Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 18 января 2010 г. по делу N А78-3550/2009 Решение в части отказа в признании недействующим решения административного органа подлежит отмене, поскольку доказательств размещения обжалуемого правового акта на стенде в администрации материалы дела не содержат. Данное обстоятельство судом не исследовано (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа
от 18 января 2010 г. по делу N А78-3550/2009
(извлечение)

Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Забайкальскому краю обратилось в Арбитражный суд Забайкальского края с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к администрации муниципального образования сельского поселения "Тангинское", Совету сельского поселения "Тангинское" (далее также Совет) о признании недействующими решений Совета N 34 от 10.11.2008 и N 42 от 19.12.2008, как не соответствующих Градостроительному кодексу Российской Федерации, Земельному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", Федеральному закону от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве".

Определением Арбитражного суда Забайкальского края от 17 сентября 2009 года Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Забайкальскому краю заменено на правопреемника -Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Забайкальском крае (далее - Росимущество).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Государственная лесная служба Забайкальского края.

Решением Арбитражного суда Забайкальского края от 5 ноября 2009 года производство по делу в части признания недействующим решения Совета сельского поселения "Тангинское" N 34 от 10.11.2008 прекращено, в удовлетворении остальной части требований отказано. Решение Совета сельского поселения "Тангинское" N 42 от 19.12.2008 "Об утверждении генерального плана населенного пункта "Арей" сельского поселения "Тангинское" признано соответствующим Земельному кодексу Российской Федерации, Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Росимущество обратилось в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить принятый по делу судебный акт по мотивам несоответствия выводов суда обстоятельствам дела, неправильного применения норм материального права и нарушения норм процессуального права, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

По мнению заявителя кассационной жалобы, при утверждении генерального плана населенного пункта "Арей" нарушены статьи 8, 83 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 18, 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 3, 17, 22 Федерального закона "О землеустройстве", статьи 2, 3 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".

Росимущество считает выводы суда об отсутствии установленного законодательством запрета на утверждение генерального плана границ отдельного населенного пункта, входящего в состав поселения, основанными на неправильном применении норм материального права, указывая на то, что действующим законодательством генеральные планы населенных пунктов не предусмотрены в качестве документов территориального планирования. В связи с этим полагает, что решение об утверждении генерального плана населенного пункта "Арей" не может быть признано законным актом нормативного характера, устанавливающим общеобязательные требования.

Заявитель жалобы считает необоснованными выводы суда о соблюдении установленной процедуры утверждения генерального плана; об отсутствии доказательств включения в границы населенного пункта Арей земель лесного фонда, занятых защитными лесами; об отсутствии нарушения прав и законных интересов заявителя и Российской Федерации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Указывает на наличие в деле материалов землеустройства, подтверждающих отнесение леса к категории защитных лесов, на доказанность факта существования земельного участка федеральной автомобильной дороги М-55 "Байкал" с кадастровым номером 75:19:0:50 и пересечение его границами населенного пункта "Арей".

Заявитель жалобы указывает на неправомерное отклонение судом довода о несоответствии оспариваемых решений Федеральному закону "О землеустройстве", неправильное применение пункта 1 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации, а также нарушение части 4 статьи 170, статей 8, 9, 64, 67, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В отзывах на кассационную жалобу Совет сельского поселения "Тангинское" и прокурор считают постановленный по делу судебный акт законным и обоснованным, полагают доводы кассационной жалобы не соответствующими нормам материального права и фактическим обстоятельствам дела, просят оставить судебный акт без изменения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом. Государственная лесная служба Забайкальского края своих представителей в судебное заседание не направила, в связи с чем дело рассматривается без их участия.

Представители Росимущества, администрации муниципального образования сельского поселения "Тангинское" и Совета сельского поселения "Тангинское", прокурор в судебном заседании поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзывах на жалобу.

В судебном заседании объявлен перерыв в порядке, предусмотренном статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с 14 января до 11 часов 00 минут 18 января 2010 года, о чем сделано публичное извещение. После перерыва лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Проверив соответствие выводов Арбитражного суда Забайкальского края о применении норм права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, правильность применения норм материального и соблюдения норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, 19.05.2004 Читинской областной Думой принят Закон Читинской области от 19.05.2004 N 552-ЗЧО "Об установлении границ, наименований вновь образованных муниципальных образований и наделении их статусом сельского, городского поселения в Читинской области".

