Часть 2

Заслушав сообщения судей-докладчиков Н.А. Жилина и Д.Н. Разина, объяснения заявителей, их представителей и представителей органов, принявших оспариваемые нормативные правовые акты, а также мнения К.А. Масаловой - представителя прокурора Свердловской области, В.А. Алферова - представителя Уполномоченного по правам человека Свердловской области, исследовав материалы дела, Уставный Суд установил:

1. Законом Свердловской области от 26 декабря 2008 года N 137-ОЗ "О внесении изменений в Закон Свердловской области "О социальной поддержке ветеранов в Свердловской области" (подпункты 22, 26 статьи 1) и Законом Свердловской области от 26 декабря 2008 года N 138-ОЗ "О внесении изменений в статьи 2 и 6 Закона Свердловской области "О социальной поддержке реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, в Свердловской области" (подпункты 3, 7 статьи 1) вместо установленного ранее для ветеранов труда, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, бесплатного проезда на всех видах городского пассажирского транспорта и на автомобильном транспорте общего пользования пригородных маршрутов с 1 февраля 2009 года введено ежемесячное пособие на проезд. Его размер, порядок, условия назначения, выплаты и индексации устанавливаются нормативными правовыми актами Правительства Свердловской области.

Во исполнение данных законоположений Правительством Свердловской области принято постановление от 30 декабря 2008 года N 1428-ПП "О размере, порядке и условиях назначения и выплаты ежемесячного пособия на проезд по территории Свердловской области на всех видах городского пассажирского транспорта и на автомобильном транспорте общего пользования пригородных маршрутов и порядке его индексации", которым установлен размер ежемесячного пособия на проезд в сумме 275 рублей (пункт 1), утверждены порядок и условия его назначения, выплаты и индексации, а главам муниципальных образований рекомендовано принять нормативные правовые акты по продаже проездных билетов на льготных условиях.

27 января 2009 года Екатеринбургская городская Дума своим решением N 1/71 утвердила Положение "О льготном проездном билете и льготном разовом абонементе на десять поездок в городском общественном транспорте на территории муниципального образования "город Екатеринбург" для льготных категорий граждан", а Глава Екатеринбурга принял постановление N 156 "О введении на территории муниципального образования "город Екатеринбург" льготного проездного билета и льготного разового абонемента на десять поездок в городском общественном транспорте на территории муниципального образования "город Екатеринбург" для льготных категорий граждан и установлении их стоимости". Указанными муниципальными нормативными правовыми актами с 1 февраля 2009 года для пенсионеров города Екатеринбурга и некоторых других категорий граждан отменен бесплатный проезд в городском общественном транспорте, введены иные меры их социальной поддержки - льготный проездной билет и льготный разовый абонемент - и установлена их стоимость: месячный льготный проездной билет для проезда на автобусе и в метрополитене - 385 рублей; для проезда на трамвае и троллейбусе - 325 рублей; для проезда на двух видах транспорта (трамвай и троллейбус) - 575 рублей; льготный разовый абонемент на десять поездок в трамвае и троллейбусе - 80 рублей; в автобусе и метрополитене - 90 рублей.

Ветераны труда Капустин В.Я., Семенова А.И., Биксилеева Ф.Г., Чарыков О.В. и реабилитированный гражданин Шаклеин В.А. обратились в Уставный Суд Свердловской области с запросами о соответствии Уставу Свердловской области вышеназванных законов Свердловской области и постановления Правительства Свердловской области, а депутат Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области Садриев Р.Р. оспорил указанные муниципальные нормативные правовые акты.

Граждане-заявители просят признать указанные нормативные правовые акты не соответствующими Уставу Свердловской области в целом, но из их обращений и объяснений в судебном заседании следует, что они не согласны лишь с теми содержащимися в них положениями, которыми произведена замена натуральной льготы по проезду ежемесячной денежной компенсацией, размер, порядок, условия назначения, выплаты и индексации которой устанавливаются не законодательно, а Правительством Свердловской области. Заявители также не согласны с установленным Правительством Свердловской области размером пособия на проезд, считая его недостаточным, произвольно установленным и нарушающим их права.

Остальные положения, содержащиеся в оспариваемых нормативных правовых актах, либо не вступили в силу, либо не были (или не могли быть) применены к заявителям, а поэтому в силу статьи 83 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области" не могут быть предметом рассмотрения в данном деле.

