Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 29 декабря 2010 г. по делу N А74-1984/2010 Суд признал недействительным постановление правительства, поскольку действовавшие на момент принятия оспариваемого постановления нормы федерального законодательства не предусматривали обязанность лица, претендующего на получение долгосрочной лицензии на пользование животным миром, представлять положительное заключение государственной экологической экспертизы (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа
от 29 декабря 2010 г. по делу N А74-1984/2010
(извлечение)

ГАРАНТ:

См. также Определение Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 9 декабря 2010 г. по делу N А74-1984/2010

Прокурор Республики Хакасия (прокурор) обратился в Арбитражный суд Республики Хакасия с заявлением о признании недействительным постановления Правительства Республики Хакасия (Правительство) от 15.02.2010 N 44 "Об отказе в предоставлении Саяногорской городской общественной организации охотников и рыболовов в пользование территории, необходимой для осуществления пользования животным миром в Бейском районе".

Дело рассмотрено с участием третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Государственного комитета по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания Республики Хакасия (госкомитет) и Саяногорской городской общественной организации охотников и рыболовов (организация).

Решением арбитражного суда первой инстанции от 14 июля 2010 года, оставленным без изменения постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 12 октября 2010 года, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Правительство просит об отмене судебных актов по мотиву неправильного применения судами норм материального права, несоответствия выводов судов обстоятельствам дела.

По мнению Правительства, вывод арбитражного суда первой инстанции, поддержанный судом апелляционной инстанции, о несоответствии оспариваемого постановления статьям 36 и 37 Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире" (Закон о животном мире), а также вывод суда апелляционной инстанции о том, что наличие положительного заключения государственной экологической экспертизы необходимо при непосредственном обращении соискателя лицензии в лицензирующий орган, противоречат пункту 3 статьи 12 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (Закон об экологической экспертизе) в редакции, действовавшей на момент подачи обществом заявления (16.11.2007); выводы судов о нарушении оспариваемым постановлением прав организации не подтверждены материалами дела, в котором отсутствует устав организации.

В отзывах на кассационную жалобу прокурор и организация просят оставить ее без удовлетворения, а обжалуемые судебные акты - без изменения.

До начала судебного заседания в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа посредством факсимильной связи поступило дополнение к кассационной жалобе, в котором Правительство указало на новые, не заявлявшиеся при рассмотрении дела судами, обстоятельства - о нахождении части территории, за предоставлением которой обращалась организация, в составе земель лесного фонда, вследствие чего, по мнению Правительства, принятыми судебными актами нарушены права Государственного комитета по лесу Республики Хакасия, не привлеченного к участию в деле. Кроме того, после принятия постановления Третьего арбитражного апелляционного суда по данному делу вступил в силу Закон Республики Хакасия "Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов в Республике Хакасия", в соответствии с которым Правительство не наделено полномочиями по заключению охотхозяйственных соглашений, введенных с 01.04.2010 в связи с изменением федерального законодательства и признанием утратившей силу статьи 37 Закона о животном мире.

В судебном заседании прокурор подтвердил доводы, изложенные в отзыве на кассационную жалобу, пояснив, что дополнение к кассационной жалобе прокурору Республики Хакасия не поступало, в связи с чем просит отклонить, изложенные в дополнении доводы.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены, своих представителей в судебное заседание не направили, в связи с чем кассационная жалоба на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассматривается в их отсутствие в порядке, предусмотренном главой 35 Кодекса.

Как установлено судами и следует из материалов дела, в связи с окончанием срока действия долгосрочной лицензии на пользование объектами животного мира организация 16.11.2007 обратилась в Правительство с заявкой о предоставлении в пользование ранее используемой для охоты территории в Бейском районе на новый срок.

Приказом от 21.01.2008 N 8 Управление по охране животного мира Республики Хакасия утвердило экспертное заключение о возможности выдачи организации долгосрочной лицензии по заявке на получение объектов животного мира в пользование в Бейском районе и направило его Правительству.

Письмом от 17.06.2009 N АН-1241 Правительство сообщило организации, что решение по ее заявке не принято в связи с непредставлением организацией положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 21 октября 2009 года по делу N А74-2865/2009 Арбитражного суда Республики Хакасия, оставленным без изменения постановлением Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 15 февраля 2010 года, было признано незаконным бездействие Правительства, основанное на непредставлении организацией положительного заключения государственной экологической экспертизы, с возложением на Правительство обязанности по рассмотрению заявки организации от 01.11.2007.

