Постановление Конституционного суда РТ от 12 февраля 2013 г. N 51-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 32 Земельного кодекса Республики Татарстан в связи с жалобой гражданина М.А. Гайнанова"

Постановление Конституционного суда Республики Татарстан
от 12 февраля 2013 г. N 51-П
"По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 32 Земельного кодекса Республики Татарстан в связи с жалобой гражданина М.А. Гайнанова"

Конституционный суд Республики Татарстан в составе Председателя В.Н. Демидова, судей Ф.Н. Багаутдинова, Л.В. Кузьминой, Р.А. Сахиевой, А.А. Хамматовой, А.Р. Шакараева,

с участием представителей Государственного Совета Республики Татарстан как стороны, издавшей оспариваемый нормативный правовой акт, - заместителя председателя Комитета Государственного Совета Республики Татарстан по экологии, природопользованию и аграрным вопросам И.М. Сафиуллина, начальника отдела правового обеспечения земельных и имущественных отношений правового управления Министерства земельных и имущественных отношений Республики Татарстан Е.А. Ворониной, представителя Президента Республики Татарстан - главного советника отдела по законопроектной работе Государственно-правового управления Президента Республики Татарстан Е.Е. Шехматовой, полномочного представителя Государственного Совета Республики Татарстан - начальника Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Татарстан А.А. Ощепкова, представителя Кабинета Министров Республики Татарстан - Правительства Республики Татарстан - заведующего сектором административного законодательства и систематизации законодательства Правового управления Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан Д.Н. Латыповой, представителя Председателя Верховного суда Республики Татарстан - судьи Верховного суда Республики Татарстан И.Ш. Шайхиева, представителя Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан - начальника отдела анализа и обобщения судебной практики Арбитражного суда Республики Татарстан - К.П. Андреева, представителя Прокурора Республики Татарстан - начальника Управления по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Республики Татарстан М.Х. Фатыхова, представителя Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан - заместителя начальника отдела по вопросам восстановления прав граждан аппарата Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан Р.И. Сайфутдиновой,

руководствуясь статьей 109 (часть четвертая) Конституции Республики Татарстан, частями пятой и девятой статьи 3, частью первой и пунктом 1 части второй статьи 39, статьями 68, 83, 100, 101 и 103 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 32 Земельного кодекса Республики Татарстан.

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение в форме жалобы гражданина М.А. Гайнанова на нарушение его конституционных прав и свобод отдельными положениями пункта 2 статьи 32 Земельного кодекса Республики Татарстан. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли оспариваемые заявителем нормы Конституции Республики Татарстан.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Р. Шакараева, объяснения представителей стороны, издавшей оспариваемый нормативный правовой акт, - И.М. Сафиуллина и Е.А. Ворониной, выступления приглашенных в судебное заседание представителей: от Президента Республики Татарстан - Е.Е. Шехматовой, от Государственного Совета Республики Татарстан - А.А. Ощепкова, от Кабинета Министров Республики Татарстан - Д.Н. Латыповой, от Председателя Верховного суда Республики Татарстан - И.Ш. Шайхиева, от Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан - К.П. Андреева, от Прокурора Республики Татарстан - М.Х. Фатыхова, от Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан - Р.И. Сайфутдиновой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Татарстан

установил:

1. В Конституционный суд Республики Татарстан обратился гражданин М.А. Гайнанов с жалобой на нарушение его конституционных прав и свобод положениями пункта 2 статьи 32 Земельного кодекса Республики Татарстан, согласно которым передача земельных участков из земель, находящихся в собственности Республики Татарстан, в собственность гражданам производится бесплатно гражданам, которые зарегистрированы по месту постоянного проживания в сельских поселениях, для индивидуального жилищного строительства - площадью до 0,25 гектара.

Заявитель указывает, что с 2004 года проживает в селе Пестрецы Пестречинского муниципального района Республики Татарстан. Как следует из жалобы, в 2010 году гражданин М.А. Гайнанов, ссылаясь на оспариваемую норму, обратился в Исполнительный комитет Пестречинского муниципального района Республики Татарстан с просьбой предоставить его семье бесплатно земельный участок для индивидуального жилищного строительства, поскольку имеющейся жилой площади недостаточно для обеспечения нормальных жилищных условий. Однако ему было предложено приобрести земельный участок за плату из земель, находящихся в муниципальной собственности, поскольку бесплатно предоставляются только земельные участки из земель, находящихся в собственности Республики Татарстан, а таких земель, пригодных для индивидуального жилищного строительства, в Пестречинском муниципальном районе Республики Татарстан не имеется.

По мнению гражданина М.А. Гайнанова, обжалуемые им положения не создают гражданам, зарегистрированным по месту постоянного проживания в сельских поселениях муниципальных районов Республики Татарстан, условия для реализации права на жилище, а также не стимулируют органы государственной власти и органы местного самоуправления к поощрению жилищного строительства.

