Раздел IV. Механизм реализации стратегического плана Екатеринбурга

Раздел IV. Механизм реализации стратегического плана
Екатеринбурга

Механизм реализации Стратегического плана является одним из важнейших элементов стратегического управления, так как без него цели, задачи и направления деятельности, как бы хорошо и правильно они ни были поставлены в стратегии, так и останутся просто бумагой, "мертвым капиталом". Трудность реализации Стратегического плана связана с его многокомпонентностью, сложностью и рекомендательным характером этого документа, что кардинальным образом отличает его от директивных планов советского периода. Стратегия определяет лишь основные ориентиры развития и общие пути их достижения. Основная задача инициаторов (заказчиков) разработки стратегического плана и непосредственных его разработчиков - это донести идею и содержание плана до всех агентов социально-экономического развития территории города, как внутренних, так и внешних. Это находится в русле современных представлений о том, что механизмы стратегического управления должны реализовываться на пересечении интересов различных общественных групп.

Процессуально механизм стратегического управления условно делится на четыре составные части: аналитическую, плановую, реализационную и контрольную. С позиций разработчиков стратегического плана Екатеринбурга работа в этой сфере должна носить перманентный и цикличный характер. При этом, как уже отмечалось, процессы разработки и реализации стратегии практически неразделимы, они дополняют и продолжают друг друга.

Подобно тому, как разработка стратегического плана начинается с анализа имеющихся тенденций, так и его реализация с первых же шагов сопровождается аналитической работой. Мониторинг стратегического плана базируется на наиболее общих показателях, необходимых для стратегического плана Екатеринбурга, - перечне основных показателей для каждого направления, представляющих собой прогнозные параметры на 15 лет с разбивкой на пятилетия. Прогнозные показатели даются в двух вариантах: для случая инерционного развития событий (экстраполяция трендов) и желаемое значение показателя в случае реализации плана. Сравнение достигнутых результатов в отчетные периоды с прогнозами на пятилетки позволит оценить правильность выбранных в стратегическом плане направлений деятельности и способов достижения целевых ориентиров.

Рис. 1.

Схема реализации стратегического управления в Екатеринбурге

 /-------------------------------------------\     /---------------\     /-------\     /------\

 |       Стратегическое планирование         †‡‡‡‡‡Ѓ Реализация    †‡‡‡‡‡Ѓ       †‡‡‡‡‡Ѓ      |

 \…------------------------------------------/     \---------------/     |       |     |      |

  Ђ|    |                                          /---------------\     |       |     |      |

  Ђ|/--------\ /----------\ /------------\         | Стратегические|-----|       |-----|      |

  Ђ||Миссия и| |Стратеги- | |Стратеги-   |---------| проекты       |     |       |     |      |

  Ђ||цель    |-+ческое на-|-+ческие прог-|         \---------------/     |       |     |      |

  Ђ||развития| |правление | |раммы (27)  |                 |             |Кон-   |     |      |

  Ђ||города  | |(8)       | |            |                 |             |троль  |     |      |

  Ђ|\--------/ \----------/ \------------/         /----------------\    |       |     |Соци- |

  Ђ|/------------------------------------\         | Принятие управ-|    |страте-|     |ально-|

  Ђ||Механизмы согласования общественных |         | ленческих ком- |    |гичес- |     |эконо-|

  Ђ\|и частных интересов (конференции,   |---------| мерческих и    |\   |ский,  |     |      |

  Ђ |круглые столы, семинары и проч.)    |         | поведенческих  ||   |такти- |     |мичес-|

  Ђ \------------------------------------/         | решений        ||   |ческий,|     |кая   |

 /„------------------------------------------\     \----------------/|   |опера- |     |ситуа-|

 |              Аналитика                    |      /--------------\ |   |тивный)|     |ция в |

 |-------------------------------------------/      |Тактическое   | |   |       |     |городе|

 Ђ/------------------\ /--------------\ /----------\|планирование  |-+---|       |-----|      |

 Ђ| Перечень основных| |Контрольные   | |Изучение  ||деятельности  | |   |       |     |      |

 Ђ| показателей Стра-| |параметры на  | |обществен-||органов МСУ   | |   |       |     |      |

 Ђ| тегического плана| |5 лет (с раз- | |ного      |\--------------/ |   |       |     |      |

 Ђ| (40) до 2015 г.  | |бивкой по го- | |мнения    |/---------------\|   |       |     |      |

 Ђ| (с разбивкой на  | |дам) Итоги и  | |          ||Привлечение    ||   |       |     |      |

