Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 12 июля 2010 г. по делу N А57-26247/2009 Арбитражный суд, исследовав все материалы дела, пришел к законному выводу о том, что действия антимонопольного органа по выдаче оспариваемого ненормативного акта и предписания направлены на устранение допущенного исполнительным органом муниципального образования нарушения антимонопольного законодательства и являются правомерными (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа
от 12 июля 2010 г. по делу N А57-26247/2009
(извлечение)

Резолютивная часть постановления объявлена 5 июля 2010 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 июля 2010 года.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области, г. Саратов,

на постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.03.2010 по делу N А57-26247/2009,

по заявлению муниципального унитарного специализированного похоронного предприятия "Ритуал", г. Саратов, администрации муниципального образования "Город Саратов", г. Саратов, о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области, г. Саратов, при участии заинтересованного лица - Комитета дорожного хозяйства администрации муниципального образования "Город Саратов", г. Саратов,

установил:

муниципальное унитарное специализированное похоронное предприятие "Ритуал" (далее - МУСПП "Ритуал", предприятие) и администрация муниципального образования "город Саратов" (далее - Администрация) обратились в Арбитражный суд Саратовской области с заявлениями о признании недействительными решения и предписания Управления федеральной антимонопольной службы по Саратовской области (далее - УФАС по Саратовской области, Управление, антимонопольный орган) от 20.10.2009 по делу N 31/ов.

Определением арбитражного суда от 24.12.2009 арбитражные дела N А57-26247/2009 и N А57-26665/2009 объединены в одно производство с присвоением делу N А57-26247/2009.

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 08.02.2010 в удовлетворении заявленных требований Администрации и МУСПП "Ритуал" отказано в полном объеме.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.03.2010 решение суда первой инстанции отменено в части.

Признано недействительным решение Управления от 20.10.2009 N 31/ов в части выдачи Администрации предписания о расторжении: договора аренды земельного участка от 03.12.2998 N 2035, расположенного по адресу: г. Саратов, Завокзальный поселок (Национальное (Кулугурское и Еврейское) кладбище); договора аренды земельного участка от 03.12.1998 N 203, расположенного по адресу: г. Саратов, ул. Соколовая (Воскресенское кладбище); договора аренды земельного участка от 03.12.1998 N 2037, расположенного по адресу: г. Саратов, Соколовая гора (Мусульманское кладбище); договора аренды земельного участка от 04.06.1998 N 584, расположенного по адресу: г. Саратов, пос. Н.Увек (Увекское кладбище); договора аренды земельного участка от 10.12.2007 N 1156, расположенного по адресу: г. Саратов, п. Елшанка (Елшанское кладбище); договора аренды земельного участка от 03.04.2008 N 7, договора аренды земельного участка от 16.05.2008 N 9, расположенного по адресу: г. Саратов, Н.Увек участок 2.

Признано недействительным решение Управления от 20.10.2009 N 31/ов в части отмены постановления Администрации г. Саратова от 12.11.1998 N 600-80, в соответствии с которым земельный участок для размещения кладбища (Саратовский район) предоставлен МУССП "Ритуал" в постоянное бессрочное пользование.

Признано недействительным решение Управления в части передачи территории земель общественных кладбищ г. Саратова в ведение администрации муниципального образования г. Саратов.

Признано недействительным предписание Управления от 20.10.2009 N 31/ов об обязании Администрации в срок до 15.12.2009 расторгнуть договор аренды земельного участка от 03.12.2998 N 2035, расположенного по адресу: г. Саратов, Завокзальный поселок (Национальное (Кулугурское и Еврейское) кладбище); договор аренды земельного участка от 03.12.1998 N 203, расположенного по адресу: г. Саратов, ул. Соколовая (Воскресенское кладбище); договора аренды земельного участка от 03.12.1998 N 2037, расположенного по адресу: г. Саратов, Соколовая гора (Мусульманское кладбище); договор аренды земельного участка от 04.06.1998 N 584, расположенного по адресу: г. Саратов, пос. Н.Увек (Увекское кладбище); договор аренды земельного участка от 10.12.2007 N 1156, расположенного по адресу: г. Саратов, п. Елшанка (Елшанское кладбище); договор аренды земельного участка от 03.04.2008 N 7, договор аренды земельного участка от 16.05.2008 N 9, расположенного по адресу: г. Саратов, Н.Увек, участок 2.

