Решение Арбитражного суда Свердловской области от 4 августа 2008 г. N А60-9389/2008-С9 Поскольку вопросы содержания и эксплуатации муниципальных и общественных кладбищ на территории городского округа, формирования и обеспечения сохранности архивного фонда по захоронениям и погребениям на муниципальном общественном кладбище относятся к вопросам местного значения, возложение указанных функций на лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность, является незаконным, в связи с чем признаны недействительными акты о проведении конкурса по выбору хозяйствующего субъекта для присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории городского округа (извлечение)

Решение Арбитражного суда Свердловской области
от 4 августа 2008 г. N А60-9389/2008-С9

ГАРАНТ:

См. также Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 27 ноября 2008 г. N Ф09-8936/08-С1

Резолютивная часть решения объявлена 04 августа 2008 г.

Полный текст решения изготовлен 04 августа 2008 г.

Арбитражный суд Свердловской области в составе судьи, при ведении протокола судьей,

рассмотрел 31.07.2008 г. - 04.08.2008 г. в судебном заседании дело по заявлению Прокурора Свердловской области к Главе Туринского городского округа, третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: индивидуальный предприниматель Бусыгин Александр Анатольевич; индивидуальный предприниматель Сельмурзаева Юлия Викторовна, о признании недействительными ненормативных правовых актов,

при участии в судебном заседании:

от заявителя - О.А. Войнова, старший прокурор отдела, удостоверение N 154016;

от заинтересованного лица - Н.Н. Рычкова, начальник юридического отдела по доверенности от 10.06.2008 г., паспорт 6505560901; представитель - адвокат Гречкин В.И., доверенность от 29.07.2008 г. N 1472, удостоверение N 178 от 19.12.2002г.

от третьего лица (ИП Сельмурзаева Ю.В.) - Ю.В. Сельмурзаева - предприниматель, паспорт 6505303818; представитель - адвокат Гречкин В.И., доверенность от 29.07.2008 г. N 1472, удостоверение N 178 от 19.12.2002 г.; представитель Сельмурзаев Ю.Л. по доверенности 66А 950929 от 01.08.2008 г.; паспорт 6502088970.

Третье лицо (ИП Бусыгин А.А.), не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, надлежащим образом извещено о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явилось.

Дело рассматривается в отсутствие третьего лица (ИП Бусыгина А.А.), не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, в соответствии с требованиями ст. 156 АПК РФ.

Лицам, участвующим в деле, разъяснены процессуальные права и обязанности. Отводов суду не заявлено. Ходатайств не поступило.

Прокурор Свердловской области (далее - Прокурор) обратился в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительными: постановления Главы Туринского городского округа от 05.02.2008 г. N 18 "О проведении конкурса по выбору хозяйствующего субъекта для присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа"; Положения о проведении конкурса по выбору хозяйствующего субъекта для присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа, утвержденного постановлением Главы Туринского городского округа от 05.02.2008 г. N 18; Постановления Главы Туринского городского округа от 19.03.2008 г. N 45 "О присвоении статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа", а также Порядка деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа, утвержденного постановлением Главы Туринского городского округа от 19.03.2008 г. N 45.

В обоснование требований заявитель ссылается на то, что оспариваемые ненормативные правовые акты незаконно создают препятствия для предпринимательской и иной экономической деятельности иных хозяйствующих субъектов, которые фактически исключены из состава лиц, имеющих право претендовать на участие в конкурсе на размещение муниципального заказа по содержанию и эксплуатации мест захоронения, формированию и содержанию муниципального архива по захоронениям и погребениям. Кроме того, по мнению заявителя, оспариваемые акты нарушают установленный законом порядок экономической деятельности, связанный с выделением бюджетных средств специализированной службе по вопросам похоронного дела, и нарушают права родственников умерших на безвозмездное получение услуг гарантированного государством минимума ритуальных услуг созданной органом местного самоуправления специализированной службой.