Абзацем "ж" пункта 23 статьи 1 названного закона предписано установить границы согласно картографическим описаниям, наименования вновь образованных муниципальных образований, наделив их статусом сельского поселения на территории муниципального района "Улетовский район": сельское поселение "Тангинское" с административным центром в селе Танга, включающее село Арей, село Новосалия, село Шебартуй 2-й.

09.03.2006 сельское поселение "Тангинское" включено в государственный реестр муниципальных образований (свидетельство N 024902).

Согласно справочным административно-территориального деления Читинской области за 1937-1997 годы, село Арей Улетовского района входило в состав Ленинского сельского совета.

Указанное село расположено на землях лесного фонда на земельном участке, площадью 1234055 га, находящемся на праве собственности Российской Федерации, зарегистрированном 21.10.2005 (свидетельство 75 АБ N116144).

12.07.2007 главой администрации сельского поселения "Тангинское" вынесено распоряжение N 10-а "О разработке генерального плана села Арей" для упорядочения земельных отношений и оформления документов на жилищный фонд жителями села Арей. Данным распоряжением предписано заключить договор с ООО "Научно-исследовательский и проектный институт территориального планирования и управления" (далее - ООО "НИПИ ТЕРПЛАН") на разработку генерального плана населенного пункта села Арей.

В соответствии с договором N 005-ДГ/ПР-07, заключенным 03.09.2007 между ООО "НИПИ ТЕРПЛАН" и администрацией сельского поселения "Тангинское", заказчику 07.03.2008 переданы материалы разработки генерального плана населенного пункта села Арей сельского поселения "Тангинское".

25.03.2008 проект генерального плана населенного пункта села Арей сельского поселения "Тангинское" опубликован в газете "Улетовские вести" N22.

21.04.2008 главой сельского поселения "Тангинское" в адрес ООО "НИПИ ТЕРПЛАН" направлено письмо с просьбой о разработке второго варианта генерального плана населенного пункта Арей с изменением границ населенного пункта в связи с поступившими замечаниями.

15.07.2008 материалы второго варианта генерального плана населенного пункта села Арей сельского поселения "Тангинское" переданы заказчику.

06.08.2008 проект генерального плана населенного пункта Арей сельского поселения "Тангинское" ценным письмом направлен в Министерство регионального развития Российской Федерации. Письмо поступило в адрес министерства 26.08.2008.

На основании постановления главы администрации сельского поселения "Тангинскос" N 8 от 01.10.2008 "О публичных слушаниях по рассмотрению проекта генерального плана с.Арей" проведены публичные слушания, по результатам которых 07.11.2008 принято решение о принятии генерального плана населенного пункта Арей сельского поселения "Тангинское" во втором варианте и направлении протокола публичных слушаний в Совет сельского поселения "Тангинское" на утверждение.

07.11.2008 в связи с не поступлением в трехмесячный срок заключения на проект генерального плана населенного пункта "Арей" из Министерства регионального развития Российской Федерации постановлением N 8-А главы администрации сельского поселения "Тангинское" генеральный план населенного пункта Арей признан согласованным с указанным Министерством с 07.11.2008.

10.11.2008 Советом сельского поселения "Тангинское" принято решение N 34 "Об утверждении генерального плана населенного пункта Арей сельского поселения "Тангинское".

Данное решение отменено решением Совета сельского поселения "Тангинское" N 41 "А" от 06.12.2008 в связи с невозможностью своевременного опубликования генерального плана с.Арей.

19.12.2008 решением Совета сельского поселения "Тангинское" N 42 утвержден генеральный план населенного пункта Арей сельского поселения "Тангинское" муниципального района "Улетовский район" Забайкальского края.

20.01.2009 главой администрации сельского поселения "Тангинское" вынесено распоряжение "Об обнародовании утвержденного генерального плана населенного пункта Арей" N 1 А согласно Уставу сельского поселения "Тангинское".

Выписки из утвержденного генерального плана размещены для всеобщего обозрения на информационных стендах в библиотеках сел: Арей, Новосалия, Шебартуй, Танга.

Полагая решения Совета сельского поселения "Тангинское" N 34 от 10.11.2008 и N42 от 19.12.2008 не соответствующими требованиям действующего законодательства и нарушающими право Российской Федерации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, Росимущество обратилось в арбитражный суд с вышеуказанным заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность определена как деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства (статья 1).

В соответствии со статьей 8 названного кодекса к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относятся, в том числе, подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений.

Территориальным планированием является планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий (статья 1).

