Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 1 марта 2011 г. N Ф09-620/11-С1 по делу N А50-12968/2010 (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа
от 1 марта 2011 г. N Ф09-620/11-С1 по делу N А50-12968/2010

Дело N А50-12968/2010

ГАРАНТ:

См. также Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 4 июля 2011 г. N Ф09-3730/11 по делу N А50-17403/2010

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего Поротниковой Е.А., судей Лимонова И.В., Ященок Т.П.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу администрации Горнозаводского муниципального района Пермского края (далее - администрация, заявитель) на решение Арбитражного суда Пермского края от 30.08.2010 по делу N А50-12968/2010 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.11.2010 по тому же делу.

В судебном заседании приняли участие представители:

Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее - управление, антимонопольный орган) - Баранов Д.Е. (доверенность от 11.01.2011 N 5);

открытого акционерного общества "Горнозаводскцемент" (далее - ОАО "Горнозаводскцемент") - Варина Н.А. (доверенность от 20.10.2010 N 2483).

Представители иных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Администрация обратилась в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании незаконными решения и предписания от 07.04.2010, вынесенных управлением по делу N 744-09-а.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: ОАО "Горнозаводскцемент", общество с ограниченной ответственностью "Виста Про" (далее - ООО "Виста Про").

Решением суда первой инстанции от 30.08.2010 (судья Щеголихина О.В.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.11.2010 (судьи Васева Е.Е., Ясикова Е.Ю., Варакса Н.В.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе администрация просит данные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение (толкование) судами норм материального права, а также на несоответствие выводов судов установленным фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. В обоснование жалобы администрация указывает на то, что ст. 38.1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) регулирует проведение аукционов в отношении продажи земельных участков или прав аренды земельных участков, на которых будет осуществлено жилищное строительство. В рассматриваемом случае земельный участок, выставленный на торгах, имеет разрешенное использование, не связанное с жилищным строительством, соответственно, ст. 38.1 Земельного кодекса к правилам проведения аукциона неприменима. Администрация также отмечает, что нарушение правил проведения торгов само по себе не свидетельствует о нарушении администрацией антимонопольного законодательства, доказательства того, что выявленные нарушения в области постановки спорного земельного участка на кадастровый учет или неуказание в извещении о торгах некоторых сведений привели к нарушению ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), управлением не представлены. По мнению заявителя жалобы, оспариваемые решение и предписание управление вынесло с превышением своих полномочий, поскольку в компетенцию антимонопольного органа не входит установление фактов нарушения земельного и иного законодательства, за исключением антимонопольного законодательства. Администрация также ссылается на то, что оспариваемые решение и предписание управления нарушают ее права и законные интересы.

Как установлено судами и следует из материалов дела, в управление 31.07.2009 поступило заявление ОАО "Горнозаводскцемент" о нарушении администрацией антимонопольного законодательства при распоряжении земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

В обоснование жалобы ОАО "Горнозаводскцемент" указало, что главой Горнозаводского муниципального района издано распоряжение от 22.06.2009 N 225 "О проведении торгов в форме аукциона по продаже права собственности на земельный участок из состава земель Горнозаводского муниципального района" (далее - распоряжение N 225) в отношении не сформированного в установленном порядке земельного участка, что лишает потенциальных участников торгов возможности оценить местоположение участка, его кадастровую стоимость, границы, категорию земель и разрешенное использование. Кроме того, ОАО "Горнозаводскцемент" сослалось на отсутствие в извещении о проведении аукциона информации о форме заявки и перечне документов, предоставляемых для участия в аукционе; о размере задатка и о порядке его внесения и возврата, а также о реквизитах счета для перечисления задатка; о дате, времени и порядке осмотра, ознакомления заинтересованных лиц с земельным участком; о "шаге аукциона".

По результатам рассмотрения дела N 744-09-а по признакам нарушения администрацией ст. 17 Закона о защите конкуренции управлением было принято решение от 07.04.2010, которым признан факт нарушения администрацией ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции, выразившегося в создании ООО "Виста Про" преимущественных условий участия в торгах по продаже земельного участка, расположенного по адресу: северная часть, юго-восточнее технологической автодороги "Завод - карьер известняка", г. Горнозаводск, Пермский край, общей площадью 78000 кв. м, путем объявления торгов по продаже земельного участка без проведения работ по его формированию, а также опубликованию извещения о проведении торгов без указания в нем сведений, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2002 N 808 "Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков", что привело или могло привести к ограничению конкуренции в сфере землепользования.