2. Законы Свердловской области "О внесении изменений в Закон Свердловской области "О социальной поддержке ветеранов в Свердловской области" и "О внесении изменений в статьи 2 и 6 Закона Свердловской области "О социальной поддержке реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, в Свердловской области" приняты в рамках проводимой в Российской Федерации реформы системы социальной защиты населения, введенной Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ и основанной на принципах разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере социальной защиты, адресности и замены натуральных льгот денежными компенсациями. Действуя во исполнение указанного Федерального закона, законодатель Свердловской области вправе был произвести замену натуральной льготы по проезду денежной компенсацией, а также урегулировать вопросы определения ее размера, выплаты и индексации.

В оспариваемых законах Свердловской области соответствующая денежная выплата названа пособием на проезд. Согласно статье 39 (часть 2) Конституции Российской Федерации, социальные пособия устанавливаются законом. Законами Свердловской области установлены наименование, цель и периодичность выплаты ежемесячного пособия на проезд, а определение всех иных существенных его элементов, включая размер, порядок и условия назначения, выплаты и индексации, отнесено к полномочиям Правительства Свердловской области. Само по себе это не противоречит Конституции Российской Федерации и Уставу Свердловской области, тем более что по своему характеру и целевому назначению данная выплата хотя и названа пособием, является денежной компенсацией натуральной льготы по проезду, то есть мерой социальной поддержки ветеранов труда и реабилитированных лиц, правовое регулирование которой в силу пункта "ж" части 1 статьи 72, части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, подпункта "ж" пункта 1 статьи 24, статьи 55 Устава Свердловской области может производиться не только законами Свердловской области, но и постановлениями Правительства Свердловской области. Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ прямо предусматривает, что регулирование вопросов социальной защиты может осуществляться как законами, так и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

ГАРАНТ:

Постановлением Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области от 30 ноября 2010 г. N 467-ПОД принят Устав Свердловской области

См. статьи 24, 52 названного Устава

Наделение Правительства Свердловской области полномочиями по определению размера, порядка и условий назначения, выплаты и индексации пособия на проезд, при том что в законах Свердловской области не имеется каких-либо указаний по их реализации, не означает, как полагают заявители, что Правительство Свердловской области может регулировать соответствующие вопросы произвольно и неподконтрольно (в частности, устанавливать чрезмерно низкие, социально неоправданные размеры пособий, не обеспечивать надлежащее финансирование их выплаты, не производить своевременную и полную индексацию). Гарантии, условия и критерии замены натуральных льгот денежными компенсациями установлены непосредственно Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ. В соответствии с преамбулой и статьей 153 указанного Федерального закона, при переходе к новой системе социальной защиты и замене натуральных льгот денежными компенсациями субъекты Российской Федерации должны вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств; реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования; предоставлять гражданам возможность в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям, в частности, посредством установления временного регулирования общественных отношений; не допускать при осуществлении гражданами социальных прав и свобод нарушения прав и свобод других лиц. В случае изменения порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия их предоставления ухудшены.

В судебном заседании установлено, что при определении размера ежемесячного пособия на проезд учитывались критерии, установленные Федеральными законами "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации", Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 февраля 1999 года N 192 (в редакции Постановления от 4 июня 2007 года N 342) "Об утверждении Методических рекомендаций по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации". Законом Свердловской области от 19 декабря 2008 года N 119-ОЗ "Об областном бюджете на 2009 год и плановый период 2010 и 2011 годов" совокупный объем финансирования расходов, связанных с введением с 1 февраля 2009 года ежемесячной выплаты пособия на проезд в городском пассажирском транспорте и автомобильном транспорте общего пользования пригородных маршрутов всем категориям граждан, имеющим право на данную меру поддержки, предусмотрен в сумме 1,85 миллиарда рублей, в том числе ветеранам труда и приравненным к ним лицам - 1,46 миллиарда рублей против 0,76 миллиарда рублей на эти цели на 2008 год. Эти же расходы областного бюджета по реабилитированным лицам в 2009 году составляют 50,4 миллиона рублей против 24,4 миллиона рублей в 2008 году. При таких обстоятельствах произведенное Правительством Свердловской области регулирование не может считаться финансово не обеспеченным, экономически не обоснованным и произвольно установленным, а положения подпунктов 22, 26 статьи 1 Закона Свердловской области от 26 декабря 2008 года N 137-ОЗ "О внесении изменений в Закон Свердловской области "О социальной поддержке ветеранов в Свердловской области" и подпунктов 3, 7 статьи 1 Закона Свердловской области от 26 декабря 2008 года N 138-ОЗ "О внесении изменений в статьи 2 и 6 Закона Свердловской области "О социальной поддержке реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, в Свердловской области" по содержанию норм не противоречат Уставу Свердловской области.

