Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 21 сентября 2010 г. по делу N А06-7413/2009 Ссылки заявителей в своих заявлениях по делу на нормы права суд кассационной инстанции находит несостоятельными, поскольку нормы, на которые ссылается общество, не устанавливают исключение для органов местного самоуправления по реализации соответствующих оспариваемых заявителями (соистцами) полномочий в целях создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа. Доводы, изложенные в кассационной жалобе, не могут служить основаниями к отмене обжалуемого судебного акта (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа
от 21 сентября 2010 г. по делу N А06-7413/2009
(извлечение)

Резолютивная часть постановления объявлена 16 сентября 2010 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 сентября 2010 года.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью Пассажирская автотранспортная компания "Экспресс-Газель" и индивидуального предпринимателя Обручева Виталия Николаевича,

на решение Арбитражного суда Астраханской области от 04.05.2010 по делу N А06-7413/2009,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью Пассажирская автотранспортная компания "Экспресс-Газель", индивидуального предпринимателя Обручева Виталия Николаевича к администрации г. Астрахани о признании частично недействующим Положения о порядке осуществления проверок за соблюдением действующего законодательства в сфере транспортного обслуживания населения г. Астрахани, утвержденного постановлением Мэра г. Астрахани от 20.08.2009 N 4015-м "О мерах по организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом на регулярных муниципальных маршрутах г. Астрахани",

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Пассажирская автотранспортная компания "Экспресс-Газель" (далее - ООО "ПАК "Экспресс-Газель", общество) обратилось в Арбитражный суд Астраханской области с заявлением к администрации города Астрахани о признании недействующим постановления мэра города Астрахани от 20.08.2009 N 4015-м "О мерах по организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом на регулярных муниципальных маршрутах города Астрахани".

Заявитель в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) изменил (уточнил) предмет заявленных требований и просил признать недействующими пункты 2, 3, 5 и абзацы 1, 2, 4, 5 пункта 6 Положения о порядке осуществления проверок за соблюдением действующего законодательства в сфере транспортного обслуживания населения города Астрахани, утвержденного постановлением мэра города Астрахани от 20.08.2009 N 4015-м "О мерах по организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом на регулярных муниципальных маршрутах города Астрахани".

04.03.2010 судом вынесено определение о вступлении предпринимателя Обручева В.Н. в дело в качестве соистца (л.д. 76, 85, 86-87).

Решением Арбитражного суда Астраханской области от 04.05.2010 обществу и индивидуальному предпринимателю Обручеву В.Н. в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной инстанции дело не пересматривалось.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, общество и предприниматель обратились в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просили решение суда первой инстанции отменить. По мнению подателей жалобы, судом неправильно применены нормы материального и процессуального права, что привело к принятию незаконного решения.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, проверив в соответствии со статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) законность обжалуемого судебного акта, не находит оснований для его отмены, исходя из следующего.

Постановлением мэра города Астрахани от 20.08.2009 N 4015-м было утверждено Положение о порядке осуществления проверок за соблюдением действующего законодательства в сфере транспортного обслуживания населения города Астрахани "О мерах по организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом на регулярных муниципальных маршрутах города Астрахани".

Данное Постановление вместе с Положением было опубликовано 27.08.2009 в печатном издании "Горожанин" (Плюс четыре) N 35 (л.д. 82).

Заявители, согласно лицензиям, имеющимся в деле, осуществляют деятельность по перевозке пассажиров автотранспортом на территории Российской Федерации. Следовательно, отдельные положения оспариваемого по настоящему делу нормативного правового акта касаются прав заявителей, в связи с чем, в силу части 1 статьи 192 АПК РФ, заявители имеют право на обращение в арбитражный суд с соответствующим требованием.

Обжалуемое Положение адресовано неопределенному кругу лиц и рассчитано на неоднократное применение, кроме того, настоящее Положение действует независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные Положением.