Признано недействительным предписание Управления от 20.10.2009 N 31/ов об обязании Администрации в срок до 15.12.2009 передать территории земель общественных кладбищ в г. Саратове в ведение Администрации.

Признано недействительным предписание Управления от 20.10.2009 N 31/ов в части отмены постановления Администрации г. Саратова о 12.11.1998 N 600-80, в соответствии с которым земельный участок для размещения кладбища (Саратовский район) предоставлен МУССП "Ритуал" в постоянное бессрочное пользование.

В остальной части решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Не согласившись с постановлением апелляционного суда, УФАС по Саратовской области обратилось в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит его отменить, ссылаясь на неправильное применение апелляционным судом норм материального права.

До принятия постановления по кассационной жалобе в судебном заседании был объявлен перерыв с 29.06.2010 до 14 часов 30 минут 05.07.2010.

Проверив законность обжалуемого судебного акта в соответствии со статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия считает ее подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Как усматривается из материалов дела, 29.10.2008 Комиссией по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства УФАС по Саратовской области было рассмотрено дело N 7-62 в отношении МУСПП "Ритуал". В соответствии с решением Комиссии от 29.10.2008 МУСПП "Ритуал" было признано нарушившим требования части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Кроме того, Комиссией были установлены обстоятельства, способствующие, по мнению антимонопольного органа, совершению МУСПП "Ритуал" нарушений антимонопольного законодательства и позволяющие сделать вывод о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства и в действиях Администрации, в связи с чем в отношении Администрации было возбуждено дело N 31/ов о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения частей 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Согласно материалам дела МУСПП "Ритуал" осуществляет свою деятельность в соответствии с постановлением Администрации г. Саратова от 18.12.2006 N 457А "О порядке деятельности специализированной службы МУСПП "Ритуал" и порядке работы муниципальных кладбищ".

В соответствии с Временным положением о порядке деятельности специализированной службы МУСПП "Ритуал", утвержденным постановлением Администрации города Саратова от 18.12.2006 N 457А (далее - Положение), на специализированное предприятие возложены полномочия органа местного самоуправления в области организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения.

Согласно пункту 2 Положения Саратовские городские кладбища являются муниципальной собственностью и находятся в хозяйственном ведении специализированной службы по вопросам похоронного дела МУСПП "Ритуал".

Утвержден перечень кладбищ, находящихся в ведении предприятия, закреплены земельные границы и переданы земельные территории с документами.

Предприятию как специализированной службе переданы полномочия по организации похоронного дела и погребению. К функциям предприятия отнесены предоставление полного объема ритуальных услуг, в том числе выделение земельных участков под захоронение. На переданных в ведение предприятия муниципальных кладбищах предприятием осуществляются функции по инвентаризации захоронений, по регистрации захоронений, выдаче пропусков на въезд катафалка с гробом и телом умершего на территорию кладбища, а также другие функции контрольно-распорядительного характера.

По результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольным органом принято решение от 20.10.2009 по делу N 31-ов, в котором сделан вывод о том, что действия Администрации, выразившиеся в наделении предприятия функциями органа местного самоуправления, влекут создание преимущественных условий деятельности для предприятия и необоснованное препятствование осуществлению деятельности иных субъектов, действовавших на рынке оказания ритуальных услуг, нарушают требования пункта 1, пункта 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

На основании принятого решения антимонопольный орган вынес предписание в адрес Администрации от 20.10.2009 об обязании прекратить упомянутые нарушения Закона о защите конкуренции, а именно: внести изменения в постановление Администрации г. Саратова от 18.12.2006 N 457А "О порядке деятельности специализированной службы МУСПП "Ритуал" и порядке работы муниципальных кладбищ" путем исключения пунктов о передаче в ведение предприятия общественных кладбищ и наделении его функциями органов местного самоуправления, в том числе функциями по выделению земельных участков под захоронение, осуществлению контроля за соблюдением порядка захоронения на кладбищах, формированию и сохранению архивного фонда документов по регистрации захоронений на кладбищах; расторгнуть договоры аренды земельных участков, на которых находятся кладбища; отменить постановление Администрации г. Саратова от 12.11.1998 N 600-80, в соответствии с которым земельный участок для размещения кладбища (Саратовский район) предоставлен МУССП "Ритуал" в постоянное бессрочное пользование; передать территории земель общественных кладбищ в городе Саратове в ведение Администрации; Администрации собственными силами осуществлять функции по оформлению и выдаче разрешения на захоронение на территории общественных кладбищ г. Саратова, выделению земельных участков для захоронений на территории общественных кладбищ, осуществлению регистрации захоронения умершего в регистрационной книге, контролю за соблюдением порядка захоронений на кладбищах г. Саратова на плановых секторах, в семейных оградах, установление режима кладбищ г. Саратова, выдаче пропусков на въезд катафалка с гробом и телом умершего на территорию кладбищ г. Саратова, формированию и сохранности архивного фонда документов по регистрации захоронений на кладбищах и прочие функции, отнесенные действующим законодательством к функциям органа местного самоуправления.