Оценка же достаточности конкретной суммы пособия на проезд (275 рублей), ее эквивалентности ранее предоставлявшемуся объему натуральных льгот, а также стоимости льготного проезда, установленного в настоящее время в тех или иных муниципальных образованиях, включая город Екатеринбург, должна производиться не в порядке конституционного (уставного) судопроизводства, а судами общей юрисдикции (Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2005 года N 462-О, от 27 декабря 2005 N 527-О, от 2 февраля 2006 года N 56-О, от 17 октября 2006 года N 397-О и другие). Учитывая, что соответствующее гражданское дело по заявлению прокурора Свердловской области рассмотрено Свердловским областным судом и что согласно статье 5 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области" Уставный Суд не вправе нарушать компетенцию федеральных судов, дело в этой части подлежит прекращению на основании пункта 1.1 статьи 67 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "подпункта 1 пункта 1 статьи 67"

3. Заявители Капустин В.Я., Семенова А.И. и Чарыков О.В. считают Закон Свердловской области "О внесении изменений в Закон Свердловской области "О социальной поддержке ветеранов в Свердловской области" не соответствующим Уставу Свердловской области также по порядку его принятия, в связи с чем он подлежит проверке и по этому основанию (статья 85 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области").

Согласно Уставу Свердловской области (пункт 1 статьи 29, пункты 1, 3 статьи 32) Законодательное Собрание Свердловской области состоит из двух палат - Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области (28 депутатов) и Палаты Представителей Законодательного Собрания Свердловской области (21 депутат).

К полномочиям Областной Думы относится принятие, передача для одобрения законов в Палату Представителей; к полномочиям Палаты Представителей относится одобрение законов, принятых Областной Думой. Принятые Областной Думой законы в течение трех дней передаются на рассмотрение Палаты Представителей, которая рассматривает принятый Областной Думой закон Свердловской области в течение двадцати одного дня со дня получения от нее соответствующего закона. Закон Свердловской области считается одобренным Палатой Представителей, если за его одобрение проголосовало более половины от установленного числа депутатов Палаты Представителей либо если он не был рассмотрен в течение вышеуказанного срока. Обязательному рассмотрению в Палате Представителей подлежат принятые Областной Думой законы о внесении изменений (поправок) в Устав Свердловской области, а также законы по вопросам: регулирования отношений собственности; областного бюджета; установления налогов и сборов, предоставления налоговых льгот; финансового регулирования; природопользования и охраны окружающей среды; местного самоуправления (подпункт "а" пункта 1 статьи 41, подпункт "а" пункта 1 статьи 42, пункты 4, 5, 6 статьи 67 Устава Свердловской области).

Заявители усматривают нарушение порядка принятия Закона Свердловской области "О внесении изменений в Закон Свердловской области "О социальной поддержке ветеранов в Свердловской области" в том, что при его рассмотрении Палатой Представителей был пропущен установленный срок; голосование по одобрению этого Закона проводилось неоднократно, в то время как после первого же голосования, в результате которого решение об одобрении Закона не было принято, он должен считаться отклоненным.

Действительно, как следует из представленных Уставному Суду копии протокола заседания Палаты Представителей, других документов, а также объяснений участников судебного процесса, оспариваемый Закон был получен Палатой Представителей 27 ноября 2008 года, начал рассматриваться на заседании 16 декабря 2008 года и был одобрен ею 25 декабря 2008 года. При рассмотрении этого Закона вопрос о его одобрении ставился на голосование неоднократно.

Однако из вышеприведенных положений Устава Свердловской области, а также Областного закона "О правовых актах в Свердловской области" (статья 68) следует, что закон считается отклоненным Палатой Представителей только в случае принятия решения именно о его отклонении большинством от установленного числа депутатов Палаты Представителей. Голосования, в результате которых не было принято решений об одобрении (отклонении) закона, также как и пропуск установленного для рассмотрения закона срока не означают, что закон отклонен Палатой Представителей. Напротив, если Палата Представителей в установленный пунктом 5 статьи 67 Устава Свердловской области срок не примет решения ни об одобрении, ни об отклонении Закона Свердловской области, не подлежащего обязательному рассмотрению на ее заседании, считается принятым решение о его одобрении (часть 2 пункта 2 статьи 68 Областного закона "О правовых актах Свердловской области"). Закон Свердловской области "О внесении изменений в Закон Свердловской области "О социальной поддержке ветеранов в Свердловской области" регулирует вопросы социальной защиты населения и, несмотря на то, что для его реализации требуются значительные бюджетные средства, не относится к числу тех законов, которые подлежат обязательному рассмотрению Палатой Представителей.