В связи с чем, суд считает, что Положение о порядке осуществления проверок за соблюдением действующего законодательства в сфере транспортного обслуживания населения города Астрахани, утвержденного постановлением мэра города Астрахани от 20.08.2009 N 4015-м "О мерах по организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом на регулярных муниципальных маршрутах города Астрахани" является нормативным правовым актом.

Заявители обжалуют следующие положения данного нормативного правового акта:

Пункт 2 Положения, согласно которому уполномоченными лицами на осуществление проверок за соблюдением действующего законодательства в сфере транспортного обслуживания населения города Астрахани являются работники управления транспорта и пассажирских перевозок администрации города;

Пункт 3 Положения, согласно которому проверки деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих на территории города Астрахани пассажирские перевозки автомобильным транспортом по регулярным муниципальным маршрутам, производятся на предмет соответствия выполняемых пассажирских перевозок требованиям действующего законодательства в сфере транспортного обслуживания населения города Астрахани;

Пункт 5 Положения, согласно которому выполнение уполномоченными лицами своих функциональных задач по проверке за соблюдением действующего законодательства в сфере транспортного обслуживания населения города Астрахани осуществляется в соответствии с графиком, утверждаемым руководством Управления, по обращениям и заявлениям граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации из средств массовой информации;

Абзац 1 пункта 6 Положения, согласно которому уполномоченные лица имеют право осуществлять проверки соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами, в том числе путем остановки автобусов при следовании их по направлениям пролегания маршрутов действующего законодательства, регулирующего перевозку пассажиров автомобильным транспортом на муниципальных маршрутах регулярного сообщения на территории города Астрахани;

Абзац 2 пункта 6 Положения, согласно которому уполномоченные лица имеют право требовать у водителя, управляющего транспортным средством на момент проверки, представления документов, необходимых для осуществления пассажирских перевозок на муниципальных маршрутах регулярного сообщения, предусмотренных действующим законодательство;

Абзац 4 пункта 6 Положения, согласно которому уполномоченные лица имеют право вызывать руководителей юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (законных представителей), граждан (водителей) в назначенное время и место для дачи устных и письменных объяснений по обстоятельствам совершенного правонарушения;

Абзац 5 пункта 6 Положения, согласно которому уполномоченные лица имеют право составлять по результатам проверок акты и представлять их для ознакомления юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, гражданам, осуществляющим перевозку пассажиров автомобильным транспортом на муниципальных маршрутах регулярного сообщения на территории города Астрахани.

Арбитражный суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, правомерно исходил из следующего.

Частью 4 статьи 6 Федерального закона от 10.2.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" органы местного самоуправления наделены правом, в пределах своей компетенции, решать вопросы безопасности дорожного движения.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду ФЗ от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ

Согласно пункту 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа отнесены к вопросам местного значения городского округа.

В силу части 1 Устава муниципального образования "город Астрахань" мэр города Астрахани в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами Астраханской области, настоящим Уставом, нормативными правовыми актами Городской думы муниципального образования "Город Астрахань" издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, а также распоряжения по вопросам организации работы администрации г. Астрахани.

Исходя из вышеназванных положений, оспариваемое по настоящему делу Положение утверждено мэром города Астрахани в пределах предоставленных ему полномочий по вопросам местного значения, поскольку создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа отнесены к вопросам местного значения городского округа.

Согласно пункту 5 статьи 58 Устава в сфере транспортного обслуживания администрация г. Астрахани осуществляет следующие полномочия:

- определяет места остановок общественного транспорта на территории г. Астрахани, обеспечивает их указателями и необходимым оборудованием;

- руководит транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности;

- осуществляет контроль за работой транспортных предприятий и организаций на территории г. Астрахани;

- согласовывает маршруты и графики движения транспорта;

- привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию предпринимателей, предприятия и организации, действующих на территории г. Астрахани.

Кроме того, решением Совета муниципального образования "Город Астрахань" от 15.03.2005 N 49 утверждены "Правила организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом на регулярных маршрутах г. Астрахани", в соответствии с которыми заказчиком (организатором) пассажирских перевозок на территории г. Астрахани является администрация г. Астрахани либо уполномоченный Мэром города орган.