Администрация и МУСПП "Ритуал", не согласившись с решением и предписанием Управления, оспорили их в судебном порядке.

Согласно пункту 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) совершать действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В силу пункта 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления.

Федеральным законом от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения отнесены к вопросам местного значения муниципального образования.

В силу статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении) организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение и оказание услуг по погребению возложено на специализированные службы по вопросам похоронного дела, создаваемые органами местного самоуправления.

В соответствии с Уставом МУСПП "Ритуал" предприятие создано в целях оказания ритуальных услуг в городе Саратове и получения прибыли.

Согласно Закону о погребении общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления; порядок их деятельности определяется органами местного самоуправления (статья 18 Закона о погребении). Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, Законом не предусмотрена.

Администрацией г. Саратова 18.12.2006 утверждено постановление "О порядке деятельности специализированной службы МУСПП "Ритуал" и порядке работы муниципальных кладбищ".

Пунктом 1 указанного Постановления было утверждено Временное положение о порядке деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела в городе Саратове.

В соответствии с данным положением специализированной службе по вопросам похоронного дела переданы следующие полномочия: по оформлению разрешения на захоронение, по определению времени захоронения, установки надгробных сооружений и помещений кладбищ, по формированию и сохранности архивного фонда документов по регистрации захоронений на кладбищах.

Пунктом 19 Положения установлено, что каждое захоронение регистрируется администрацией кладбища в книге установленной формы с указанием номера участка захоронения и могилы.

Пункт 21 Положения устанавливает, что содержание кладбищ осуществляет специализированная служба за счет средств местного бюджета, а также иных источников финансирования.

Пунктом 2 Постановления Администрации города Саратова от 18.12.2006 N 457А "О порядке деятельности специализированной службы МУСПП "Ритуал" и порядке работы кладбищ" утверждено Временное положение о порядке работы муниципальных кладбищ в городе Саратове (далее - Положение о кладбищах).

Пунктом 2 Положения о кладбищах установлено, что Саратовские городские кладбища являются муниципальной собственностью и находятся в ведении специализированной службы по вопросам похоронного дела - МУСПП "Ритуал". Пунктом 4 положения о кладбищах установлено, что место под захоронение на городских кладбищах предоставляется при предъявлении администрации кладбища счета-заказа и разрешения на захоронение, выдаваемых специализированной службой.

В соответствии с Положением о кладбищах администрации кладбища переданы следующие полномочия: по выдаче разрешений на захоронение умершего в существующую могилу и на свободном месте родственного участка; по регистрации захоронений в книге, установленной формы; по сносу надмогильных сооружений, установленных за пределами границ выделенного участка захоронения; по выдаче пропусков на катафальные транспортные средства; по утверждению схем движения и стоянок транспортных средств на территории кладбищ.

Специализированной службе по вопросам похоронного дела также переданы следующие полномочия: по выдаче разрешений на захоронение урн с прахом в землю на родственном участке; по перерегистрации захоронений на другого гражданина; по выдаче разрешений на представление места для захоронения; по разрешению установки памятников в зимний период; по признанию могилы бесхозной.

Таким образом, судами обеих инстанций сделан правильный вывод о том, что постановление администрации г. Саратова от 18.12.2006 N 457А "О порядке деятельности специализированной службы МУССП "Ритуал" и порядке работы муниципальных кладбищ" создает преимущественные условия для деятельности предприятия как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на том же рынке, противоречит нормам статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Частично отменяя решение суда первой инстанции, апелляционный суд сделал вывод о том, что антимонопольный орган в силу норм статьи 23 Закона о защите конкуренции не наделен полномочиями по выдаче предписания о расторжении договоров.