В связи с этим заявитель считает, что оспариваемые положения пункта 2 статьи 32 Земельного кодекса Республики Татарстан нарушают его конституционные права и свободы, установленные статьями 27 (части первая и вторая), 28 (части первая и вторая), 30, 55, 58 Конституции Республики Татарстан, предусматривающими, что в Республике Татарстан признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Татарстан; права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими; все равны перед законом и судом; государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина; граждане обладают всей полнотой личных, политических, социально-экономических и культурных прав и свобод; каждый имеет право на жилище; органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище; перечисление в Конституции Республики Татарстан основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание и умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина; в Республике Татарстан не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

На этом основании гражданин М.А. Гайнанов просит Конституционный суд Республики Татарстан признать оспариваемые законодательные положения не соответствующими Конституции Республики Татарстан.

Частью третьей статьи 68 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан" установлено, что Конституционный суд Республики Татарстан принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению в обращении.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного суда Республики Татарстан по настоящему делу являются положения пункта 2 статьи 32 Земельного кодекса Республики Татарстан, согласно которым передача земельных участков из земель, находящихся в собственности Республики Татарстан, в собственность гражданам производится бесплатно гражданам, которые зарегистрированы по месту постоянного проживания в сельских поселениях, для индивидуального жилищного строительства - площадью до 0,25 гектара.

2. Оспариваемые заявителем правовые положения относятся к земельному законодательству, которое в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "к" части 1). По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов согласно статье 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Земельное законодательство состоит из Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации; предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных указанным Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 2, пункт 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, закрепляя в Земельном кодексе Республики Татарстан условия бесплатного предоставления земельных участков в собственность граждан из земель, находящихся в собственности Республики Татарстан, Государственный Совет Республики Татарстан исходил из установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в области земельного законодательства и правомерно реализовал полномочие, принадлежащее ему в силу статьи 75 (пункт 2) Конституции Республики Татарстан, в соответствии с которой к ведению Государственного Совета Республики Татарстан относится законодательное регулирование по предметам ведения Республики Татарстан и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в пределах полномочий Республики Татарстан.

3. В Республике Татарстан признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности; земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (статья 18 Конституции Республики Татарстан). Идентичные положения закреплены в статьях 8 (часть 2) и 9 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации конституционная характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, то есть всего многонационального народа Российской Федерации, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности; это требование адресовано государству, его органам, гражданам, всем участникам общественных отношений, является базовым для законодательного регулирования в данной сфере и обусловливает право федерального законодателя устанавливать особые правила, порядок, условия пользования землей (постановление от 23 апреля 2004 года N 8-П).

Согласно Земельному кодексу Российской Федерации субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 10); органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности (пункт 2 статьи 11). При этом управление и распоряжение земельными участками должно быть основано на принципах земельного законодательства, определенных в статье 1 Земельного кодекса Российской Федерации, в том числе и на принципе платности, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (подпункт 7 пункта 1). Аналогичный принцип закреплен в пункте 1 статьи 32 Земельного кодекса Республики Татарстан.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что Конституция Российской Федерации не гарантирует бесплатное предоставление земельных участков (Определения от 15 января 2009 года N 105-О-О, от 24 февраля 2011 года N 163-О-О). Не гарантирует такого права и Конституция Республики Татарстан. Тем самым как федеральным, так и республиканским законодательством в качестве общего правила установлена платность использования земли.

Вместе с тем из данного правила могут быть исключения, предусматривающие бесплатную передачу земельных участков в собственность граждан и юридических лиц. Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации, в силу статей 10 и 72 (пункты "в", "ж" части 1) Конституции Российской Федерации, а также пункта 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации определение оснований, круга лиц и условий для бесплатного предоставления земли относится к компетенции федерального законодателя и законодателя субъекта Российской Федерации, которые располагают достаточно широкой свободой усмотрения при разрешении указанного вопроса (Определение от 22 марта 2012 года N 523-О-О).

Федеральное законодательство, определяя основания, круг лиц и условия для бесплатного предоставления земельных участков гражданам, не относит факт их регистрации по месту постоянного проживания в сельских поселениях к числу таких оснований. Из этого следует, что заявитель, являющийся жителем сельского поселения, не входит в круг лиц, которые в соответствии с федеральным законодательством обладают правом на бесплатное предоставление земельного участка для индивидуального жилищного строительства.

В то же время законодатель Республики Татарстан, действуя в рамках своих дискреционных полномочий, в пункте 2 статьи 32 Земельного кодекса Республики Татарстан закрепил право бесплатного предоставления земельных участков из земель, находящихся в собственности Республики Татарстан, в собственность гражданам, которые зарегистрированы по месту постоянного проживания в сельских поселениях, в том числе для индивидуального жилищного строительства - площадью до 0,25 гектара.

Предусмотренное в оспариваемом положении право на бесплатное предоставление земельного участка для индивидуального жилищного строительства по своему содержанию и смыслу является исключением из общего правила платности использования земли, носит целевой характер и предоставляется только гражданам, зарегистрированным по месту постоянного проживания в сельских поселениях Республики Татарстан, и только из земель, находящихся в собственности Республики Татарстан. По своей правовой природе закрепленная оспариваемой нормой возможность бесплатного получения указанными категориями граждан земельных участков для индивидуального жилищного строительства представляет собой меру социальной поддержки граждан, зарегистрированных по месту постоянного проживания в сельских поселениях и желающих улучшить свои жилищные условия, и тем самым выступает одним из способов реализации конституционного права на жилище. В этой связи данная норма сама по себе не содержит каких-либо ограничений конституционного права на жилище.

