Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 24 августа 2010 г. N Ф09-6442/10-С1 по делу N А76-7915/2010-51-273 Поскольку постановление администрации в части спорного пункта и утвержденного им порядка предоставления в субаренду недвижимого имущества, находящегося в собственности города, принято с превышением предоставленных полномочий, нарушает законодательство о защите конкуренции, а также права лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, суд удовлетворил заявленные требования прокурора о признании постановления в указанной части недействующим (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа
от 24 августа 2010 г. N Ф09-6442/10-С1 по делу N А76-7915/2010-51-273

Дело N А76-7915/2010-51-273

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего Слюняевой Л.В., судей Черкезова Е.О., Василенко С.Н.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям г. Челябинска (далее - комитет) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 15.06.2010 по делу N А76-7915/2010-51-273.

В судебном заседании приняли участие представители:

администрации г. Челябинска (далее - администрация) - Мискина О.А. (доверенность от 20.05.2010 N 05-786);

комитета - Мискина О.А. (доверенность от 24.12.2009 N 16254);

прокуратуры - Васильева М.А. (удостоверение от 20.04.2009 ТО N 085362).

Представители иных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Прокурор Челябинской области (далее - прокурор, заявитель) обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействующими п. 3 постановления администрации от 13.01.2010 N 4-п, Порядка предоставления в субаренду недвижимого имущества, находящегося в собственности г. Челябинска, утвержденного п. 3 постановления администрации от 13.01.2010 N 4-п.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: комитет, Управление Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - управление), Челябинская городская Дума (далее - Дума).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 15.06.2010 (судьи Забутырина Л.В., Михайлова Е.А., Щукина Г.С.) заявленные требования удовлетворены. Оспариваемый пункт постановления администрации от 13.01.2010 N 4-п и утвержденный данным пунктом Порядок предоставления в субаренду недвижимого имущества, находящегося в собственности г. Челябинска, признаны недействующими как несоответствующие п. 10 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", подп. 5 п. 1 ст. 26 Устава муниципального образования г. Челябинск, ст. 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

В кассационной жалобе комитет просит данный судебный акт отменить, ссылаясь на неправильное применение (толкование) судом норм материального права, а также на несоответствие выводов суда установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Как отмечает заявитель жалобы, городская Дума установила полномочия администрации в лице комитета по управлению и распоряжению имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в связи с этим вывод суда о том, что п. 3 постановления администрации от 13.01.2010 N 4-п и Порядок предоставления в субаренду недвижимого имущества, находящегося в собственности г. Челябинска, приняты неуполномоченным лицом является неверным. Комитет также указывает на необоснованность вывода суда о несоответствии постановления администрации в оспариваемой части положениям ст. 17.1 Закона о защите конкуренции.

Как следует из материалов дела, постановлением администрации от 13.01.2010 N 4-п (п. 3 постановления) утвержден Порядок предоставления в субаренду недвижимого имущества, находящегося в собственности г. Челябинска (далее - Порядок), который приведен в приложении N 2 к постановлению.

Пунктом 2 названного Порядка определено, что решение о возможности предоставления арендаторами недвижимого имущества (нежилых помещений, зданий), находящегося в собственности г. Челябинска (далее - объект аренды), в субаренду третьим лицам принимает Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска.

Пунктом 3 Порядка установлено, что арендаторы, которым право аренды предоставлено в порядке, предусмотренном ч. 1 и 3 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции, вправе с согласия комитета передать право аренды в отношении части или частей объекта аренды третьим лицам без проведения конкурсов или аукционов. При этом общая площадь передаваемых в субаренду третьим лицам частей объекта аренды не может превышать десять процентов площади объекта аренды и составлять более чем двадцать квадратных метров.

Арендаторы, с которыми заключены договоры аренды в порядке, предусмотренном ч. 4 ст. 53 Закона о защите конкуренции, или по результатам торгов вправе с согласия комитета передать право аренды в отношении части или частей объекта аренды третьим лицам без проведения конкурсов или аукционов. При этом общая площадь передаваемых в субаренду третьим лицам частей объекта аренды не может превышать пятьдесят процентов площади объекта аренды.

Прокурор, полагая, что постановление администрации от 13.01.2010 N 4-п в части п. 3 и утвержденный им порядок предоставления в субаренду недвижимого имущества, находящегося в собственности г. Челябинска, не соответствуют закону, нарушают права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, обратился в арбитражный суд с заявлением о признании данного нормативного правового акта частично недействующим.

