Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 17 июля 2007 г. N Ф09-5402/07-С1 Решение городской думы о порядке размещения рекламных конструкций признано недействительным, поскольку правовое регулирование рекламной деятельности в той части, в какой это регулирование связано с установлением правовых основ единого рынка, относится к компетенции федерального законодательства (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа
от 17 июля 2007 г. N Ф09-5402/07-С1

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего, судей,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее - управление) на решение Арбитражного суда Пермского края от 17.05.2007 по делу N А50-3960/07.

В судебном заседании приняли участие представители:

управления - Снегур А.А. (доверенность от 09.01.2007 N 4);

прокурора Пермского края (далее - прокурор) - Мирошниченко М.Н. (удостоверение N 122846).

Представители иных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явились.

Управление по развитию потребительского рынка администрации г. Перми, надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного заседания, заявило ходатайство о рассмотрении дела без участия его представителей.

Управление обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании частично недействующим приложения N 7 к решению Пермской городской Думы (далее - Дума) от 24.10.2006 N 264 "Об утверждении положения о порядке размещения рекламных конструкций на территории города Перми".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер названного решения Пермской городской думы следует читать как "265"

Определением от 29.03.2007 к участию в деле привлечен прокурор с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, в целях обеспечения законности.

Определением от 25.04.2007 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования, привлечены Управление по развитию потребительского рынка администрации г. Перми и некоммерческая организация "Пермская ассоциация рекламных агентств".

Решением суда от 17.05.2007 (резолютивная часть от 11.04.2007) в удовлетворении заявленных требований отказано. Приложение N 7 к решению Думы от 24.10.2006 "Об утверждении положения о порядке размещения рекламных конструкции на территории города Перми" признано соответствующим Конституции Российской Федерации, Федеральному закону от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе", Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В жалобе, поданной в Федеральный арбитражный суд Уральского округа, управление просит указанный судебный акт отменить и принять новый судебный акт, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права и несоответствие выводов фактическим обстоятельствам дела.

Прокурор в отзыве указал, что с доводами, изложенными в кассационной жалобе, согласен, просит обжалуемый судебный акт отменить, кассационную жалобу - удовлетворить.

Дума и Управление по развитию потребительского рынка администрации г. Перми в отзывах указали, что с доводами, изложенными в кассационной жалобе, не согласны, просят оставить обжалуемый судебный акт без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Законность обжалуемого судебного акта проверена судом кассационной инстанции в порядке, предусмотренном ст. 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Думой принято решение от 24.10.2006 N 264 "Об утверждении положения о порядке размещения рекламных конструкций на территории города Перми".

В приложении N 17 к Положению "О порядке размещения рекламных конструкций на территории города Перми" приведен порядок расчета размера оплаты по договору на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на территории г. Перми. Так, согласно указанному приложению размер оплаты по договору на установку и эксплуатацию рекламной конструкции определяется по формуле А = БС х К1 х К2 х К3 х К4 х С, где

А - оплата по договору на установку и эксплуатацию рекламных конструкций,

БС - базовая ставка, размер которой принимается равным 80 руб. за 1 кв.м площади рекламного изображения,

С - площадь рекламного изображения,

К1 - коэффициент, учитывающий площадь рекламного изображения:

с площадью до 3 кв.м включительно - 2,0,

с площадью свыше 3 кв.м до 20 кв.м - 1,5,

с площадью свыше 20 кв.м до 40 кв.м - 1,3,

с площадью свыше 40 кв.м - 1,0;

К2 - коэффициент, учитывающий освещенность рекламной конструкции:

без подсветки - 2,0,

с подсветкой - 1,0,

с внутренней подсветкой - 0,7;

К3 - коэффициент, учитывающий место расположения рекламной конструкции.

Применительно к рекламным конструкциям, признанным приоритетными для г. Перми, коэффициент К3 при размещении соответствующих рекламных конструкций на территории особого градостроительного значения г. Перми равен 1,0.

Приоритетными рекламными конструкциями признаются:

а) электронные табло;

б) перетяжки, монтируемые и (или) размещаемые на земельном участке;

в) отдельно стоящие щиты с площадью информационного поля 45 кв.м и более;

г) технически сложные рекламные конструкции - отдельно стоящие щиты с динамическими информационными полями; вращающиеся рекламные конструкции.

К4 - коэффициент индексации платы, применяемый к базовой ставке.

Отказывая управлению в удовлетворении заявленных требований и признавая оспариваемое приложение N 17 соответствующим требованиям действующего законодательства, суд исходил из того, что владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью отнесено к вопросам местного значения и в компетенцию органов местного самоуправления входит установление приоритетных видов рекламных конструкций и применение к ним льготного режима арендной платы.

Выводы суда являются ошибочными на основании следующего.

