Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 14 октября 2010 г. N Ф09-8374/10-С1 по делу N А60-61804/2009-С9 Суд отказал в признании незаконным бездействия финансового органа, выразившегося в неисполнении судебного акта, поскольку при поступлении исполнительного листа ответчиком осуществлялись все необходимые действия для его исполнения, при этом подтверждено наличие объективных обстоятельств, не позволявших ему своевременно исполнить требования исполнительного документа, правовых оснований для возложения на руководителя финансового органа обязанности немедленно изменить показатели сводной бюджетной росписи без внесения изменений в решение о бюджете не имеется (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа
от 14 октября 2010 г. N Ф09-8374/10-С1 по делу N А60-61804/2009-С9

Дело N А60-61804/2009-С9

ГАРАНТ:

См. дополнительную информацию к настоящему постановлению

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего Поротниковой Е.А., судей Слюняевой Л.В., Ященок Т.П.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Торговый центр "Меркурий" (далее -общество) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 21.04.2010 по делу N А60-61804/2009-С9 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.07.2010 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы надлежащим образом, путем направления в их адрес копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились, явку своих представителей не обеспечили.

Общество обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании незаконным бездействия Финансового управления в муниципальном образовании "Город Алапаевск" (далее - управление), выразившегося в неисполнении решения Арбитражного суда Свердловской области от 12.05.2009 по делу N А60-3135/2009; просит обязать управление организовать исполнение бюджета муниципального образования "Город Алапаевск" (далее - муниципальное образование) по расходам бюджета для исполнения названного решения Арбитражного суда Свердловской области в сумме 255 467 руб. 33 коп.; взыскать указанную сумму в пользу общества с лицевого счета управления N 40204810600000126235 в органе Управления Федерального казначейства по Свердловской области.

Решением суда от 21.04.2010 (судья Киселев Ю.В.) в удовлетворении заявления общества отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.07.2010 (судьи Полевщикова С.Н., Гулякова Г.Н., Савельева Н.М.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе общество просит указанные судебные акты отменить, ссылаясь на ошибочность выводов судов о законности действий управления, а также ходатайствует об обращении с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации и возврате из бюджета государственной пошлины в сумме 6609,35 руб., ошибочно уплаченной за подачу апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, решением Арбитражного суда Свердловской области от 12.05.2009 по делу N А60-3135/2009 с Муниципального учреждения "Служба единого заказчика" муниципального образования "Город Алапаевск" (далее - учреждение) в пользу общества взысканы проценты за пользование чужими денежными средствами в размере 250 696, 58 руб. и расходы по госпошлине в размере 4700, 75 руб., всего 255 467 руб. 33 коп.

При недостаточности у учреждения денежных средств, взыскание произвести с муниципального образования в лице Главы муниципального образования за счет казны муниципального образования.

На основании данного решения 29.06.2009 Арбитражным судом Свердловской области выдан исполнительный лист N 0061087.

Данный исполнительный лист и копия судебного акта были направлены обществом для исполнения в управление и получены последним 13.08.2009.

Поскольку в течение трехмесячного срока, установленного п. 6 ст. 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, расчет с должником произведен не был, общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды исходили из того, что управление не допустило незаконного бездействия при исполнении требований судебного акта и не нарушило прав и охраняемых законом интересов общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Выводы судов являются правильными и соответствуют обстоятельствам дела.

Пунктом 3 ст. 239 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающей принцип иммунитета бюджетов, предусмотрено, чго обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется только на основании судебных актов и производится в соответствии с главой 24.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Пунктом 1 ст. 242.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации производится в соответствии с настоящим Кодексом на основании исполнительных документов (исполнительный лист, судебный приказ) с указанием сумм, подлежащих взысканию в валюте Российской Федерации, а также в соответствии с установленными законодательством Российской Федерации требованиями, предъявляемыми к исполнительным документам, срокам предъявления исполнительных документов, перерыву срока предъявления исполнительных документов, восстановлению пропущенного срока предъявления исполнительных документов.

