Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 20 апреля 2010 г. N Ф09-2537/10-С1 по делу N А34-3442/2009 Суд пришел к выводу, что оспариваемое предписание о прекращении нарушения думой законодательства о конкуренции вынесено управлением правомерно, поскольку учреждение осуществляет деятельность, приносящую ему доход, и является хозяйствующим субъектом, между тем управлением установлено, что городской думой принят ряд нормативных правовых актов, которыми учреждение наделено функциями и полномочиями органов местного самоуправления (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа
от 20 апреля 2010 г. N Ф09-2537/10-С1 по делу N А34-3442/2009

Дело N А34-3442/2009

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего Лукьянова В.А., судей Ященок Т.П., Поротниковой Е.А.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Курганской области (далее -управление, антимонопольный орган) на решение Арбитражного суда Курганской области от 21.09.2009 по делу N А34-3442/2009 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.01.2010 по указанному делу.

В судебном заседании приняли участие представители:

Курганской городской Думы - Елисеева Н.Ю. (доверенность от 22.01.2010 N 32);

администрации г. Кургана - Колосовская Е.В. (доверенность от 26.08.2008 N 2405).

Представители иных лиц, участвующих в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещенных надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Курганская городская Дума обратилась в Арбитражный суд Курганской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания управления от 14.05.2009 N 29.

Третьи лица - муниципальное учреждение "Административно-техническая инспекция города Кургана" (далее - учреждение), администрация г. Кургана.

Судом первой инстанции удовлетворено ходатайство прокуратуры Курганской области о вступлении в дело на основании ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Решением суда от 21.09.2009 (судья Шестакова Л.П.) заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.01.2010 (судьи Тимохин О.Б., Арямов А.А., Костин В.Ю.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе управление просит указанные судебный акты отменить, ссылаясь на то, что оспариваемое предписание вынесено управлением правомерно в рамках полномочий, предоставленных ему Законом о защите конкуренции, а также антимонопольный орган указывает на ошибочность выводов судов о том, что учреждение не является хозяйствующим субъектом.

Как следует из материалов дела, управлением по поручению прокуратуры Курганской области проведен анализ решений Курганской городской Думы по организации деятельности и наделению полномочиями учреждения.

Приказом антимонопольного органа от 09.04.2009 N 49 в отношении Курганской городской Думы возбуждено дело по признакам нарушения ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

В ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства управление пришло к выводу о том, что учреждение осуществляет деятельность, приносящую учреждению доход, и в соответствии с п. 5 ст. 4 Закона о защите конкуренции оно является хозяйствующим субъектом. При этом управлением установлено, что Курганской городской Думой принят ряд нормативных правовых актов, которыми учреждение наделено функциями и полномочиями органов местного самоуправления.

По итогам рассмотрения дела антимонопольным органом вынесено решение от 14.05.2009 N 29, которым в действиях Курганской городской Думы установлено нарушение ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Управлением в адрес Курганской городской Думы вынесено предписание от 14.05.2009 N 29, которым ей предписано внести изменения в данные нормативные акты, исключающие наделение учреждения контролирующими и разрешительными функциями органов местного самоуправления.

Не согласившись с названным решением и предписанием управления, Курганская городская Дума обратилась в Арбитражный суд Курганской области с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из незаконности оспариваемых решения и предписания управления и указали на то, что управлением не установлены признаки хозяйствующего субъекта у учреждения, предусмотренные п. 5 ст. 4 Закона о защите конкуренции. Кроме того, суды пришли к выводу о превышении антимонопольным органом полномочий, предусмотренных ст. 23 Закона о защите конкуренции, при вынесении оспариваемого решения и предписания.

Проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.

Согласно ст. 23 Закона о защите конкуренции, определяющей полномочия антимонопольных органов, они вправе проводить проверку соблюдения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями; выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, их должностным лицам обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, и о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции; обращаться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, нормативных правовых актов или ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Из содержания названной нормы следует, что этой нормой установлены альтернативные полномочия антимонопольного органа, каждое из которых он вправе использовать исходя из существа конкретного выявленного им нарушения требований Закона о защите конкуренции.

Термин "акт" используется в данной статье Закона о защите конкуренции в качестве общего понятия, включающего как нормативные правовые, так и ненормативные акты органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Антимонопольный орган, установив, что орган исполнительной власти изданием того или иного нормативного правового акта или ненормативного акта нарушил положения Закона о защите конкуренции, вправе на основании подп. "а" п. 3 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции выдать ему предписание об отмене или изменении этого акта либо на основании подп. "а" п. 6 ч. 1 ст. 23 названного Закона обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным полностью или частично.