Основанием для дисквалификации закона могут служить такие нарушения порядка его принятия, которые искажают действительное волеизъявление законодательного (представительного) органа (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 20 июля 1999 года N 12-П, от 5 июля 2001 года N 11-П, от 23 апреля 2004 года N 8-П и другие). Таких нарушений в судебном заседании не установлено. Хотя при рассмотрении оспариваемого Закона допущены определенные отступления от установленных процедур (в частности, касающиеся последовательности голосований о его одобрении и отклонении), они не повлияли на действительное волеизъявление Палаты Представителей Законодательного Собрания Свердловской области.

С учетом изложенного Закон Свердловской области от 26 декабря 2008 года N 137-ОЗ "О внесении изменений в Закон Свердловской области "О социальной поддержке ветеранов в Свердловской области" по порядку его принятия не противоречит Уставу Свердловской области.

4. Оспаривая решение Екатеринбургской городской Думы от 27 января 2009 года N 1/71, депутат Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области Садриев Р.Р. в своем запросе в Уставный Суд указывает, что данным решением нарушается социальное равенство: одни категории граждан ("областные льготники") могут приобрести льготные проездные документы с учетом пособия на проезд в сумме 275 рублей, другие (пенсионеры по возрасту - "городские льготники") - по льготной стоимости без предоставления денежной компенсации, третьи (пассажиры, не имеющие права на льготный проезд) - оплачивают проезд по полной стоимости. Между тем конституционный принцип равенства (статья 19 Конституции Российской Федерации, статья 2 Устава Свердловской области) не только не означает запрета устанавливать льготы и компенсационные выплаты для отдельных категорий граждан, нуждающихся в особой социальной поддержке, но, напротив, предполагает введение социально оправданной дифференциации правового регулирования (Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1999 года N 224-О, от 27 декабря 2005 года N 502-О, от 2 февраля 2006 года N 17-О и другие).

ГАРАНТ:

Постановлением Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области от 30 ноября 2010 г. N 467-ПОД принят Устав Свердловской области

См. статью 2 названного Устава

Постановление Главы Екатеринбурга от 27 января 2009 года N 156 (пункт 5) оспаривается заявителем по тому основанию, что в нем рекомендовано предприятиям различной формы собственности, осуществляющим перевозку пассажиров по регулируемому тарифу на городских маршрутах, установить льготную стоимость проезда, но не определен порядок компенсации понесенных в связи с этим расходов. В силу статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации возмещение транспортным организациям таких расходов за счет средств соответствующего бюджета производится в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате. В оспариваемом постановлении Главы Екатеринбурга этих льгот и преимуществ не устанавливается, а содержится лишь соответствующая рекомендация, в связи с чем довод заявителя о противоречии указанного постановления статье 92 Устава Свердловской области также является необоснованным.

ГАРАНТ:

Постановлением Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области от 30 ноября 2010 г. N 467-ПОД принят Устав Свердловской области

См. статью 90 названного Устава

Введенные муниципальными нормативными правовыми актами, оспариваемыми депутатом Областной Думы Садриевым Р.Р., льготы по проезду в городском общественном транспорте для отдельных категорий граждан являются дополнительной мерой социальной поддержки, которую установили органы местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург". Органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. При этом финансирование таких полномочий не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не служит основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (пункт 5 статьи 20 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Таким образом, органы местного самоуправления могут вводить льготы по проезду в городском транспорте, но характер и размер этих льгот определяется финансовыми возможностями муниципального образования. Соответственно при предоставлении такого рода льгот органы местного самоуправления могут и отступать от существовавшего ранее уровня дополнительных мер социальной поддержки. Следовательно, при принятии оспариваемых актов Екатеринбургская городская Дума и Глава Екатеринбурга действовали в пределах своих полномочий, а решение Екатеринбургской городской Думы от 27 января 2009 года N 1/71 "Об утверждении Положения "О льготном проездном билете и льготном разовом абонементе на десять поездок в городском общественном транспорте на территории муниципального образования "город Екатеринбург" для льготных категорий граждан" и постановление Главы Екатеринбурга от 27 января 2009 года N 156 "О введении на территории муниципального образования "город Екатеринбург" льготного проездного билета и льготного разового абонемента на десять поездок в городском общественном транспорте на территории муниципального образования "город Екатеринбург" для льготных категорий граждан и установлении их стоимости" не противоречат Уставу Свердловской области.