Порядок исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства местного бюджета по денежным обязательствам муниципальных бюджетных учреждений установлен статьей 242.5 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 1 ст. 242.5 Бюджетного кодекса Российской Федерации, исполнительный документ, предусматривающий обращение взыскания на средства местного бюджета по денежным обязательствам его бюджетного учреждения - должника, направляется взыскателем в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов муниципальных бюджетных учреждений, по месту открытия должнику как получателю средств местного бюджета лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов местного бюджета, а также средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Данный финансовый орган не позднее пяти рабочих дней после получения исполнительного документа направляет должнику уведомление о поступлении исполнительного документа и дате его приема к исполнению с приложением копии судебного акта и заявления взыскателя.

Как следует из материалов дела, 13.08.2009 управление получило исполнительный лист на взыскание задолженности с учреждения и в порядке субсидиарной ответственности - с муниципального образования.

Управление 18.08.2009 в соответствии с п. 4 ст. 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации направило должнику - учреждению и муниципальному образованию уведомления о поступлении исполнительного документа.

Согласно п. 3 ст. 242.5 Бюджетного кодекса Российской Федерации должник в течение 10 рабочих дней со дня получения уведомления должен представить в финансовый орган письмо, содержащее информацию об источнике образования задолженности и о кодах бюджетной классификации Российской Федерации, по которым должны быть произведены расходы местного бюджета по исполнению исполнительного документа применительно к бюджетной классификации Российской Федерации текущего финансового года.

Для исполнения исполнительного документа за счет средств местного бюджета должник одновременно с указанным письмом представляет в финансовый орган платежное поручение на перечисление средств в размере полного либо частичного исполнения исполнительного документа в пределах остатка объемов финансирования расходов, отраженных на его лицевом счете получателя средств местного бюджета, по соответствующим кодам бюджетной классификации Российской Федерации.

При отсутствии или недостаточности соответствующих лимитом бюджетных обязательств и(или) объемов финансирования расходов для полного исполнения исполнительного документа исполнение производится должником в определенные настоящим пунктом сроки за счет средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в пределах общего остатка средств, учтенных на его лицевом счете для учета средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Для исполнения исполнительного документа по задолженности, образовавшейся в результате осуществления должником предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, должник в определенные настоящим пунктом сроки представляет в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов муниципальных бюджетных учреждений, платежное поручение на перечисление средств в пределах общего остатка средств, учтенных на его лицевом счете для учета средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

При нарушении должником требований, установленных названным пунктом, финансовый орган приостанавливает до момента устранения нарушения осуществление операций по расходованию средств на лицевых счетах должника (за исключением операций по исполнению исполнительных документов) с уведомлением должника.

При отсутствии или недостаточности соответствующих лимитов бюджетных обязательств (бюджетных ассигнований) и(или) объемов финансирования расходов и остатка средств, полученных должником от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, для полного исполнения исполнительного документа должник направляет главному распорядителю (распорядителю) средств местного бюджета, в ведении которого он находится, запрос-требование о необходимости выделения ему дополнительных лимитов бюджетных обязательств (бюджетных ассигнований) и(или) объемов финансирования расходов в целях исполнения исполнительного документа с указанием даты его поступления в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов муниципальных бюджетных учреждений.

Главный распорядитель (распорядитель) средств местного бюджета в трехмесячный срок со дня поступления исполнительного документа в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов муниципальных бюджетных учреждений, обеспечивает выделение лимитов бюджетных обязательств (бюджетных ассигнований) и(или) объемов финансирования расходов в соответствии с запросом-требованием.

При неисполнении должником исполнительного документа в течение трех месяцев со дня его поступления в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов муниципальных бюджетных учреждений, указанный орган в течение 10 дней информирует об этом взыскателя.