В этой связи выводы судов о превышении антимонопольным органом полномочий нельзя признать обоснованным.

В соответствии с ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено федеральными законами.

В соответствии с п. 1.5, 12.1.3, 12.1.17, 12.2.2 Правил благоустройства, организации уборки и обеспечения чистоты и порядка в г. Кургане, утвержденных решением Курганской городской Думы от 21.01.2004 N 4 учреждение обладает полномочиями по контролю за выполнением требований данных Правил, координации сроков производства работ и восстановления благоустройства; также учреждение вправе давать соответствующие указания при производстве земляных работ, т.е. оно наделено разрешительными и контролирующими функциями в сфере благоустройства.

Вместе с тем в силу п. 25 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) организация благоустройства городского округа, отнесена к вопросам местного значения городского округа.

В силу п. 2.1, 2.2, 4.1 Положения о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения в г. Кургане, утвержденного решением Думы от 22.03.2006 N 66, учреждение осуществляет контроль за переводом помещений в нежилые или жилые, а также за оформлением перевода жилых помещений в нежилой фонд и нежилых помещений в жилой фонд.

На основании п. 2.1, 2.2, 4.1 Положения о согласовании переустройства и (или) перепланировки жилых помещений в г. Кургане, утвержденного решением Курганской городской Думы 01.06.2005 N 110, и п. 1 ст. 5 Положения о согласовании перепланировки и (или) переустройства нежилых помещений в г. Кургане, утвержденного решением Курганской городской Думы от 18.04.2007 N 101, на учреждение возложены функции по контролю за оформлением согласования переустройства и (или) перепланировки жилых помещений и за надлежащим исполнением производства переустройства и (или) перепланировки, а также по контролю за надлежащим исполнением производства перепланировки и (или) переустройства нежилых помещений.

Кроме того, п. 3.6, 4.1 Порядка оформления разрешений на перепрофилирование нежилых помещений (зданий), переспециализации магазинов в г. Кургане, утвержденного решением Курганской городской Думы от 20.10.2004 N 167, учреждением осуществляется контроль за производством перепрофилирования нежилых помещений (зданий), переспециализации магазинов.

Между тем п. 1 ст. 23 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что перевод жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение осуществляется органом местного самоуправления.

Из содержания п. 1 ст. 26, п. 5 ч. 2 ст. 23 Жилищного кодекса Российской Федерации следует, что переустройство и (или) перепланировка жилого помещения и нежилых помещений проводятся по согласованию с органом местного самоуправления.

Поскольку названными нормативными актами, принятыми Курганской городской Думой, учреждение наделено контролирующими функциями в сферах, отнесенных действующим законодательством к компетенции органов местного самоуправления, то вывод управления о том, что данные нормативные акты противоречат ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции, является обоснованным.

Кроме того, ошибочным является вывод судов о том, что учреждение не является хозяйствующим субъектом в связи с тем, что доходы, полученные учреждением от разрешенной в соответствии с его Уставом деятельности, поступают в бюджет города.

Статьей 120 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Некоммерческие организации, включая бюджетные учреждения, вправе осуществлять предпринимательскую деятельность постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям (п. 3 ст. 50 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Из материалов дела (Устава учреждения - т. 2, л.д. 26-31, отчета о финансовых результатах деятельности на 01.01.2009 - т. 1, л.д. 35) следует, что учреждением осуществляется деятельность, приносящая ему доход.

Как указано в ст. 4 Закона о защите конкуренции под хозяйствующим субъектом понимается индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

По смыслу приведенной нормы некоммерческая организация, осуществляющая приносящую доход деятельность, признается хозяйствующим субъектом независимо от того, на какие цели направляются полученные денежные средства.

При таких обстоятельствах оснований для признания недействительным решения управления и предписания управления от 14.05.2009 N 29 у судов не имелось.

Следовательно, решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда подлежат отмене с вынесением по делу нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь ст. 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

решение Арбитражного суда Курганской области от 21.09.2009 по делу N А34-3442/2009 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.01.2010 по указанному делу отменить.

Курганской городской Думе в удовлетворении заявления о признании недействительным решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Курганской области от 14.05.2009 по делу N 29 отказать.