Рассмотрев заявку организации, Правительство 15.02.2010 приняло постановление N 44 "Об отказе в предоставлении Саяногорской городской общественной организации охотников и рыболовов в пользование территории, необходимой для осуществления пользования животным миром в Бейском районе", которое также мотивировано отсутствием положительного заключения государственной экологической экспертизы со ссылкой на Закон о животном мире, Закон об экологической экспертизе и постановление Правительства Республики Хакасия от 13.10.2005 N 343.

На основании статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор обратился в арбитражный суд с заявлением о признании принятого Правительством ненормативного правового акта недействительным.

Принимая решение об удовлетворении заявленных требований, арбитражный суд первой инстанции установил, что действовавшие на момент принятия оспариваемого постановления нормы федерального законодательства не предусматривали обязанность лица, претендующего на получение долгосрочной лицензии на пользование животным миром, представлять положительное заключение государственной экологической экспертизы, вследствие чего признал постановление Правительства недействительным как не несоответствующее статьям 36 и 37 Закона о животном мире, с чем согласился Третий арбитражный апелляционный суд.

Проверив законность обжалуемых судебных актов в пределах доводов кассационной жалобы в соответствии с полномочиями, предоставленными статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Судами двух инстанций при правильном применении положений главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации включены в предмет судебного исследования проверка соответствия оспариваемого постановления закону или иному нормативному правовому акту, а также установление, нарушает ли данный акт права и законные интересы организации.

Правовые отношения в области охраны и использования животного мира урегулированы Законом о животном мире (статья 2).

В соответствии с указанным Законом (здесь и далее - в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого постановления) объекты животного мира могут предоставляться органами государственной власти, уполномоченными осуществлять права собственника от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, юридическим лицам в долгосрочное пользование на основании долгосрочной лицензии (статья 33);

Согласно статье 34 Закона о животном мире охота является одним из видов пользования животным миром.

В силу статьи 36 названного Закона долгосрочную лицензию на пользование животным миром выдает специально уполномоченный государственный орган субъекта Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания на основании решений высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Порядок выдачи лицензий установлен статьей 37 Закона о животном мире, в соответствии с которой для получения долгосрочной лицензии на пользование животным миром заинтересованное юридическое лицо подает заявку, в которой указываются: сведения о заявителе; вид пользования животным миром; перечень объектов животного мира; границы и площадь территорий, необходимых для осуществления пользования заявленными для использования объектами животного мира; предполагаемый срок пользования животным миром.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации на основании заключения соответствующего специально уполномоченного государственного органа субъекта Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания принимает решение о предоставлении заявленной территории или акватории, необходимых для осуществления пользования животным миром, согласовав с собственниками земель, землевладельцами, с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти условия предоставления этой территории или акватории за плату или бесплатно в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации.

Результаты согласования вносятся в долгосрочную лицензию на пользование животным миром. На основании согласования специально уполномоченный государственный орган субъекта Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания и пользователь животным миром заключают договор о предоставлении в пользование территории или акватории, необходимых для осуществления пользования животным миром, в соответствии с гражданским, земельным, водным и лесным законодательством.

В соответствии с Законом о животном мире приказом Минсельхоза России от 26.06.2000 N 569 утверждено Положение о порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты.

Согласно пунктам 4, 5, 6, 7 названного Положения, действовавшим на момент принятия оспариваемого постановления, для получения долгосрочной лицензии на пользование охотничьими животными соискатель лицензии подает в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации заявку на получение охотничьих животных в пользование; копии учредительных документов и копию свидетельства о государственной регистрации; справку налогового органа о постановке на учет; сведения о профессиональной или квалификационной подготовке специалистов, обеспечивающих осуществление лицензируемого вида деятельности; данные о нормативно - методическом обеспечении, организационно-технических возможностях и материально-техническом оснащении для выполнения пользования охотничьими животными, информацию о предыдущей деятельности и опыте работы в данной сфере природопользования; экологическое обоснование (готовится соискателем лицензии и включает в себя краткую характеристику состояния среды обитания и объектов животного мира, перспективный план деятельности по охране, воспроизводству и использованию объектов животного мира на заявленной территории, акватории), документ, подтверждающий внесение соискателем лицензии платы за рассмотрение лицензирующим органом заявки соискателя лицензии.