В соответствии с Положением о финансовом управлении в Муниципальном образовании город Алапаевск, утвержденном Приказом Министерства финансов Свердловской области от 23.03.2006 N 81-к, финансовое управление является территориальным отраслевым исполнительным органом Министерства финансов Свердловской области, осуществляющим проведение единой бюджетно-финансовой политике в муниципальном образовании, который в установленном порядке открывает счета для зачисления и выдачи бюджетных средств. При этом какие-либо полномочия по внесению изменений в бюджет муниципального образования у данного финансового органа отсутствуют.

Статьей 20 Положения "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в муниципальном образовании город Алапаевск", принятого Решением Думы муниципального образования от 24.01.2008 N 5, установлено, что проекты решений о внесении изменений и дополнений в местный бюджет вносятся на рассмотрение Думы главой муниципального образования не позднее, чем за 14 дней до очередного заседания Думы. Депутаты Думы по итогам рассмотрения отчета об исполнении местного бюджета за квартал, полугодие, девять месяцев текущего года вправе вносить предложения о внесении изменении и дополнении в местный бюджет при необходимости финансирования новых видов расходов или увеличения финансирования существующих видов расходов местного бюджета. Указанные предложения рассматриваются комиссией по экономической политике, бюджету, финансам и налогам, а затем Думой. Наличие заключения главы по данному вопросу обязательно.

В силу ст. 23 данного Положения исполнение местного бюджета по расходам осуществляется в порядке, установленном управлением, с соблюдением требований Бюджетного кодекса Российской Федерации. Исполнение местного бюджета осуществляется управлением на основе бюджетной росписи в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете местного бюджета.

Пунктами 1, 4 ст. 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи устанавливается соответствующим финансовым органом. Утверждение сводной бюджетной росписи и внесение изменений в нее осуществляется руководителем финансового органа.

Порядком составления и ведения сводной бюджетной росписи может быть предусмотрено утверждение показателей сводной бюджетной росписи по кодам расходов классификации операций сектора государственного управления, в том числе дифференцировано для разных видов расходов бюджета и(или) главных распорядителей бюджетных средств.

Указанные показатели могут быть изменены в ходе исполнения бюджета при изменении показателей сводной бюджетной росписи, утвержденных в соответствии с ведомственной структурой расходов, а также по представлению главного распорядителя бюджетных средств в случае образования экономии по использованию бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг в пределах, установленных порядком составления и ведения сводной бюджетной росписи.

Согласно п. 2 ст. 219.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации утверждение бюджетной росписи и внесение изменений в нее осуществляются главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств. Показатели бюджетной росписи по расходам доводятся до подведомственных распорядителей и(или) получателей бюджетных средств до начала очередного финансового года, за исключением случаев, предусмотренных ст. 190 и 191 данного Кодекса.

Вопросы выбора направления расходования средств бюджета в условиях недостаточности денежных средств для решения всех вопросов местного значения в полном объеме (дефицита бюджета) относятся к исключительной компетенции представительного органа власти (ст. 31, 153 Бюджетного кодекса, п. 10 ст. 35 Федерального закона Российской Федерации от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления").

Кроме того, в соответствии с п. 3 ст. 219.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации порядок составления и ведения бюджетных росписей может устанавливать право или обязанность главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств осуществлять детализацию утверждаемых бюджетной росписью показателей по расходам по кодам.

Из этого следует, что внесение изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в закон (решение) о бюджете, возможно только при перераспределении расходов внутри одного вида (статьи, раздела и т.д.), то есть в случае направления ассигнований, выделенных на конкретные расходы, на иные расходы, того же рода, определенные одной целью.

В соответствии с п. 2 ст. 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и(или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета.

Таким образом, является верным вывод суда о том, что механизм исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации предполагает фактическое наличие бюджетных средств на едином счете местного бюджета и достаточность соответствующих лимитов бюджетных обязательств (бюджетных ассигнований) и(или) объемов финансирования расходов и остатка средств, полученных должником от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, для полного исполнения исполнительного документа.

Отсутствие финансовой возможности является также препятствием для выделения главным распорядителем (распорядителем) средств местного бюджета должнику дополнительных лимитов бюджетных обязательств (бюджетных ассигнований) и(или) объемов финансирования расходов в целях исполнения исполнительного документа.