 Ђ| пятилетия, оп-   | |Мониторинг со-| |          ||ресурсов част- ||   |       |     |      |

 Ђ| тимистический и  | |циально-эконо-| |          ||ного и гражднс-|/   |       |     |      |

 Ђ| пессимистический | |мического раз-| |          ||кого секторов  |    |       |     |      |

 Ђ| варианты)        | |вития города  | |          ||города, внешних|    |       |     |      |

 Ђ\------------------/ \--------------/ \----------/|ресурсов       |    |       |     |      |

 Ђ         |                  |               |     \---------------/    \---…---/     \----…-/

 Ђ         \-----------------------------------------------------------------€-------------/Ђ

 ѓ‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡„‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡Љ

 ‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡‡  Укрупнение связи между элементами процесса

 -------------  Внутренние связи элементов

Оценка изменений социально-экономических показателей должна проводиться также в среднесрочной и краткосрочной перспективе. Для этого устанавливаются контрольные параметры на ближайшие 5 лет с разбивкой по годам. Их набор основывается на перечне основных показателей стратегического плана, однако может несколько отличаться от прогнозных параметров стратегии в случае действия корректирующих обстоятельств. Таким образом, на этом уровне мониторинга отслеживается эффективность конкретных мероприятий, проектов и программ стратегического плана. Оформляется это в виде итогов социально-экономического развития города Екатеринбурга и мониторинга социально-экономического развития города за кварталы и год. Итоги разрабатываются Комитетом по экономике и подразделениями Администрации при участии Программного Совета. Перечень показателей должен быть более широким, чем в пятилетнем плане, за счет включения дополнительных показателей по реализуемым в этом году приоритетным задачам и программам. Значения показателей могут несколько отличаться от контрольных параметров пятилетнего плана в случае действия корректирующих обстоятельств.

Важным элементом мониторинга реализации стратегического плана является отслеживание состояния общественного мнения по этому вопросу. Социологические исследования, телефонные горячие линии, интернет-форумы, информационные центры и другие формы налаживания обратной связи с населением должны стать источником неоценимой информации. Именно они должны давать всем участникам стратегического планирования сведения о том, насколько чувствительные изменения происходят в жизни города, какой характер, позитивный или негативный, они носят, а также в каком направлении следует двигаться дальше. Рекомендации и замечания граждан, как показывает практический опыт, всегда очень конкретны и обычно носят частный, бытовой характер. Поэтому задача аналитиков вычленить из этого информационного массива проблемы, носящие действительно стратегический характер, и учесть их при последующей корректировке плана.

По итогам проводимого анализа проводится планирование. В процессе реализации стратегического плана это относится к его корректировке. Корректировка может проводится на разных уровнях в соответствии с проводимым анализом: итоги долгосрочного периода влекут за собой пересмотр и уточнение миссии и стратегических направлений плана, среднесрочного - программ, краткосрочного - проектов и мероприятий целевых программ. Анализ проводится либо Комитетом по экономике, либо привлеченными экспертами. Результаты анализа и предложения по корректировке плана или его частей выносятся на обсуждение и утверждение Программным Советом.

Стратегический план, а также его дополнения и корректировки должны быть определяющими документами для администрации города. На основании стратегии должны разрабатываться основные направления деятельности Администрации на каждый год. Согласно стратегическим направлениям и задачам администрацией будут вноситься предложения в план работы Екатеринбургской городской Думы. Такая мера позволит увязать стратегические цели и текущую деятельность органов местной власти и влиять, косвенно или непосредственно, на работу объектов всех сфер города.

Как уже отмечалось выше, стратегический план содержит набор показателей, по которым разрабатываются кратко-, средне- и долгосрочные прогнозы. Исходя из краткосрочных прогнозов, составляется бюджет города. Таким образом, финансовая система города будет отвечать содержанию стратегического плана и будет работать на его реализацию, непосредственно влияя на социальную и экономическую систему города посредством финансирования приоритетных мероприятий, строительства первоочередных и наиболее значимых объектов, субсидирования стратегически важных предприятий и организаций.

С этим также связано использование программно-целевого инструмента развития, который уже имеет историю использования в нашем городе. Накопленный опыт в этой сфере позволяет надеяться, что часть мероприятий по достижению целевых установок стратегического плана будет эффективно реализована с помощью именно целевых программ. Однако программно-целевой метод во многом основывается на использовании административного ресурса, что, как уже было отмечено выше, не всегда приемлемо при применении механизмов стратегического управления. Поэтому снова встает вопрос о широком воздействии на общественное мнение с целью привлечения населения к деятельности по инициации и реализации проектов в рамках стратегии города.