На основании названного решения (п. 2 резолютивной части) управлением администрации было выдано предписание от 07.04.2010 N 744-09-а о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

Указанным предписанием администрацию обязали прекратить нарушение ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции, выразившееся в создании ООО "Виста Про" преимущественных условий участия в торгах по продаже земельного участка, расположенного по адресу: северная часть, юго-восточнее технологической автодороги "Завод - карьер известняка", г. Горнозаводск, Пермский край, общей площадью 78000 кв. м, путем объявления торгов по продаже земельного участка без проведения работ по его формированию, а также опубликованию извещения о проведении торгов без указания в нем сведений, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2002 N 808 "Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков", что привело или могло привести к ограничению конкуренции в сфере землепользования (п. 1). Согласно п. 2 предписания в срок до 21.05.2010 необходимо отменить постановление от 03.08.2009 N 868 "О предоставлении в собственность земельного участка ООО "Виста Про" для размещения транспортно-технической системы перегрузки и хранения цемента и других пылящих грузов, перевозимых навалом с применением складских элеваторов, пневмотранспортных и других установок, исключающих вынос пыли во внешнюю среду". В соответствии с п. 3 предписания администрации необходимо в срок до 31.05.2010 представить в управление доказательства исполнения п. 1, 2 предписания.

Администрация, полагая, что вышеуказанные решение и предписание управления, вынесенные по делу N 744-09-а, противоречат нормам действующего законодательства, нарушают ее права и законные интересы, обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными ненормативных актов управления.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды исходили из того, что администрацией не соблюден порядок и процедура реализации земельных участков, находящихся в муниципальной собственности; издание распоряжения и опубликование извещения произведены до момента постановки земельного участка на кадастровый учет, установления границ земельного участка; действия администрации в совокупности могли привести к ограничению конкуренции в сфере землепользования, а именно: созданию ООО "Виста Про" преимущественных условий участия в торгах, нарушению законодательно установленного обеспечения заинтересованным хозяйствующим субъектам (потенциальным участникам торгов, в том числе ОАО "Горнозаводскцемент") равного доступа к информации при приобретении земельного участка, находящегося в муниципальной собственности, возможности получения спорной информации в полном объеме.

Выводы судов являются правильными, основаны на материалах дела и нормах действующего законодательства.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Законом о защите конкуренции устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (ст. 1 Закона о защите конкуренции).

Согласно ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей данного Закона, в том числе по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

В силу ч. 1 ст. 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Частью 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: 1) координация организаторами торгов или заказчиками деятельности его участников, 2) создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом, 3) нарушение порядка определения победителя или победителей торгов, 4) участие организаторов торгов или заказчиков и(или) работников организаторов торгов или работников заказчиков в торгах.

Из оспариваемого решения управления следует, что администрации вменяется нарушение ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции, выразившееся в создании ООО "Виста Про" преимущественных условий участия в торгах по продаже вышеназванного земельного участка.

Исследовав и оценив в соответствии с требованиями, определенными ст. 65, 67, 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, совокупность имеющихся в деле доказательств, суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу о правомерности оспариваемого решения управления в части наличия в действиях администрации нарушений ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции, что привело или могло привести к ограничению конкуренции в сфере землепользования.

Из материалов дела следует, что главой Горнозаводского муниципального района в соответствии со ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации издано распоряжение от 22.06.2009 N 225 "О проведении торгов в форме аукциона по продаже права собственности на земельный участок из состава земель Горнозаводского муниципального района".

В связи с этим в газете "Новости" опубликовано извещение о проведении 31.07.2009 торгов в форме аукциона по продаже земельного участка.

На основании протеста прокурора от 23.07.2009 N 2-3/402 на распоряжение главы Горнозаводского муниципального района от 22.06.2009 N 225 главой Горнозаводского муниципального района издано распоряжение от 24.07.2009 N 258 "О внесении изменений в распоряжение главы муниципального района от 22.06.2009 N 225", которым п. 2.1 распоряжения N 225 изложен в следующей редакции: "2.1. организовать проведение торгов в форме аукциона (открытого по форме подачи предложений о цене) по продаже права собственности земельного участка до 31.07.2009".

Согласно протоколу заседания комиссии по рассмотрению заявок на участие в открытом по форме подачи заявок о цене аукционе от 31.07.2009 N 14 участниками аукциона признаны ООО "Виста Про" и открытое акционерное общество "Стройтехнология".

По итогам аукциона 31.07.2009 состоялось заседание комиссии, оформленное протоколом N 15, на котором принято решение о предоставлении земельного участка в собственность участнику, предложившему наиболее высокую цену - ООО "Виста Про".