Согласно Свода расходов местного бюджета на 2010 год, являющегося приложением к решению Думы муниципального образования от 24.12.2009 об утверждении бюджета муниципального образования на 2010 год по статье 0920100 "денежные компенсации истцам в случае вынесения соответствующих решений судом", "выполнение функций органами местного самоуправления" запланированы расходы в суммах 5322 тыс. руб., по разделу 0114 "другие общегосударственные расходы" расходы составляют 23 192 тыс. руб.

Вместе с тем, как правильно указали суды, данных ассигнований недостаточно для исполнения всех денежных обязательств бюджетных учреждений муниципального образования и казны муниципального образования, поскольку общая сумма задолженности бюджетных учреждений муниципального образования и казны муниципального образования по исполнительным листам по состоянию на 06.11.2009 составляет 112 994 066 руб. 31 коп.

Об этом управление в письмах от 06.11.2009 сообщило Главе муниципального образования С.В. Шаньгину и Председателю Думы муниципального образования Г.И. Канахиной, предложив при формировании бюджета муниципального образования на 2010 год предусмотреть денежные средства на погашение данной задолженности в бюджете муниципального образования на 2010 год.

В свою очередь, Глава муниципального образования С.В. Шаньгин письмом от 26.08.2009 обращался в Министерство финансов Свердловской области с просьбой предусмотреть при согласовании исходных данных, используемых для расчета дотаций, оценку расходного полномочия городского округа по разделу "Иные расходные полномочия" в сумме 71 950 тыс. руб.

Заместитель министра И.В. Уфимцева на письмо Главы муниципального образования С.В. Шаньгина от 26.08.2009 сообщила, что при определении оценки расходных полномочий, применяемой для расчета дотаций местным бюджетам, в показатели "Иные расходные полномочия" учтены, в том числе и расходы на исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов муниципальных районов (городских округов), оценка расходного полномочия по данному показателю на 2010 г. по бюджету муниципального образования определена в сумме 9 572 тыс. руб.

Таким образом, судами установлено и материалами дела подтверждено наличие объективных обстоятельств, не позволявших Финансовому управлению своевременно исполнить требования исполнительного документа, причем данные обстоятельства подтверждены документально.

Апелляционный суд обоснованно отклонил довод общества о том, что управлением не внесены изменения в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в решение о бюджете города Алапаевск главному распорядителю средств местного бюджета.

Статьей 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен четкий перечень случаев, когда возможно внесение изменений в сводную бюджетную роспись без корректировки самого бюджета. Причиной таких ограничений является тот факт, что любые отступления от утвержденного бюджета являются, по сути, изменением воли законодателя относительно осуществления права государственной или муниципальной собственности.

Федеральным законом от 26.04.2007 N 63-ФЗ в рамках внесения изменений в главу 24 Бюджетного кодекса Российской Федерации, дано новое определение сводной бюджетной росписи, формируемой финансовым органом в соответствии с законом о бюджете и содержащей в случае необходимости дополнительные разрезы контролируемых параметров и бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств, детализирующих в установленных пределах показатели сводной бюджетной росписи, а также устанавливающей основания для перераспределения бюджетных ассигнований между главными распорядителями бюджетных средств, разделами, подразделами, целевыми статьями и видами расходов и исключающей обязательность внесения изменений в бюджет при превышении доходов бюджета планируемого уровня более чем на 10% и режима блокировки расходов как не соответствующих современным принципам финансового менеджмента.

Согласно п. 4 ст. 21 Бюджетного кодекса Российской Федерации перечень и коды целевых статей и видов расходов бюджета утверждаются в составе ведомственной структуры расходов законом (решением) о бюджете либо в установленных БК РФ случаях сводной бюджетной росписью соответствующего бюджета.

