства подтверждаются Свидетельствами о государственной регистрации права от 23.05.2006 и от 22.01.2002 (л.д. 11-12).

Заявитель обратился в администрацию городского округа Сызрань с заявлением о проведении публичных слушаний по вопросу изменения вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 63:08:0108007:0060, по адресу ул. Ладожская, 34 и земельного участка с кадастровым номером 63:08:0108007:0053 по адресу: г. Сызрань, ул. Ладожская, 38 с "для индивидуального строительства жилого дома" на "под нежилым зданием" (л.д. 34-35).

По результатам проведения публичных слушаний рекомендовано отказать в изменении вида разрешенного использования вышеназванных земельных участков.

Постановлением главы администрации городского округа Сызрань от 08.05.2008 N 997 (л.д. 21) отказано в изменении вида разрешенного использования земельных участков, кадастровый номер 63:08:0108007:0060, по адресу г. Сызрань, ул. Ладожская, 34 и кадастровый номер 63:08:0108007:0053 по адресу: г. Сызрань, ул. Ладожская, 38.

Полагая, что названное постановление является незаконным и нарушающим его права и законные интересы, заявитель обратился в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суд исходил из того, что рекомендация об отказе в изменении вида разрешенного использования спорных земельных участков не могли служить препятствием для изменения вида разрешенного использования земельного участка применительно к статьям 209, 263, 279 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).

Ответчиком не представлено доказательств выкупа муниципальным образованием городской округ Сызрань спорных земельных участков для муниципальных нужд, в том числе для расширения дорог в районе кольцевой развязки у обувной фабрики и строительства путепровода в направлении ул. Мира. Следовательно, заявитель, будучи собственником спорных участков вправе по своему усмотрению осуществлять в отношении них права собственника. Вопрос об изменении вида разрешенного использования на "размещение автомойки" Рыжовым В.Е. не ставился.

Факт соответствия либо несоответствия санитарно-эпидемиологическим нормам объектов, расположенных в настоящее время на спорных участках, по мнению суда, правового значения для данного дела не имеет, т.к. это может оказывать влияние лишь при рассмотрении вопроса о вводе объекта капитального строительства, расположенного на спорных земельных участках, в эксплуатацию. В случае, если этот объект возведен с нарушениями требований санитарно-эпидемиологическим нормам и создает угрозу жизни и здоровью граждан, ответчик вправе в силу пункта 2 статьи 222 ГК РФ требовать в судебном порядке его сноса. В то же время, это не препятствует заявителю возвести на спорных земельных участках новое строение, в соответствии с требованиями действующего законодательства, при этом, используя его как нежилое здание, либо привести в соответствие с этими требованиями имеющееся строение.

Доводов, обосновывающих невозможность изменения разрешенного использования спорных земельных участков с "для индивидуального строительства жилого дома" на "под нежилым зданием" ответчиком не представлено.

Ответчик в соответствии со статьей 200 АПК РФ не доказал соответствия оспариваемого решения закону.

Между тем суды обеих инстанций не учли следующего.

По смыслу подпункта 3 пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" органы местного самоуправления, принимают решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования с учетом результатов публичных слушаний. Результаты публичных слушаний носят рекомендательный характер.

В то же время ответственность за правильность принимаемого решения лежит на органе местного самоуправления. Результаты публичных слушаний являются одним из факторов, подлежащих учету при принятии такого решения.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 19.11.2008 по делу N А55-4993/200 заявление Рыжова В.Е., о признании недействительным постановления главы администрации городского округа Сызрань от 08.04.2008 N 687 "О проведении публичных слушаний по вопросу изменения вида разрешенного использования земельных участков, кадастровый номер 63:08:0108007:0057, местоположение: Самарская область, г. Сызрань, ул. Ладожская, 36, кадастровый номер 63:08:0108007:0053, местоположение: Самарская область, г. Сызрань, ул. Ладожская, 38, кадастровый номер 63:08:0108007:0060, местоположение: Самарская область, г. Сызрань, ул. Ладожская, 34 оставлено без удовлетворения. Причем Арбитражный суд Самарской области указал, что постановление главы администрации городского округа Сызрань Самарской области от 08.04.2008 N 687, согласно которому проведение публичных слушаний на территории городского округа Сызрань по вопросу изменения вида разрешенного использования земельных участков, назначено на 22.04.2008 издано главой администрации городского округа Сызрань Самарской области в пределах своих полномочий, в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Согласно протоколу публичных слушаний от 22.04.2008 (л.д. 25-31) рекомендовано отказать в изменении вида разрешенного использования спорных земельных участков.

В основе рекомендации об отказе указано то, что планируется расширение дорог в районе кольцевой развязки у обувной фабрики и строительство путепровода в направлении ул. Мира, кроме того, автомойка свыше двух постов, согласно СанПиН 2.2.1/2.1.1.984-00, должна находиться не менее 100 м от жилой застройки.