Заинтересованное лицо просит в удовлетворении заявленных требований отказать, полагая, что Федеральный закон РФ от 12.01.1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" не определяет механизма создания специализированных служб, в связи с чем Глава Туринского городского округа наделен полномочиями не только создавать специализированные службы по вопросам похоронного дела на территории городского округа, но и присваивать указанный статус индивидуальным предпринимателям.

Третьим лицом (ИП Сельмурзаевой Ю.В.) представлен отзыв, предприниматель считает, что на законных основаниях выполняет функцию специализированной службы по вопросам похоронного дела.

Третьим лицом (ИП Бусыгин А.А.) также представлен отзыв, согласно которому предприниматель заявленные требования поддерживает, так как считает, что нарушение порядка размещения муниципального заказа по организации ритуальных услуг и содержание мест захоронения, формированию и содержанию муниципального архива без проведения торгов не соответствует положениям ст.ст. 8, 34 Конституции РФ, ст. 15 Федерального закона РФ от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и нарушают права других лиц на свободную конкуренцию в сфере экономической и предпринимательской деятельности.

Определением суда от 03.07.2008 г. по ходатайству заинтересованного лица рассмотрение дела отложено на 10 час. 30.07.2008 г.

В судебном заседании объявлен перерыв до 16 часов 04.08.2008 г. После перерыва судебное заседание продолжено.

Рассмотрев материалы дела, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, суд установил:

Главой Туринского городского округа с целью выбора хозяйствующего субъекта для присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа 05.02.2008 г. вынесено постановление N 18 "О проведении конкурса по выбору хозяйствующего субъекта для присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа".

Указанным постановлением объявлен конкурс по выбору хозяйствующего субъекта для присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа, а также утверждено Положение о проведении указанного конкурса.

Пунктом 4 указанного Положения предусмотрено, что для присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа к участию в конкурсе допускаются хозяйствующие субъекты - юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие погребение умерших и оказывающие услуги по погребению или планирующие заниматься вышеназванной деятельностью на указанной территории.

Согласно п. 12 данного Положения, в случае, если конкурс будет признан несостоявшимся или только один участник конкурса подал заявку, выбор хозяйствующего субъекта на присвоение статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа производит Глава Туринского городского округа.

Из протоколов NN 1, 2 от 17.03.2008 г. следует, что в конкурсе по выбору хозяйствующего субъекта для присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа принимали участие индивидуальный предприниматель Бусыгин Александр Анатольевич и индивидуальный предприниматель Сельмурзаева Юлия Викторовна.

Однако ИП Бусыгин А.А. отозвал представленный на конкурс пакет документов и отказался от участия в конкурсе, в связи с чем конкурс по выбору хозяйствующего субъекта для присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа признан несостоявшимся (протокол N 4 от 18.03.2008 г.).

По материалам конкурсной комиссии Глава Туринского городского округа 19.03.2008 г. вынес постановление N 45 "О присвоении статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа", согласно которому статус специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа присвоен ИП Сельмурзаевой Ю.В. на срок до 31.03.2011 г. Указанным постановлением утвержден также Порядок деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа.

Как следует из пунктов 13 Положения о проведении конкурса по выбору хозяйствующего субъекта для присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа и пункта 2 Постановления Главы Туринского городского округа от 19.03.2008 N 45, специализированная служба по вопросам похоронного дела осуществляет следующие функции:

1) содержание и эксплуатацию муниципальных и общественных кладбищ на территории Туринского городского округа;

2) формирование и обеспечение сохранности архивного фонда по захоронениям и погребениям на муниципальном общественном кладбище г. Туринска;

3) погребение умерших и оказание гарантированного перечня услуг по погребению (оформление документов, необходимых для погребения, предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения, перевозка тела (останков) умершего на кладбище, погребение);

4) погребение умерших (погибших) на территории Туринского городского округа, не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников, либо законных представителей умершего.