Аналогичную правовую природу и целевую направленность имеет также положение, предусмотренное статьей 6.1 Закона Республики Татарстан от 27 декабря 2004 года N 69-ЗРТ "О государственной поддержке развития жилищного строительства в Республике Татарстан" (в редакции Закона Республики Татарстан от 20 мая 2008 года N 21-ЗРТ), согласно которой для осуществления на территории Республики Татарстан жилищного строительства в системе социальной ипотеки земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены бесплатно однократно в собственность граждан, участвующих в социальной ипотеке, реализуемой в рамках данного Закона, из числа зарегистрированных по месту постоянного проживания в сельских поселениях молодых специалистов, работников бюджетной сферы и сельскохозяйственной отрасли для осуществления индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства в случае, если они заключили договоры, предусматривающие инвестиции, со специализированной организацией, осуществляющей деятельность в системе социальной ипотеки.

Тем самым не исключается право гражданина М.А. Гайнанова, как работника бюджетной сферы, зарегистрированного по месту постоянного проживания в сельском поселении, на бесплатное однократное предоставление земельного участка, в том числе находящегося в муниципальной собственности, в рамках системы социальной ипотеки, при соблюдении им прочих требований, установленных Законом Республики Татарстан от 27 декабря 2004 года N 69-ЗРТ "О государственной поддержке развития жилищного строительства в Республике Татарстан".

Исходя из этого оспариваемая норма, равно как и указанное законодательное положение непосредственно обусловлены требованиями части второй статьи 55 Конституции Республики Татарстан, согласно которым органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. На этом основании довод заявителя о том, что рассматриваемая норма не создает условия для реализации права на жилище гражданам, зарегистрированным по месту постоянного проживания в сельских поселениях, является необоснованным.

Кроме этого, предусмотренное оспариваемой нормой право на бесплатное предоставление земельных участков выступает в качестве дополнительного способа улучшения жилищных условий и повышения уровня жизни граждан, зарегистрированных по месту постоянного проживания в сельских поселениях Республики Татарстан. Это означает, что основания и условия предоставления указанного права устанавливаются республикой самостоятельно с учетом имеющихся на данном этапе социально-экономического развития финансовых и иных материальных возможностей.

Следовательно, установление республиканским законодателем в пункте 2 статьи 32 Земельного кодекса Республики Татарстан права на бесплатное предоставление земельного участка в собственность гражданам, зарегистрированным по месту постоянного проживания в сельских поселениях, из земель, находящихся в собственности Республики Татарстан, не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявителя, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу оно выступает в качестве одной из форм реализации конституционного права на жилище и направлено на повышение уровня социальной поддержки граждан, проживающих в сельских поселениях, и в конечном итоге - на достижение цели социального государства - создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 13 Конституции Республики Татарстан).

Такой подход в полной мере согласуется с международными нормами в области прав человека. В частности, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 года признает право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни, обязывая государства-участников принимать надлежащие меры к обеспечению осуществления этого права, признавая важное значение в этом отношении международного сотрудничества, основанного на свободном согласии (пункт 1 статьи 11). При этом государства обязуются принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в данном Пакте прав всеми надлежащими способами (пункт 1 статьи 2). Европейский суд по правам человека отметил, что статья 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод не гарантирует право на получение собственности; данное положение только закрепляет право каждого на беспрепятственное пользование "своим" имуществом и, соответственно, применяется только к существующему имуществу лица (постановление от 6 июля 2006 года по делу "Жигалев (Zhigalev) против Российской Федерации").

Таким образом, положения пункта 2 статьи 32 Земельного кодекса Республики Татарстан, согласно которым передача земельных участков из земель, находящихся в собственности Республики Татарстан, в собственность гражданам производится бесплатно гражданам, которые зарегистрированы по месту постоянного проживания в сельских поселениях, для индивидуального жилищного строительства - площадью до 0,25 гектара, не могут рассматриваться как ограничивающие, умаляющие или иным образом нарушающие права и свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией Республики Татарстан, в том числе ее статьями 27 (части первая и вторая), 28 (части первая и вторая), 30, 55, 58.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 6, частями первой и второй статьи 66, статьями 67, 68, 69, 71, 73 и пунктом 1 части первой статьи 104 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан", Конституционный суд Республики Татарстан постановил:

1. Признать положения пункта 2 статьи 32 Земельного кодекса Республики Татарстан, согласно которым передача земельных участков из земель, находящихся в собственности Республики Татарстан, в собственность гражданам производится бесплатно гражданам, которые зарегистрированы по месту постоянного проживания в сельских поселениях, для индивидуального жилищного строительства - площадью до 0,25 гектара, соответствующими Конституции Республики Татарстан.

2. Настоящее постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3. Согласно статье 72 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан" настоящее постановление подлежит незамедлительному опубликованию в газетах "Ватаным Татарстан" и "Республика Татарстан". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного суда Республики Татарстан".