Документами территориального планирования муниципальных образований являются: схемы территориального планирования муниципальных районов; генеральные планы поселений; генеральные планы городских округов (статья 18).

Подготовка генеральных планов поселений (далее - генеральные планы) осуществляется применительно ко всем территориям поселений (пункт 1 статьи 23).

Подготовка генерального плана поселения может осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения с последующим внесением в генеральный план изменений, относящихся к другим частям территорий поселения. Подготовка генерального плана и внесение в генеральный план изменений в части установления или изменения границы населенного пункта могут также осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения (пункт 2 статьи 23).

В соответствии со статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план поселения, в том числе внесение изменений в него, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1).

Подготовка проекта генерального плана осуществляется на основании результатов инженерных изысканий в соответствии с требованиями технических регламентов, с учетом комплексных программ развития муниципальных образований, положений о территориальном планировании, содержащихся в схемах территориального планирования Российской Федерации, схемах территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемах территориального планирования муниципальных районов (при подготовке генерального плана поселения), региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц (пункт 3).

Проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьей 25 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (пункт 8).

Генеральный план подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети "Интернет". Опубликованию и размещению подлежат положения, предусмотренные частью 5 статьи 23 Кодекса, и карта (схема) или несколько карт (схем), на которых отображена информация, предусмотренная частью 6 статьи 23 Кодекса (пункт 14 статьи 24).

Утверждение генеральных планов поселения статьей 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отнесено к вопросам местного значения поселения.

Рассматривая заявление Росимущества в порядке главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации как требование об оспаривании нормативных правовых актов, суд первой инстанции на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прекратил производство по делу в части признания недействующим решения Совета сельского поселения "Тангинское" N 34 от 10.11.2008 "Об утверждении генерального плана с.Арей сельского поселения "Тангинское" в связи с его отменой решением Совета N 41 "А" от 06.12.2008 до обращения Росимущества в суд.

Согласно правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, выраженной в пункте 6 Информационного письма от 13.08.2004 N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", если до вынесения арбитражным судом решения по заявлению об оспаривании нормативного правового акта этот акт в установленном порядке отменен или действие его прекратилось, дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, так как предмет спора в данном случае перестал существовать.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 12.07.2006 N182-О указал, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, когда данный нормативный правовой акт решением принявшего его органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица признан утратившим силу либо в случае, когда срок действия этого нормативного акта истек после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами.

Установив, что оспариваемое решение N 34 от 10.11.2008 отменено 06.12.2008 до обращения Росимущества в суд и в настоящий момент не затрагивает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и неопределенного круга лиц, а также принимая во внимание отсутствие доказательств, свидетельствующих о нарушении прав и законных интересов Росимущества до отмены оспариваемого решения, суд первой инстанции, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, правомерно прекратил производство по делу в указанной части, поскольку отсутствует предмет спора.

Отказывая в удовлетворении остальной части требований Росимущества, суд первой инстанции признал решение Совета сельского поселения "Тангинское" N 42 от 19.12.2008 "Об утверждении генерального плана населенного пункта "Арей" сельского поселения "Тангинское" соответствующим Земельному кодексу Российской Федерации и Градостроительному кодексу Российской Федерации. Существенных нарушений процедуры принятия решения, а также нарушения прав и законных интересов Росимущества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности судом не установлено.

Вместе с тем, данные выводы сделаны судом без учета следующего.

Как следует из материалов дела, 19.12.2008 Советом сельского поселения "Тангинское" принято решение N 42 "Об утверждении генерального плана населенного пункта Арей сельского поселения "Тангинское".

Суд первой инстанции, основываясь на положениях пункта 4 статьи 18, пунктов 1, 2 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, сделал суждение об отсутствии установленного законом запрета на утверждение генерального плана границ отделенного населенного пункта, входящего в состав поселения.

Между тем, из правового анализа статей 1, 8, 18, статей 23, 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации в их взаимосвязи следует, что утверждению представительным органом местного самоуправления поселения подлежит генеральный план поселения, который является документом территориального планирования муниципального образования.

Сельское поселение представляет собой один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов. В рассматриваемом случае в состав сельского поселения "Тангинское" входят села Танга, Арей, Новосалия, Шебартуй 2-й.

Документы территориального планирования муниципальных образований определены в пункте 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации. При этом перечень документов территориального планирования, установленный данной нормой, является закрытым. Утверждение иных документов территориального планирования, в том числе генерального плана отдельного населенного пункта, входящего в состав поселения, приведенными выше нормами не предусмотрено.

Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.

При исследовании вопроса о соответствии оспариваемого решения Совета сельского поселения "Тангинское" N 42 от 19.12.2008 об утверждении генерального плана населенного пункта Арей сельского поселения "Тангинское" требованиям действующего законодательства суд первой инстанции согласно требованиям частей 4, 5 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не установил в качестве значимых для данного дела обстоятельств наличие полномочий представительного органа местного самоуправления поселения на принятие решения об утверждении генерального плана населенного пункта, входящего в состав сельского поселения.

Ссылка суда первой инстанции на правовые положения пунктов 1, 2 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации сделана без учета того, что названная норма относится к содержанию генеральных планов поселений и генеральных планов городских округов.

При оценке доводов Росимущества о несоответствии оспариваемых нормативных правовых актов статьям 3, 17, 22 Федерального закона "О землеустройстве" суд также не проанализировал положения указанных заявителем норм материального права, ограничившись лишь общим выводом в указанной части о том, что названный федеральный закон регулирует иные правоотношения.

В соответствии со статьей 38 Устава сельского поселения "Тангинское" нормативные правовые акты Совета поселения вступают в силу после их подписания и обнародования главой поселения, если этими актами не установлены иные сроки (пункт 3).

Официальным обнародованием муниципального правового акта считается доведение его полного текста до сведения жителей сельского поселения "Тангинское" путем размещения на информационных стендах в общедоступных местах: в библиотеках сел Танга, Арей, Шебартуй, Новосалия и на стенде в администрации сельского поселения "Тангинское".

Доказательств размещения обжалуемого муниципального правового акта на стенде в администрации сельского поселения "Тангинское" материалы дела не содержат. Данное обстоятельство судом не исследовано.

Факт размещения для всеобщего обозрения генерального плана населенного пункта Арей на информационных стендах названных сел установлен судом первой инстанции исходя из справки директора муниципального учреждения культуры Библиотечно-досугово-творческого объединения сельского поселения "Тангинское".

Между тем, справка содержит сведения о размещении выписок из утвержденного генерального плана села Арей.

Правовой вывод о соответствии указанных действий по обнародованию оспариваемого акта требованиям пункта 14 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации в судебном акте отсутствует.

Учитывая изложенное, выводы суда о соответствии оспариваемого нормативного правового акта Совета сельского поселения "Тангинское" N 42 от 19.12.2008 требованиям действующего законодательства не могут быть признаны основанными на правильном применении норм материального права и соответствующими установленным по делу обстоятельствам.

В силу части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанций, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими, о том, какая норма материального права должна быть применена и какое решение, постановление должно быть принято при новом рассмотрении дела.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к выводу о том, что решение Арбитражного суда Забайкальского края от 5 ноября 2009 года по делу N А78-3550/2009 в части отказа в удовлетворении заявления Росимущества о признании недействующим решения Совета сельского поселения "Тангинское" N 42 от 19.12.2008 "Об утверждении генерального плана населенного пункта "Арей" сельского поселения "Тангинское" принято с нарушением норм материального и процессуального права, фактические обстоятельства, имеющие значение для данного дела, установлены судом без их полного и всестороннего исследования и правовой оценки, в связи с чем принятый по делу судебный акт в указанной части подлежит отмене на основании частей 1, 2, 3 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с передачей дела на новое рассмотрение в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в арбитражный суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела Арбитражному суду Забайкальского края следует учесть изложенное, выполнить требования процессуального законодательства о всестороннем, полном и объективном исследовании фактических обстоятельств дела; исследовать вопрос о наличии полномочий представительного органа местного самоуправления поселения на принятие оспариваемого решения с учетом положений статей 8, 18, пунктов 1, 2 статьи 23, пунктов 1, 13 Градостроительного кодекса Российской Федерации; на основании установленного сделать вывод о наличии (отсутствии) оснований для признания недействующим оспариваемого нормативного правового акта.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

постановил:

Решение Арбитражного суда Забайкальского края от 5 ноября 2009 года по делу N А78-3550/2009 в части отказа в удовлетворении заявления Росимущества о признании недействующим решения Совета сельского поселения "Тангинское" N 42 от 19.12.2008 "Об утверждении генерального плана населенного пункта "Арей" сельского поселения "Тангинское" отменить, дело в этой части направить на новое рассмотрение в тот же суд.

В остальной части решение суда оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.