Реализационная часть начинается с определения организационных аспектов. Теория и практика стратегического планирования в российских и зарубежных городах показывает, что вопросом огромной важности для успешной реализации стратегического плана является оптимальная организационная структура самой администрации муниципального образования. Действительно, структура органа местного самоуправления должна соответствовать деятельности по достижению стратегических ориентиров. Стратегическое планирование предполагает определенную степень гибкости управленческого аппарата, поэтому следует сократить количество бюрократических барьеров. Одним из подходов может стать объединение сфер ответственности в три наиболее общих направления:

- экономическое, ответственное за экономическую, инвестиционную, внешнеэкономическую политику, управление муниципального сектора экономики;

- хозяйственное, отвечающее за жилищно-коммунальное хозяйство, инженерные сети и прочее;

- социальное, проводящее социальную, молодежную, образовательную, культурную, экологическую и проч. политику.

Однако оптимальная организационная структура Администрации является предметом отдельного исследования, которое должно базироваться на накопленном практическом опыте и изучении имеющихся примеров.

Как показывает жизнь, сегодня невозможно двигаться к процветанию, используя только административные методы. Кроме того, очевидно, что стратегический план, как документ, определяющий направления городского развития на долгосрочную перспективу, не может быть создан и воплощен отдельными личностями, даже если это авторитетные ученые или влиятельные политики. Поэтому и Администрация должна стать лишь одной из сторон в равноправном общественно-частном партнерстве, как во время разработки стратегического плана, так и во время его реализации.

Такая позиция обусловила организационную основу создания Стратегии развития Екатеринбурга - эффективное взаимодействие всех заинтересованных людей и общественных групп в процессе разработки и реализации Стратегического плана.

Для соответствия процесса планирования этому принципу был создан Программный совет как общественный коллегиальный орган, объединяющий представителей деловых кругов, общественности, науки и администрации города, областных и федеральных властей.

Представители науки осуществляют научное руководство разработкой стратегических программ, создают для них фундаментальную научную базу, разрабатывают наиболее общие вопросы Стратегического плана. Они определяют теоретические и методологические аспекты экономических, социальных, культурных, экологических и прочих проблем, прогнозируют развитие ситуации, определяют проблемные зоны, "точки роста", направления работы.

Однако без участия широких кругов общественности и бизнеса такой план может так и остаться фундаментальным научным трудом. Поэтому контроль увязки Стратегического плана с реальностью - основная функция Экспертных советов "Общественность", "Бизнес" и "Администрация". Таким образом, в стратегии Екатеринбурга сочетаются социальные запросы населения, коммерческие интересы деловых кругов, научная обоснованность и опора на реально имеющиеся на территории ресурсы.

Как отмечено в "Концептуальных основах стратегического плана развития города Екатеринбурга", процесс стратегического планирования не менее важен, чем определение его сути. Этот тезис доказал свою справедливость в ходе совещаний, семинаров, круглых столов и рабочих встреч, посвященных вопросам анализа конкурентных преимуществ города и разработки Стратегического плана, а следовательно, острейшим проблемам городского развития. На этих собраниях создавалось поле для переговоров всех групп заинтересованных лиц, где вырабатывались общие идеи, устанавливались контакты, формировалось видение по решению проблем, что, несомненно, влияло на принимаемые властями и бизнесом решения. Результаты всей этой работы резюмировались в решениях конференций, отмечавших собой окончание каждого последующего этапа планирования. Таким образом, в нашем городе фактически создан инструмент общественно-частного взаимодействия в рамках стратегического плана, что во всем мире рассматривает как важнейший фактор повышения эффективности социально-экономического развития территории.

Иными словами, разработка стратегического плана сама же и является первым этапом его реализации, когда ради общих целей повышения качества жизни населения и развития конкурентоспособности города воедино сводятся разнонаправленные интересы. В этом процессе Экспертный совет "Администрация" и Администрация Екатеринбурга в целом должны играть центральную, хотя и не определяющую роль. В первую очередь, это организационно-техническое сопровождение работы Программного Совета и его структурных подразделений как органа, решающего общие вопросы реализации и корректировки стратегического плана. Кроме того, Администрация осуществляет общее руководство и контроль за реализацией плана.