При вынесении решения судом первой и апелляционной инстанции сделан противоречащий нормам материального права вывод о том, что данные основания не могут служить препятствием для изменения вида разрешенного использования земельного участка.

В соответствии со статьей 263 ГК РФ собственнику земельного участка предоставлено право возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам.

Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка (пункт 2 статьи 260 ГК РФ).

Согласно статье 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается, осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

В соответствии со статьей 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на следующих принципах: обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования; обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществление строительства на основе документов территориального планирования и правил землепользования и застройки; ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации, настоящий Кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства основываются на следующих принципах:

- единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

- сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

В соответствии со статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 07.05.2009) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся: утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа.

В соответствии со статьей 28 того же закона, на публичные слушания должны выноситься вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки.

Согласно пункту 8 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации на основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации.

В соответствии с пунктом 9 той же статьи на основании указанных в части 8 настоящей статьи рекомендаций глава местной администрации в течение трех дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения.

Физическое или юридическое лицо вправе оспорить в судебном порядке решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения.

Согласно части 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

В 2004 году Рыжову В.Е. на основании распоряжения администрации г. Сызрани было разрешено строительство индивидуального 2-х квартирного жилого дома с нежилыми помещениями на земельном участке, расположенном по адресу: г. Сызрань ул. Ладожская, 36-38. Но, несмотря на данное разрешение на вышеуказанном земельном участке Рыжов построил нежилое помещение, которое используется под мойку автомобилей. За разрешением на строительство автомойки в администрацию городского округа Сызрань Рыжов не обращался. Указанное строение является самовольной постройкой, т.к. было построено на земельном участке, не предназначенном для этих целей, без соответствующих разрешений.

Представители сторон подтвердили данное обстоятельство.

По смыслу статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации по результатам публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования, принимается решение до начала строительства объекта недвижимости в соответствии с установленным порядком строительства.

Строительство автомойки Рыжовым произведено без соблюдения им установленного порядка землепользования, поэтому нельзя считать, что его право на использование земельного участка, находящегося у него в собственности соответствует земельному и градостроительному законодательству. Более того, оспаривание его права на самовольную постройку, материалами дела не подтверждено.

Кроме того, в соответствии со статьей 38 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии" санитарные правила разрабатываются в связи с установленной необходимостью санитарно-эпидемиологического нормирования факторов среды обитания и условий жизнедеятельности человека.

Санитарные правила должны предусматривать определение санитарно-эпидемиологических требований предотвращения вредного воздействия факторов среды обитания на здоровье населения; установление критериев безопасности и (или) безвредности, гигиенических и иных нормативов факторов среды обитания.

А в соответствии с пунктом 3 статьи 39 этого же закона, соблюдение санитарных правил является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.

При таких обстоятельствах, довод ответчика о невозможности изменения вида разрешенного использования спорных участков, в связи с тем, что расположенная на них автомойка не соответствует СанПиН 2.2.1/2.1.1.984-00 отклонен судом первой инстанции в нарушение вышеназванных норм материального права.

Более того, суд указал на право истца на возведение на спорных земельных участках нового строения, в соответствии с требованиями действующего законодательства, при этом, используя его как нежилое здание, либо привести в соответствие с этими требованиями имеющееся строение.

Таким образом, оспариваемый ненормативный акт - постановление главы администрации городского округа Сызрань от 08.05.2008 N 977, соответствует нормам ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Градостроительному и Земельному кодексам Российской Федерации, а также принято в пределах компетенцией администрации.

Суды неправомерно пришли к выводу о том, что при изначальном нарушении истцом законодательства, подлежал изменению вид разрешенного использования земельных участков.

В силу норм статьи 2 АПК РФ судебные акты арбитражных судов не могут подменять собой решения органов местного самоуправления по вопросам, отнесенным к их компетенции, тем более в случаях, когда на эти органы законом прямо возложена обязанность принятия соответствующих решений.

При указанных обстоятельствах судом первой инстанции сделан не правильный вывод о том, что оспариваемое постановление не соответствует закону и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем заявленные требования удовлетворены не правомерно.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа постановил:

решение Арбитражного суда Самарской области от 05.02.2009 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.05.2009 отменить.

В удовлетворении заявления о признании постановления главы администрации городского округа Сызрань от 08.05.2008 N 977 "Об отказе в изменении разрешенного использования земельных участков, кадастровый номер 63:08:0108007:0057, местоположение: Самарская область, г. Сызрань, ул. Ладожская, 36, кадастровый номер 63:08:0108007:0060, местоположение: Самарская область, г. Сызрань, ул. Ладожская, 34" в части отказа в изменении вида разрешенного использования в отношении принадлежащих истцу на праве собственности указанных земельных участков постановления главы администрации городского округа Сызрань, Самарской области отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.