Таким образом, администрация города Астрахани, координируя и контролируя деятельность субъектов всех форм собственности, осуществляющих пассажирские перевозки на территории города Астрахани, осуществляет дорожную, перевозочную и иную связанную с транспортным процессом деятельность (Постановление ФАС Поволжского округа от 16.06.2009 г. N А06-30/2009).

Следовательно, пункт 2 Положения соответствует вышеназванным нормативным правовым актам, поскольку без проведения проверок невозможно осуществлять должный контроль деятельности субъектов, осуществляющих пассажирские перевозки на территории города Астрахани, который в силу вышеназванных норм возложен на администрацию города.

Согласно пункту 3.1 Правил организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом на регулярных муниципальных маршрутах Астрахани, утвержденных решением Совета муниципального образования "город Астрахань" от 15.03.2005 N 49, привлечение перевозчиков к пассажирским перевозкам автомобильным транспортом по регулярным муниципальным маршрутам осуществляется только на основании договора с заказчиком (организатором).

Таким образом, пункт 3 оспариваемого Положения также соответствует вышеназванным нормативным правовым актам, поскольку в целях создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения, администрация города уполномочена на проведение проверок хозяйствующих субъектов, осуществляющих на территории города Астрахани пассажирские перевозки автомобильным транспортом по регулярным муниципальным маршрутам, на предмет соответствия выполняемых пассажирских перевозок требованиям действующего законодательства в сфере транспортного обслуживания населения города.

Согласно пункту 4 статьи 2 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" от 26.12.2008 N 294-ФЗ муниципальный контроль - деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами в случае, если указанный порядок не предусмотрен законом субъекта Российской Федерации.

В силу вышеприведенных норм суд приходит к выводу, что администрация города Астрахани в целях решения вопросов безопасности дорожного движения, создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения, фактически осуществляет муниципальный контроль, не смотря на то, что статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" такая деятельность не поименована буквально как муниципальный контроль.

Следовательно, в силу статьи 1 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" от 26.12.2008 N 294-ФЗ к действиям Администрации города Астрахани по координации и контролю деятельности субъектов всех форм собственности, осуществляющих пассажирские перевозки на территории города Астрахани, подлежат применению положения настоящего Закона.

В соответствии с частью 3 статьи 9 названного Закона плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов. В силу части 5 названной нормы утвержденный руководителем органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля ежегодный план проведения плановых проверок доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля в сети "Интернет" либо иным доступным способом.

Таким образом, плановые проверки хозяйствующих субъектов осуществляются в соответствии с планом (графиком), утвержденным руководителем органа контроля.

В силу пункта 2 части 2 статьи 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" основанием для проведения внеплановой проверки является поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации, в том числе о возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан и о нарушении прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).

Названный Закон также не устанавливает запрет на проведение внеплановых проверок в соответствии с графиком, утверждаемым руководством органа муниципального контроля, при условии наличия соответствующих обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, поступления соответствующей информации из средств массовой информации, в связи с чем, вывод суда о том, что пункт 5 оспариваемого Положения соответствует вышеназванным нормам является обоснованным.

В соответствии с параграфом 2, пунктами 3.2, 3.5, 4.1, 5.1.2 "Правил организации пассажирских перевозок АТ на регулярных муниципальных маршрутах г. Астрахани", утвержденных Решением Совета муниципального образования "город Астрахань" от 15.03.2005 N 49, запрещается осуществление перевозок пассажиров по регулярным муниципальным маршрутам г. Астрахани в отсутствие утвержденного Заказчиком, то есть Администрацией, графика (расписания) движения.

В силу пунктов 2.1, 2.1.1 типового договора использования муниципального маршрута пассажирского автотранспорта, являющегося приложением N 1 к Постановлению мэра города Астрахани от 23.06.2005 N 917-м, администрация города Астрахани имеет право контролировать выполнение перевозчиком Правил организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом на регулярных муниципальных маршрутах Астрахани и положений данного договора. Также Администрация вправе утверждать маршрут и графики движения пассажирского автотранспорта на используемом регулярном муниципальном маршруте.