Лицензирующий орган рассматривает поступившие от исполнительного органа субъекта Российской Федерации заявки на получение охотничьих животных в пользование в течение 30 дней с даты поступления, готовит экспертное заключение о возможности выдачи долгосрочной лицензии, вносит в долгосрочную лицензию условия пользования охотничьими животными, разработанные на основе федеральных и территориальных стандартов, правил, лимитов и нормативов, являющиеся неотъемлемой частью лицензии.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации на основании заключения соответствующего специально уполномоченного государственного органа субъекта Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания принимает решение о предоставлении заявленной территории или акватории, необходимых для осуществления пользования животным миром.

Содержание приведенных норм федерального закона (Закон о животном мире) и подзаконного нормативного правового акта федерального уровня свидетельствует об отсутствии необходимости в представлении положительного заключения государственной экологической экспертизы для принятия высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения о предоставлении заявленной территории или акватории, необходимых для осуществления пользования животным миром.

Вместе с тем, действовавшим до 31.03.2010 Порядком принятия решения о предоставлении в пользование территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования объектами животного мира, в Республике Хакасия (утвержден постановлением Правительства Республики Хакасия от 13.10.2005 N 343) было предусмотрено, что Правительство Республики Хакасия принимает решение о предоставлении заявленной территории, акватории за плату или бесплатно, в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Республики Хакасия, на основании представленных материалов, в том числе положительного заключения государственной экологической экспертизы, при том, что указанным Положением на соискателя лицензии не возлагалась обязанность по подготовке (получению) такого заключения либо по его представлению вместе с заявкой для получения долгосрочной лицензии на пользование животным миром.

Оценивая данные обстоятельства различного правового регулирования, суды руководствовались положениями Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "д" части 1 статьи 72); по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частью 2 настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76).

В этой связи, правильно применяя положения Конституции Российской Федерации и Закона о животном мире, суды при оценке конкретных обстоятельств данного дела постановили обоснованные и мотивированные выводы о несоответствии оспариваемого постановления Правительства от 15.02.2010 N 44 статьям 36 и 37 Закона о животном мире, вследствие чего суждения арбитражного суда апелляционной инстанции о представлении положительного заключения государственной экологической экспертизы при непосредственном обращении соискателя лицензии в лицензирующий орган не влияют на окончательные выводы судов.

Относительно доводов Правительства о неприменении судами пункта 3 статьи 12 Закона об экологической экспертизе суд кассационной инстанции принимает во внимание, что данной нормой, действовавшей в редакции на момент принятия оспариваемого постановления, предусмотрено, что объектами государственной экологической экспертизы регионального уровня являются материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, лицензирование которых осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Абзацем 16 пункта 2 статьи 1 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" предусмотрено, что действие настоящего Федерального закона не распространяется на использование природных ресурсов, в том числе недр, лесов, объектов растительного и животного мира.

При таких обстоятельствах доводы Правительства о неприменении судами пункта 3 статьи 12 Закона об экологической экспертизе подлежат отклонению, а суждение Правительства о возможности применения указанной нормы в редакции, действовавшей на момент подачи обществом заявления (16.11.2007) противоречат обстоятельствам дела, поскольку оспариваемое постановление об отказе в предоставлении заявленной территории, необходимой для осуществления пользования объектами животного мира, принято 15.02.2010.

Суд кассационной инстанции отклоняет довод Правительства о не подтверждении выводов судов о нарушении прав и законных интересов организации в связи с отсутствием в материалах дела ее устава, поскольку такой устав принят арбитражным судом первой инстанции в качестве доказательства и он имеется в материалах дела (т.1 л.д.74-84; т.2 л.д.3-14).

Оценивая доводы, заявленные Правительством в дополнении к кассационной жалобе, суд кассационной инстанции принимает во внимание, что указанные доводы не заявлялись Правительством судам первой и апелляционной инстанций, они не были предметом судебного исследования и оценки, вследствие чего у суда кассационной инстанции в силу положений статьи 286 и части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отсутствуют основания для учета этих дополнительных доводов, в связи с чем они подлежат отклонению.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции не усматривает предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены решения Арбитражного суда Республики Хакасия и постановления Третьего арбитражного апелляционного суда, которые в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Кодекса подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

постановил:

Решение Арбитражного суда Республики Хакасия от 14 июля 2010 года по делу N А74-1984/2010, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 12 октября 2010 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.