При этом апелляционный суд исходил из анализа положений подпункта "и" пункта 2 статьи 23 названного Закона, где говорится о выдаче антимонопольным органом предписаний хозяйствующим субъектам. Между тем оспариваемое предписание выдано органу местного самоуправления.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду подпункт "и" части 2 пункта 1 статьи 23 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции"

Возможность выдачи антимонопольным органом предписаний органам местного самоуправления регламентируется пунктом 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции, где установлено, что антимонопольный орган выдает органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания: об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство; о прекращении или об изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство; о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства; о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Как следствие, необоснованным является и вывод апелляционного суда о том, что передача земель кладбищ в ведение администрации могла явиться следствием расторжения договоров аренды. По мнению апелляционного суда, поскольку антимонопольный орган не вправе был выносить решение и предписание о расторжении договоров аренды, следовательно, требование о передаче территории земель общественных кладбищ в г. Саратове также является недействительным".

Между тем правомерность выдачи антимонопольным органом предписания в части передачи земель общественных кладбищ в ведение администрации МО "Город Саратов" подтверждается правовой позицией Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 23.09.2008 N 12027/07, в котором предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю по аналогичному вопросу с вышеупомянутой формулировкой признано соответствующим действующему законодательству.

Судебная коллегия соглашается также с доводами кассационной жалобы об обоснованности решения и предписания антимонопольного органа в части отмены постановления администрации г. Саратова от 12.11.2008 N 600-80.

Апелляционный суд пришел к выводу о недоказанности того, что на земельном участке площадью 173 га по Петровскому тракту, переданному предприятию на основании упомянутого постановления, расположены земли, непосредственно занятые кладбищем;

Однако постановлением администрации г. Саратова от 12.11.1998 N 600-80 МУСПП "Ритуал" в постоянное бессрочное пользование был передан земельный участок площадью 173 га для обустройства кладбища по Петровскому тракту. На данный земельный участок у МУСПП "Ритуал" оформлено свидетельство о государственной регистрации права от 22.06.2004.

Согласно информации о земельных участках, на которых расположены кладбища г. Саратова, представленной в Саратовское УФАС России МУСПП "Ритуал" (от 29.05.2008 исх. N 409), на указанном земельном участке площадью 173 га, переданном МУСПП "Ритуал" администрацией города в постоянное бессрочное пользование, располагается и действует Новое городское кладбище (Саратовская область, Саратовский район, развилка у поселка Елшанка на поселок Татищево, по Петровскому тракту).

Как следует из раздела 5 Плана мероприятий по подготовке к празднованию Дня Победы на объектах предприятия, утвержденных директором МУСПП "Ритуал" Шулекиным М.Н. 19.03.2009, представленного в Саратовское УФАС России сопроводительным письмом от 02.10.2009 исх. N 638, на Новом городском кладбище планировалось проведение работы по уходу за могилами 50 участников ВОВ.

Следовательно, вывод апелляционного суда о том, что земельный участок, переданный МУСПП "Ритуал" по постановлению N 600-80, не используется под размещение кладбища не основан на фактических материалах дела.

Арбитражный суд Саратовской области, исследовав все материалы дела, пришел к законному выводу о том, что действия Саратовского УФАС России по выдаче оспариваемого решения и предписания направлены на устранение допущенного Администрацией нарушения антимонопольного законодательства и являются правомерными.

При таких обстоятельствах у апелляционного суда не имелось правовых оснований для частичной отмены решения суда первой инстанции, в связи с чем постановление апелляционной инстанции в части отмены решения суда первой инстанции подлежит отмене, как принятое с нарушением норм материального права, решение суда первой инстанции - оставлению без изменения. В остальной части оба судебных акта подлежат оставлению без изменения.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 5 части 1 статьи 287, статьями 286, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа постановил:

постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.03.2010 по делу N А57-26247/2009 в части отмены решения Арбитражного суда Саратовской области от 08.02.2010 отменить, в отмененной части оставить в силе решение Арбитражного суда Саратовской области.

В остальной части решение Арбитражного суда Саратовской области от 08.02.2010 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.03.2010 по данному делу оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.