Внедрение в городе Стратегического плана потребует создания Агентства координации стратегического планирования (АКСП), которое должно координировать деятельность участников разработки и реализации Стратегического плана, следить за сохранением идеологической и методологической целостности планирования, осуществлять информационное обеспечение этого процесса и проводить мониторинг реализации Стратегического плана, как с точки зрения единства целей деятельности всех занятых в этом процессе, так и с точки зрения достижения количественных и качественных показателей социально-экономического развития, заложенных в плане. Необходимость такой системы контроля обусловлена признанием ограниченной планируемоеT событий жизни города, поэтому наряду с контролем фактических результатов должны существовать разные формы контроля намерений.

В функции Агентства будет также входить привлечение ученых для анализа происходящих социально-экономических изменений, консультирования и корректировки Стратегии. Таким образом, будет создан институт, через который должны проходить разнонаправленные потоки информации, объединяемые едиными рамками стратегического плана.

Основу реализации стратегического плана составляют стратегические проекты. Если Стратегический план дает научное обоснование направлений деятельности, то именно система стратегических проектов и призвана реализовывать их на практике. Каждый проект представляет собой совокупность мероприятий, призванных решать какой-то частный или локальный вопрос. Достаточно дробное деление проектов позволяет повысить их управляемость и в целом реализуемость стратегии. Для этих же целей должны быть выработаны единые методические подходы к разработке бизнес-планов проектов, их согласования и принятия их в том числе Екатеринбургской городской Думой.

Проектные мероприятия условно можно разделить по направленности на коммерческие и социальные. Коммерческие проекты, то есть те которые способны приносить коммерческую выгоду, должны реализовываться частным бизнесом с организационным или финансовым участием администрации. Возможно, что право на реализацию наиболее значимых для города проектов фирмы будут получать на конкурсной основе. Социальные проекты должны реализовываться за счет бюджетных средств. Но это не общее правило: следует максимально использовать принцип привлечения внебюджетных средств - грантов, инвестиций, добровольных взносов и проч., а также рассмотрения возможностей сочетания коммерческой выгоды с социальным эффектом (самоокупаемость). В любом случае, поиск ответственных исполнителей проектов, инвесторов, грантодателей и экспертов потребует привлечения инструментов территориального маркетинга и активной работы по связям с общественностью. Эти функции, полностью или частично, могут также выполняться АКСП.

Кроме того, среди проектов выделяются так называемые поведенческие и поселенческие проекты. Такое деление также в некоторой степени условно, поскольку отдельные проекты могут иметь направленность и поселенческого, и поведенческого характера.

Под поселенческими проектами понимаются проекты, направленные на изменение физической среды города, то есть на создание, реконструкцию или улучшение тех или иных объектов, которые будут позитивно влиять на социально-экономическое развитие города. Результатом реализации таких проектов будут являться жилье, объекты инженерно-технической, транспортной, социальной и деловой инфраструктуры, производственные помещения, новые учреждения, организации - то, что реально видимо и осязаемо.

Поведенческие проекты предполагают воздействие на сознание жителей города с целью привития или изменения тех или иных жизненных ценностей и установок. Такие проекты направлены, например, на пропаганду здорового образа жизни или распространение основ экологической культуры. Результаты поведенческих проектов в общем случае физически не ощущаемы, однако они призваны улучшать наше общество, создавая мощнейшее конкурентное преимущество - комфортную социально-культурную среду, благоприятную для жизни и ведения бизнеса.

Выделение наряду с поселенческими проектами поведенческих вызвано необходимостью комплексного решения социальных задач, формировать устремленность у населения к позитивным изменениям.

Таким образом, планируется воплощать в жизнь стратегическое планирование и выполнять поставленные задачи. Но последним аспектом реализации стратегии должен быть контроль, который необходим для отслеживания того, чтобы все проводимые мероприятия соответствовали стратегическим целям и не дублировали друг друга.

Выделяется три уровня контроля: оперативный, тактический и стратегический. Оперативный контроль ведется Комитетами по экономике и организационно-контрольной работе и призван следить в основном за текущей деятельностью администрации в сфере реализации стратегии, а также Комитетом по экономике, контролирующим реализацию проектов в рамках плана, о чем заключается договор между комитетом и руководством каждого проекта. Тактический контроль осуществляется Комитетом по экономике и АКСП, которые анализируют деятельность участников реализации стратегии в краткосрочной перспективе. Стратегический контроль - прерогатива Программного Совета (ПС). Контроль на этом уровне осуществляется посредством расширенных заседаний ПС, заседаний Правления ПС и проведения конференций по этому вопросу. Выносимые на этом уровне решения становятся решающими при корректировке Стратегического плана. Корректировка Стратегического плана оформляется Решением Екатеринбургской городской Думы. Здесь цикл завершается и снова замыкается на аналитическую деятельность, которая предшествует корректировке плана.