Полагая, что постановление Главы Туринского городского округа от 05.02.2008 г. N 18; Положение о проведении конкурса по выбору хозяйствующего субъекта для присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа, утвержденного Постановлением Главы Туринского городского округа от 05.02.2008 г. N 18; постановление Главы Туринского городского округа от 19.03.2008 г. N 45, а также Порядок деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа, утвержденный Постановлением Главы Туринского городского округа от 19.03.2008 г. N 45, противоречат нормам действующего законодательства, в связи с чем являются незаконными, Прокурор обратился в суд с соответствующим заявлением.

В соответствии с п. 22, 23 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесены формирование и содержание муниципального архива и организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения. Указанные положения закреплены в Уставе Туринского городского округа (пунктах 14 и 30 части 1 статьи 6).

В статье 17 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают муниципальные предприятия и учреждения, финансируют муниципальные учреждения, формируют и размещают муниципальные заказы, а также устанавливают тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, правовое положение которых определяются Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - ГК РФ).

Статья 51 указанного закона предусматривает право органов местного самоуправления на создание муниципальных предприятий и учреждений, участия в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Согласно п. 2 ст. 25 Федерального закона РФ от 12.01.1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляется специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемые органами местного самоуправления. При этом финансовое обеспечение похоронного дела осуществляется за счет соответствующего бюджета (ст. 26 данного закона).

В силу требований статьи 29 указанного закона органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов в целях реализации своих полномочий в данной сфере создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.

В статье 9 Федерального закона N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" указан гарантированный перечень услуг по погребению, предусмотрен порядок возмещения специализированной службе по вопросам похоронного дела стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению.

В целях выполнения Федерального закона РФ N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" в части предоставления гарантий гражданам издан Указ Президента Российской Федерации от 29.06.1996 N 1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших", пунктом первым которого установлено, что специализированные службы по вопросам похоронного дела оказывают на безвозмездной основе услуги по погребению, гарантированные ст. 9 указанного закона, и не имеют оснований для отказа в предоставлении данных услуг.

При этом пунктом 2 указанного Указа предусмотрена обязанность, в том числе и органов местного самоуправления, по выделению специализированным службам по вопросам похоронного дела необходимых средств для оказания услуг, предусмотренных п. 1 Указа.

Кроме того, данным указом прокуратуре рекомендовано осуществлять строгий контроль за исполнением положений Федерального закона "О погребении и похоронном деле", касающихся предоставления специализированными службами по вопросам похоронного дела безвозмездных услуг по погребению умерших.

Из совокупности указанных норм следует, что ритуальные услуги, входящие в гарантированный перечень услуг по погребению, не являются предпринимательской деятельностью, так как оказываются гражданам безвозмездно, а средства, потраченные на оказание этих услуг, впоследствии возмещаются специализированной организации за счет соответствующих бюджетов. При этом бюджетные средства по своему определению (согласно положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации) предназначены только для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Кроме того, с учетом положений статей 113, 114, 120, 294 ГК РФ суд считает, что кладбища не могут быть переданы коммерческой организации или индивидуальному предпринимателю без образования юридического лица, так как те и другие занимаются коммерческой (предпринимательской) деятельностью.

На основании изложенного суд считает, что органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям или индивидуальным предпринимателям, так как Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не предоставляет органам местного самоуправления право делегировать сторонним организациям функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе).

Поскольку присвоение статуса специализированной службы индивидуальному предпринимателю не является созданием муниципального предприятия или учреждения, судом отклоняется довод заявителя о возможности создания специализированной службы по вопросам похоронного дела путем наделения статусом специализированной службы как не соответствующий нормам ГК РФ и указанным законам.

Согласно "МДК 11-01-2002 Рекомендации о порядке похорон и содержания кладбищ в Российской Федерации" похоронное дело определено как отрасль хозяйства Российской Федерации или ее субъекта, включающая в себя деятельность по оказанию ритуальных, обрядовых и иных сопутствующих услуг, связанных с созданием и эксплуатацией объектов похоронного назначения, а также организацией и проведением похорон, а специализированные службы по вопросам похоронного дела - как службы, создаваемые органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, на которые возлагаются обязанности по осуществлению погребения умершего.