В силу п. 4 ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Согласно п. "ж" ст. 71 Конституции Российской Федерации установление правовых основ единого рынка находится в ведении Российской Федерации.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из настоящего Федерального закона. Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы могут регулироваться также принятыми в соответствии с настоящим Федеральным законом иными федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

С учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, высказанной в пп. 3, 6 постановления от 04.03.1997 N 4-П, реклама рассматривается законодателем как средство продвижения товаров, работ и услуг на общий рынок Российской Федерации и, следовательно, призвана содействовать формированию единого экономического пространства. В этом смысле законодательство о рекламе устанавливает такие нормы, которые в силу их характера и значения для формирования свободных рыночных отношений относятся к правовым основам единого рынка.

Таким образом, правовое регулирование рекламной деятельности и в той части, в какой это регулирование связано с установлением правовых основ единого рынка, относится к компетенции именно федерального законодателя.

Правовое регулирование вопросов в области рекламы, относящихся к общефедеральному законодательству, иными видами законодательства способно создать препятствия для перемещения товаров, услуг и финансовых средств, ограничить добросовестную конкуренцию, что несовместимо с обязанностью государства гарантировать единство экономического пространства.

Вместе с тем рекламная деятельность является объектом комплексного нормативного правового регулирования. Если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, то есть не являются предметом ведения Российской Федерации, субъекты Российской Федерации могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных Конституцией Российской Федерации, в том числе ее ст. 72, 73, 76 (части 2, 4, 5 и 6). В силу положений статей 130, 132 и 133 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью.

К вопросам установления правовых основ единого рынка распространения наружной рекламы относится правовое регулирование использования рекламных конструкций. Между тем ни Федеральным законом от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе", ни другими нормативными актами общефедерального законодательства не определены виды приоритетных рекламных конструкций, не установлены льготы и преимущества в отношении рекламораспространителей, использующих различные виды рекламных конструкций.

Таким образом, установление Думой приоритетных видов рекламных конструкций противоречит требованиям вышеуказанных норм и разъяснениям Конституционного Суда Российской Федерации.

При этом ссылка суда на соответствие установления приоритетности рекламных конструкций требованиям Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также п. 3 ч. 1 ст. 8 Устава г. Перми, которыми к вопросам местного значения отнесены владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, не состоятельна.

Статья 8 Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя называет гарантируемые в Российской Федерации единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности. При этом каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. (ст. 34 Конституции Российской Федерации).

В соответствии со ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности запрещено необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Между тем введение Думой приоритетных видов рекламных конструкций влечет необоснованное предоставление преимуществ хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность по распространению наружной рекламы посредством использования таких рекламных конструкций, а также хозяйствующим субъектам, использующим рекламные конструкции с большей площадью рекламного изображения и, как следствие, необоснованное препятствование деятельности хозяйствующих субъектов, использующих рекламные конструкции, не относящиеся к приоритетным, и (или) рекламные конструкции с меньшей площадью рекламного изображения.

В связи с этим предусмотренное федеральным законодательством право осуществления правомочий собственника в отношении принадлежащего ему имущества не может являться основанием для установления приоритетных видов рекламных конструкций и применения к ним льготного режима арендной платы.

В силу ст. 67 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд принимает только те доказательства, которые имеют отношение к делу.

Делая вывод о том, что представленное управлением "Экспертное заключение по выборочному анализу деятельности рекламных агентств в г. Перми в сфере наружной рекламы за 2003-2004 г.", подготовленное Пермской торгово-промышленной палатой, не имеет значения для существа рассматриваемого дела, суд не оценил указанное заключение с точки зрения положений ст. 67 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из указанного экспертного заключения, около 1/3 затрат рекламных компаний приходится на арендную плату рекламного места. Принимая во внимание, что Думой в оспариваемом нормативном акте установлен дифференцированный расчет арендной платы по договору на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, это влечет создание неравных условий деятельности рекламораспространителей, использующих различные средства распространения наружной рекламы (приоритетные либо неприоритетные).

При таких обстоятельствах несоответствие решения Думы от 24.10.2006 N 264 в обжалуемой части федеральным законам и превышение органом местного самоуправления при принятии указанной части решения полномочий, установленных законом, являются в силу п. 4 ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания решения Думы от 24.10.2006 N 264 "Об утверждении положения о порядке размещения рекламных конструкций на территории города Перми" в обжалуемой части не действующим и не соответствующим Конституции Российской Федерации, Федеральному закону от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе", Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Руководствуясь ст. 286, 287, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

решение Арбитражного суда Пермского края от 17.05.2007 по делу N А50-3960/07 отменить.

Заявленные требования удовлетворить в полном объеме.

Признать решение Пермской городской Думы от 24.10.2006 N 264 "Об утверждении положения о порядке размещения рекламных конструкций на территории города Перми" в части установления в приложении N 7 к Положению "О порядке размещения рекламных конструкций на территории города Перми" дифференцированного подхода к порядку расчета размера платы по договору на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на территории г. Перми в зависимости от того, относится ли рекламная конструкция, размещаемая на территории особого градостроительного значения г. Перми, к приоритетным видам рекламных конструкций, в зависимости от площади рекламного изображения (коэффициент 1) недействующим и не соответствующим Конституции Российской Федерации, Федеральному закону от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе", Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".