Главой Горнозаводского муниципального района издано постановление от 03.08.2009 N 868 "О предоставлении в собственность ООО "Виста Про" земельного участка для размещения транспортно-технической системы перегрузки и хранения цемента и других пылящих грузов, перевозимых навалом с применением складских элеваторов, пневмотранспортных и других установок, исключающих вынос пыли во внешнюю среду".

Между Горнозаводским муниципальным районом (продавец) и ООО "Виста Про" (покупатель) заключен договор купли-продажи земельного участка от 03.08.2009 N 141.

Оценив имеющиеся в материалах дела доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, в соответствии со ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды первой и апелляционной инстанций подтвердили правомерность вывода управления о том, что администрацией допущено нарушение ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции, выразившееся в создании ООО "Виста Про" преимущественных условий участия в торгах по продаже земельного участка.

Порядок проведения торгов по продаже земельного участка определен ст. 448 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 38, 38.1 Земельного кодекса, Правилами организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договора аренды таких земельных участков, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2002 N 808.

Пунктом 8 названных Правил установлен перечень необходимых при опубликовании извещения о проведении торгов сведений.

В соответствии с п. 1 ст. 38 Земельного кодекса предметом торгов (конкурсов, аукционов) может быть сформированный в соответствии с подп. 1 п. 4 ст. 30 названного Кодекса земельный участок с установленными границами или право на заключение договора аренды такого земельного участка.

Из анализа приведенных норм следует, что аукцион по продаже земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договора аренды такого земельного участка проводится только в отношении земельного участка, прошедшего государственный кадастровый учет, в случае, если определены разрешенное использование такого земельного участка, основанные на результатах инженерных изысканий параметры разрешенного строительства объекта капитального строительства, а также технические условия подключения такого объекта к сетям инженерно-технического обеспечения и плата за подключение.

В соответствии с п. 10 ст. 38.1 Земельного кодекса в извещении или сообщении о проведении аукциона в числе других сведений должны содержаться и сведения о предмете аукциона, в том числе о местоположении, о площади, о границах, об обременениях земельного участка, об ограничениях его использования, о кадастровом номере, о разрешенном использовании земельного участка, о параметрах разрешенного строительства объекта капитального строительства, о технических условиях подключения такого объекта к сетям инженерно-технического обеспечения и об информации о плате за подключение.

Материалами дела подтверждается отсутствие в извещении от 01.07.2009 о проведении торгов в форме аукциона по продаже земельного участка информации о сроках принятия решения об отказе в проведении торгов, о форме заявки на участие в торгах, порядке ее приема, а также о перечне документов, представляемых претендентами для участия в торгах, информации о сроке заключения договора купли-продажи участка, о дате, времени и порядке осмотра участка на местности, о размере задатка и реквизитах счета для его перечисления, проекта договора купли-продажи участка.

Судами установлено, что в нарушение требований п. 1 ч. 4 ст. 30, 38 Земельного кодекса на момент издания распоряжения от 22.06.2009 и опубликования извещения от 01.07.2009 спорный земельный участок как объект земельных отношений не был сформирован в установленном порядке, границы земельного участка не были определены.

При названных обстоятельствах, а также учитывая отсутствие в извещении о проведении торгов предусмотренных законодательством сведений, принимая во внимание, что спорный земельный участок выставлен на торги по инициативе ООО "Виста Про", которое располагало необходимыми сведениями о земельном участке, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно указали, что действия администрации противоречат требованиям ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции, создали преимущественные условия для участия в торгах именно ООО "Виста Про" и привели (могли привести) к ограничению конкуренции в сфере землепользования, поскольку указанными действиями не был обеспечен равный доступ всех потенциальных участников торгов к информации о спорном земельном участке.

Вынесение управлением предписания в случае выявления нарушения антимонопольного законодательства не противоречит нормам Закона о защите конкуренции, оспариваемое администрацией предписание выдано управлением в рамках своей компетенции.

Таким образом, суды правомерно отказали администрации в удовлетворении заявленных требований о признании незаконными решения и предписания от 07.04.2010, вынесенных управлением по делу N 744-09-а.

Доводы администрации, приведенные в жалобе, по существу направлены на переоценку установленных по делу фактических обстоятельств и представленных доказательств, оснований для которой у суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

Нарушений судами норм материального и процессуального права, являющихся основанием к отмене обжалуемых судебных актов (ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

решение Арбитражного суда Пермского края от 30.08.2010 по делу N А50-12968/2010 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.11.2010 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу администрации Горнозаводского муниципального района Пермского края - без удовлетворения.