Арбитражный суд Челябинской области, установив, что постановление в оспариваемой части принято администрацией с превышением предоставленных ей полномочий, сделав выводы о несоответствии п. 3 оспариваемого постановления и утвержденного данным пунктом порядка предоставления в субаренду недвижимого имущества, находящегося в собственности г. Челябинска, положениям ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", подп. 5 п. 1 ст. 26 Устава города Челябинск, ст. 17.1 Закона о защите конкуренции, а также о наличии нарушения принятым нормативным правовым актом прав лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, удовлетворил заявленные требования прокурора.

Данные выводы суда являются правильными, основаны на материалах дела и нормах действующего законодательства.

Частью 1 ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, к компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение заявлений о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе нормативных правовых актов, если такое заявление подано организацией, гражданином или иными лицами, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 4 ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

В силу п. 5 ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", подп. 5 п. 1 ст. 26 Устава к исключительной компетенции городской Думы относится определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Администрация является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления г. Челябинска, наделенным Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления г. Челябинска федеральными законами и законами Челябинской области (п. 1 ст. 36 Устава).

При этом в силу п. 2 ст. 36 Устава администрация города осуществляет свою деятельность в соответствии с законами и нормативными актами органов государственной власти, Уставом, Регламентом администрации города, иными муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления, изданными в пределах компетенции указанных органов.

Пунктом 4. ст. 36 Устава предусмотрено, что администрация осуществляет полномочия собственника муниципального имущества в порядке, установленном решением городской Думы, контроль владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом; ведет учет и реестр муниципального имущества; осуществляет подготовку и обеспечивает реализацию решений о приватизации муниципального имущества; изымает, в том числе путем выкупа, земельные участки для муниципальных нужд, управляет и распоряжается земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, Челябинской области, решениями Челябинской городской Думы; осуществляет муниципальный земельный контроль использования земель города, ведет кадастр землеустроительной и градостроительной документации; осуществляет иные полномочия по решению вопросов местного значения и по вопросам переданных отдельных государственных полномочий в соответствии с законодательством, настоящим Уставом, иными муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления, изданными в пределах компетенции указанных органов.

Челябинской городской Думой 27.12.2005 было принято решение N 9/16 "Об утверждении Положения о порядке владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в собственности муниципального образования "город Челябинск".

Указанным решением (с изменениями от 30.03.2010) утверждено Положение о порядке владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в собственности муниципального образования "город Челябинск" (далее - Положение), которое разработано в целях установления правовой основы: 1) формирования объектов муниципальной собственности муниципального образования "город Челябинск"; 2) деятельности органов местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом; 3) обеспечения эффективного функционирования муниципального хозяйственного комплекса муниципального образования "город Челябинск"; 4) создания условий для привлечения инвестиций в развитие городского хозяйства, и регулирует: формирования объектов муниципальной собственности города Челябинска; разграничение полномочий органов местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом; управление муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями; приватизацию объектов муниципальной собственности; создание хозяйственных обществ и товариществ с участием муниципального образования "город Челябинск"; аренду муниципального имущества; безвозмездное пользование имуществом; доверительное управление муниципальным имуществом, договоры поручения, агентские, комиссии, коммерческой концессии; залог муниципального имущества; финансовое обеспечение управления муниципальным имуществом.

Разделом III. Положения предусмотрено разграничение полномочий органов местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом.

Согласно п. 15 Положения в соответствии с Уставом субъектами управления, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью являются: 1) Челябинская городская Дума - представительный орган местного самоуправления; Глава города - высшее должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования "город Челябинск"; 3) Администрация города - исполнительный и распорядительный орган местного самоуправления, в лице Комитета, и другие структурные подразделения Администрации города.

При этом в силу п. 16, 17 Положения Дума определяет общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом и обладает следующими полномочиями: устанавливает полномочия органов местного самоуправления по управлению, владению, пользованию и распоряжению имуществом, находящимся в муниципальной собственности города.

Глава города в области управления муниципальным имуществом осуществляет руководство и контроль за деятельностью органов и подразделений администрации города по выполнению ими функций в сфере управления муниципальным имуществом; решает вопросы, связанные с владением, пользованием и распоряжением муниципальным имуществом, в том числе: - создания, приобретения, использования, аренды объектов муниципальной собственности или их отчуждения (подп. 4, 5 п. 18 Положения).