Согласно пункту 2.1.6 названного типового договора администрация имеет право приостановить действие договора при нарушении перевозчиком обязательств, предусмотренных Правилами организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом на регулярных муниципальных маршрутах Астрахани и настоящим договором до устранения выявленных нарушений. По результатам контрольных проверок составляется акт, который подписывается нарушителем (отказ от подписания акта не является основанием для освобождения от ответственности).

Согласно пункту 2.1.7 типового договора администрация города Астрахани имеет право расторгнуть с перевозчиком договор в случае, если перевозчиком не принято действенных мер по устранению нарушений (оформленных протоколом, актом в количестве более 5 в течение года), связанных с выполнением Правил организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом на регулярных муниципальных маршрутах Астрахани, Правил пользования автобусами, работающими на регулярных муниципальных маршрутах Астрахани, нарушением безопасности перевозок или не выполнением обязательств, предусмотренных настоящим Договором.

Статья 6 Федерального закона от 12.08.1995 N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" не относит к оперативно-розыскным мероприятиям действия по остановкам транспортных средств и по истребованию у соответствующих лиц необходимых при проверке документов.

На основании изложенного абзац 1 пункта 6 оспариваемого Положения в части установления права уполномоченных лиц на осуществление проверки соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, в том числе путем остановки автобусов при следовании их по направлениям пролегания маршрутов, действующего законодательства, регулирующего перевозку пассажиров автомобильным транспортом на муниципальных маршрутах регулярного сообщения на территории города Астрахани, соответствует пункту 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В соответствии со статьей 21 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица, индивидуальный предприниматель, его уполномоченный представитель при проведении проверки имеют право:

1) непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

2) получать от органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц информацию, которая относится к предмету проверки и предоставление которой предусмотрено настоящим Федеральным законом;

3) знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля;

4) обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, повлекшие за собой нарушение прав юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Следовательно, абзац 4 пункта 6 оспариваемого Положения, в части прав уполномоченных лиц вызывать руководителей юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (законных представителей), в назначенное время и место для дачи устных и письменных объяснений по обстоятельствам совершенного правонарушения соответствует вышеназванной норме и направлен на обеспечение прав названных лиц предоставлять свои доводы по результатам проверки.

Согласно части 1 статьи 16 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" по результатам проверки должностными лицами органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах.

В связи с чем абзац 5 пункта 6 оспариваемого Положения в части установления права уполномоченным лицам составлять по результатам проверок акты и представлять их для ознакомления юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозку пассажиров автомобильным транспортом на муниципальных маршрутах регулярного сообщения на территории города Астрахани, соответствует вышеназванной норме, а также пункту 3 статьи 21 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

При таких обстоятельствах ссылки заявителей в своих заявлениях по делу на Положение "Об управлении автотранспортного, городского электротранспортного и автодорожного надзора", утвержденного Приказом руководителя Федеральной службы по надзору в сфере транспорта Российской Федерации от 08.10.2004 N НА-199фс, на статью 11 Закона "О милиции" от 18.04.1991 N 1026-1, на Указ Президента Российской Федерации от 15.06.1998 N 711, на Наставление по работе дорожно-патрульной службы государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД РФ, утвержденной Приказом МВД России от 20.04.1999 N 297 (утратившее силу в настоящее время), на Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 395 суд кассационной инстанции находит также несостоятельными, поскольку нормы, на которые ссылается общество, не устанавливают исключение для органов местного самоуправления по реализации соответствующих оспариваемых заявителями (соистцами) полномочий в целях создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Все имеющие значение для правильного и объективного рассмотрения спора обстоятельства выяснены судом первой инстанции, всем представленным доказательствам дана правовая оценка. Доводы, изложенные в кассационной жалобе, не могут служить основаниями к отмене обжалуемого по делу судебного акта.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа постановил:

решение Арбитражного суда Астраханской области от 04.05.2010 по делу N А06-7413/2009 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.