При этом, в п. 4 ст. 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи может предусматривать утверждение показателей сводной бюджетной росписи но кодам расходов, в том числе дифференцировано для разных видов расходов бюджета и(или) главных распорядителей бюджетных средств. При этом предусмотрено, что указанные показатели могут быть изменены в ходе исполнения бюджета:

при изменении показателей сводной бюджетной росписи, утвержденных в соответствии с ведомственной структурой расходов;

по представлению главного распорядителя бюджетных средств в случае образования экономии по использованию бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг. Показатели могут изменяться лишь в пределах, установленных порядком составления и ведения сводной бюджетной росписи.

Кроме того, п. 3 ст. 219.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает, что порядок составления и ведения бюджетных росписей может устанавливать право или обязанность главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств осуществлять детализацию утверждаемых бюджетной росписью показателей по расходам по кодам.

Из анализа вышеприведенных норм апелляционный суд сделал правильный вывод о том, что внесение изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в закон (решение) о бюджете, возможно только при перераспределении расходов внутри одного вида (статьи, раздела и т.д.), то есть в случае направления ассигнований, выделенных на конкретные расходы, на иные расходы, того же рода, определенные одной целью.

В соответствии с п. 2 ст. 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и(или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета.

В п. 5 ст. 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что утвержденные показатели сводной бюджетной росписи по расходам должны быть доведены до главных распорядителей бюджетных средств до начала очередного финансового года. Данное положение предопределено требованием п. 2 ст. 219.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которому утвержденные главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств показатели бюджетной росписи по расходам должны быть доведены до подведомственных распорядителей и(или) получателей бюджетных средств до начала очередного финансового года.

Кроме того, в соответствии с положениями ст. 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации показатели сводной бюджетной росписи должны соответствовать закону (решению) о бюджете, и эти показатели могут быть изменены в соответствии с решениями руководителя финансового органа без внесения изменения в закон (решение) о бюджете при исполнении судебных актов лишь в пределах объема бюджетных ассигнований.

На основании вышеизложенного, апелляционный суд обоснованно указал, что правовых оснований для возложения на начальника управления обязанности немедленно изменить показатели сводной бюджетной росписи без внесения изменений в решение о бюджете не имеется.

Таким образом, судами установлено и подтверждается материалами дела, что управлением при поступлении исполнительного листа осуществлялись все необходимые действия для его исполнения, предусмотренные законодательством.

При таких обстоятельствах, выводы судов о том, что управление не допустило незаконного бездействия при исполнении требований судебного акта и, соответственно, не нарушило прав и охраняемых законом интересов общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности являются законными и обоснованными.

Ходатайство о направлении судебного запроса в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке конституционности п. 2 ст. 1 Федерального закона от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" и главы 24.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, примененных судами, их соответствию ст. 10, 19, 45, ч. 1 ст. 46, ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации и приостановлении в связи с этим производства по делу судом кассационной инстанции отклоняется.

Аналогичное ходатайство заявлялось обществом в суде апелляционной инстанции и указанным судом при его отклонении дан обоснованный ответ и разъяснение о праве обществ, при наличии мнения о недопустимости применения вышеуказанных норм права, обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с соответствующим ходатайством или жалобой как самостоятельный заявитель.

Суд кассационной инстанции при этом соглашается с выводами апелляционного суда об отсутствии усмотрения несоответствия спорных норм бюджетного законодательства Конституции Российской Федерации.

В том, что касается требований заявителя кассационной жалобы о возврате государственной пошлины, излишне уплаченной при подаче апелляционной жалобы, суд кассационной инстанции полагает, что в данном случае суд апелляционной инстанции отказал в возврате из федерального бюджета суммы 6609 руб. 35 коп., исходя из оценки фактических обстоятельств дела. У кассационного суда полномочия на переоценку данных обстоятельств отсутствуют в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Иные доводы общества, изложенные в кассационной жалобе, подлежат отклонению, так как основаны на неверном толковании норм права применительно к обстоятельствам, установленным в ходе рассмотрения дела но существу.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 21.04.2010 но делу N А60-61804/2009-С9 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.07.2010 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Торговый центр "Меркурий" - без удовлетворения.