Комитет от имени муниципального образования "город Челябинск" осуществляет в пределах своих полномочий, в соответствии с Положением управление, владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом (п. 19 Положения).

Таким образом, определяя порядок владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом, Дума в пределах своей компетенции в соответствии с вышеназванными положениями Устава осуществила разграничение полномочий собственника в отношении муниципального имущества между Думой и администрацией, наделив последнюю только полномочиями исполнительно-распорядительного характера.

Законодательство Российской Федерации не устанавливает какие-либо требования к порядку управления и распоряжения муниципальным имуществом, определяемому представительными органами местного самоуправления. Следовательно, установление такого порядка, в том числе распределение между органами местного самоуправления конкретных полномочий по управлению и распоряжению муниципальным имуществом, оставлено законодателем на усмотрение представительного органа местного самоуправления.

При названных обстоятельствах Арбитражный суд Челябинской области, руководствуясь п. 5 ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", подп. 5 п. 1 ст. 26, ст. 36 Устава, вышеназванным Положением пришел к правильному выводу о том, что постановление в оспариваемой части принято администрацией с превышением предоставленных ей полномочий, затрагивает права Челябинской городской Думы, поскольку постановление администрации решает вопросы, отнесенные к исключительной компетенции Думы.

Рассмотрев спор, суд также установил, что постановление администрации в оспариваемой части не соответствует положениям ст. 17.1 Закона о защите конкуренции.

Согласно п. 1, 3 ч. 1 ст. 17.1 Закона N 135-ФЗ, введенной в действие с 02.07.2008 Федеральным законом от 30.06.2008 N 108-ФЗ, заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением предоставления указанных прав на такое имущество, в том числе, на основании федеральных законов, устанавливающих иной порядок распоряжения этим имуществом. В порядке, предусмотренном ч. 1 данной статьи, осуществляется заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении: государственного или муниципального недвижимого имущества, которое принадлежит на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления государственным или муниципальным унитарным предприятиям; государственного или муниципального недвижимого имущества, закрепленного на праве оперативного управления за государственными или муниципальными автономными учреждениями; государственного или муниципального имущества, которое принадлежит на праве оперативного управления государственным или муниципальным бюджетным учреждениям.

Из анализа данной нормы закона следует, что законодатель связывает соблюдение порядка заключения сделок с такими обстоятельствами, как статус имущества - государственное или муниципальное, и переход прав (в том числе пользование) на имущество к другому лицу. Поэтому заключение договора субаренды в отношении государственного или муниципального имущества должно осуществляться по правилам ст. 17.1 Закона о защите конкуренции.

В кассационной жалобе комитет в обоснование своих возражений ссылается на положения ст. 615 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Между тем, как правильно отметил Арбитражный суд Челябинской области, ст. 615 Гражданского кодекса Российской Федерации является общей, в рассматриваемом случае приоритетное значение имеет норма, закрепленная в ст. 17.1 Закона о защите конкуренции.

Заключение договора субаренды без проведения конкурса, аукциона, обеспечивает одним лицам по сравнению с другими хозяйствующими субъектами более выгодные условия деятельности на рынке аренды государственного либо муниципального имущества. Это приведет к устранению иных хозяйствующих субъектов от возможности аренды государственного либо муниципального имущества, которые могли бы претендовать на заключение договора аренды данного имущества.

Арбитражный суд Челябинской области пришел к выводу о том, что оспариваемое постановление в части противоречит требованиям ст. 17.1 Закона о защите конкуренции.

Доказательств, опровергающих данный вывод суда, материалы дела не содержат.

С учетом вышеизложенного Арбитражный суд Челябинской области правомерно удовлетворил заявленные требования прокурора о признании недействующим п. 3 оспариваемого постановления и утвержденного данным пунктом порядка предоставления в субаренду недвижимого имущества, находящегося в собственности г. Челябинска.

Обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Доводы комитета, изложенные в жалобе, отклоняются как основанные на неправильном толковании норм материального права и по существу направленные на переоценку установленных Арбитражным судом Челябинской области фактических обстоятельств и представленных доказательств, что в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации недопустимо.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 15.06.2010 по делу N А76-7915/2010-51-273 оставить без изменения, кассационную жалобу Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям г. Челябинска - без удовлетворения.