Таким образом, законодатель разделил хозяйствующие субъекты в сфере похоронного дела на специализированные службы, занимающиеся погребением и безвозмездным оказанием ритуальных услуг в пределах гарантированного государством перечня, а также на ритуальные организации, наделенные правом оказания ритуальных и сопутствующих услуг, не относящихся к услугам по погребению.

Вместе с тем оказанием ритуальных услуг, в том числе и погребением, может заниматься не только специализированная организация, созданная органом исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, поскольку Федеральный закон "О погребении и похоронном деле" (ст. 6, 9 и 10) предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой органа местного самоуправления, так и осуществление погребения за свой счет, с последующим получением социального пособия. При этом в последнем случае родственники могут получить ритуальные услуги (в том числе и погребение) у любого лица, осуществляющего оказание таких услуг.

Судом установлено, что в бюджете Туринского городского округа на 2008 год, утвержденном решением Думы Туринского городского округа N 345 от 14.12.2007, предусмотрены расходы муниципального образования на организацию и содержание мест захоронения и содержание муниципального архива. Указанные функции вменены ИП Сельмурзаевой Ю.В., которой обжалуемыми актами заинтересованное лицо присвоило статус специализированной организации.

Поскольку вопросы содержания и эксплуатации муниципальных и общественных кладбищ на территории Туринского городского округа, формирования и обеспечения сохранности архивного фонда по захоронениям и погребениям на муниципальном общественном кладбище г. Туринска относятся к вопросам местного значения, то возложение указанных функций на Сельмурзаеву Ю.В., осуществляющую предпринимательскую деятельность, является незаконным.

Согласно части 2 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

В силу требований части 2 статьи 10 указанного закона во всех случаях размещение заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется путем проведения торгов.

Суд отмечает, что конкурс по выбору хозяйствующего субъекта для присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа, организованный администрацией Туринского городского округа, направлен на достижение иных целей и проведен не в соответствии с требованиями Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ.

Таким образом, обжалуемые ненормативные акты незаконно создают препятствия для предпринимательской и иной экономической деятельности иных хозяйствующих субъектов, которые фактически исключены из состава лиц, имеющих право претендовать на участие в конкурсе на размещение муниципального заказа по содержанию и эксплуатации мест захоронения, формированию и содержанию муниципального архива по захоронениям и погребениям.

Кроме того, указанные обжалуемые ненормативные акты нарушают установленный законом порядок экономической деятельности, связанный с выделением бюджетных средств специализированной службе по вопросам похоронного дела, а также нарушают права родственников умерших на безвозмездное получение гарантированного государством минимума ритуальных услуг от созданной в установленном порядке органом местного самоуправления специализированной службы.

При таких обстоятельствах, принимая их в совокупности, суд считает, что имеются основания для удовлетворения заявленных требований.

Руководствуясь ст. 167, 170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд решил:

1. Заявленные требования удовлетворить. Признать недействительными Постановление Главы Туринского городского округа от 05.02.2008 г. N 18 "О проведении конкурса по выбору хозяйствующего субъекта для присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа"; Положения о проведении конкурса по выбору хозяйствующего субъекта для присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа, утвержденного Постановлением Главы Туринского городского округа от 05.02.2008 г. N 18; Постановление Главы Туринского городского округа от 19.03.2008 г. N 45 "О присвоении статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа", а также Порядок деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Туринского городского округа, утвержденный Постановлением Главы Туринского городского округа от 19.03.2008 г. N 45.

2. Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

3. Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме), а также в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня вступления решения по делу в законную силу.

Апелляционная и кассационная жалобы подаются в арбитражные суды апелляционной и кассационной инстанций через арбитражный суд, принявший решение.

В случае обжалования решения в порядке апелляционного или кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить соответственно на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда http://17aas.arbitr.ru или Федерального арбитражного суда Уральского округа http://fasuo.arbitr.ru.